文/郭偉和 豐寶賓

城市最低生活保障政策瞄準(zhǔn)效果研究
——基于“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)項目”的數(shù)據(jù)分析

文/郭偉和 豐寶賓

國務(wù)院于1999年9月頒布了《城市居民最低生活保障條例》，推動了我國城市最低生活保障制度的建立。2007年國務(wù)院又頒布了《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，我國最低生活保障制度從城市拓展到農(nóng)村。近年來，最低生活保障制度的救助水平不斷提高，截至2014年底，全國共有城市低保對象1026.1萬戶、1877.0萬人，全年各級財政共支出城市低保資金721.7億元。2014年全國城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)411元/人、全國城市低保月人均補(bǔ)助286元。但是，現(xiàn)階段我國最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)偏誤問題卻一直廣受各界爭議。本文希望通過對民政部政策研究中心“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)項目”數(shù)據(jù)進(jìn)行二次分析，力圖以量化研究的方式探討如下幾個問題：影響城市低保制度瞄準(zhǔn)目標(biāo)的對象資格條件因素有哪些？影響城市低保制度瞄準(zhǔn)目標(biāo)的政策實施要素有哪些？影響城市低保制度瞄準(zhǔn)目標(biāo)的工作人員素質(zhì)有哪些？

數(shù)據(jù)、變量與假設(shè)

民政部政策研究中心自2008年起開展了“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)”研究項目。本文將利用2011年城市困難家戶個案所在社區(qū)工作人員的問卷調(diào)查數(shù)據(jù)對影響低保政策的瞄準(zhǔn)因素進(jìn)行分析。2011年城市困難家戶個案調(diào)查數(shù)據(jù)與其他年份數(shù)據(jù)比較質(zhì)量較高，其覆蓋遼寧、山東、山西、湖南、甘肅、重慶、江蘇、江西、陜西、安徽、貴州、河南12個省市，共得有效個案6229個，在與社區(qū)數(shù)據(jù)庫合并后，經(jīng)篩選得到有效樣本共5464個，涉及53個區(qū)縣。

本研究的因變量為城市低保家戶個案是否被瞄準(zhǔn)，為（0，1）變量。研究利用民政部規(guī)劃財務(wù)司公布的歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)與歷年城市困難家戶數(shù)據(jù)庫，計算出調(diào)查所涉地級市的年度瞄準(zhǔn)率。具體來說，先利用城市困難家戶數(shù)據(jù)庫計算出不包含政府救助收入的“家庭總收入”，之后用“家庭總收入”除以“家庭總?cè)藬?shù)”得到“家庭人均收入”，然后將“家庭人均收入”與相應(yīng)時間段內(nèi)的所在地級市的“低保線”進(jìn)行比較，測算出個案是否被瞄準(zhǔn)。在操作中，考慮到歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)樣本存在的差異，我們對數(shù)據(jù)進(jìn)行了進(jìn)一步的區(qū)分，區(qū)分出接受低保救助的群體、未接受低保救助的群體并分別計算瞄準(zhǔn)率，并將瞄準(zhǔn)區(qū)分為救所應(yīng)救、不需未救，將未瞄準(zhǔn)區(qū)分為救不應(yīng)救、需而未救。經(jīng)篩選進(jìn)入回歸分析的2011年數(shù)據(jù)中共5464個個案，其中4610個個案為瞄準(zhǔn)個案，瞄準(zhǔn)率為84.37%；854個個案是未瞄準(zhǔn)的個案，未瞄準(zhǔn)率為15.63%。

自變量。根據(jù)前文研究假設(shè)本文主要界定出三組自變量。第一組自變量是有關(guān)家戶致貧因素特征的變量。我們主要用三個指標(biāo)對貧困家戶特征進(jìn)行刻畫，即家庭上學(xué)人口數(shù)量、家庭病殘人口數(shù)量、家庭老齡人口數(shù)量；另外，我們也將教育支出與醫(yī)療支出作為反映家庭負(fù)擔(dān)特定原因的指標(biāo)，引入模型進(jìn)行回歸分析。第二組變量涉及對低保執(zhí)行過程的測量，問卷中涉及對低保宣傳、低保審核的題目與低保瞄準(zhǔn)存在邏輯上關(guān)聯(lián)。第三組變量涉及對低保工作人員特征的測量，由于在城市家戶問卷中并沒有專門對城市低保工作人員特征進(jìn)行測量的題目，因此我們使用城市社區(qū)數(shù)據(jù)庫，并把低保工作人員個體特征指標(biāo)聚合成區(qū)縣級低保工作人員的平均指標(biāo)，獲得了一組低保工作人員在區(qū)、縣層面的平均指標(biāo)：平均教育年限、平均工作時間、長期雇用工作人員比例、平均培訓(xùn)時間、自我評價得分、核查效果自我評價的均值、季度核查低保比率、低保家庭了解程度的均值等。

假設(shè)1：家庭負(fù)擔(dān)特征在基層低保政策執(zhí)行中易成為識別低保目標(biāo)群體的指標(biāo)，從而影響低保家戶瞄準(zhǔn)，且負(fù)擔(dān)越重低保家戶越容易被瞄準(zhǔn)。家庭負(fù)擔(dān)特征又可以分為兩個層面，一個是反映勞動能力的人口學(xué)特征，另一個是反映家庭特定支出的負(fù)擔(dān)特征。因此，假設(shè)1可分為兩個子假定，一方面僅僅考慮家庭成員的勞動能力的人口學(xué)特征，可以推出假設(shè)1.1：家庭中不具有勞動能力的人口數(shù)量會影響低保個案瞄準(zhǔn)，不具有勞動能力的人口越多，個案越容易被瞄準(zhǔn)。另外，近年來對支出型貧困的重視，認(rèn)為家庭特定支出會導(dǎo)致一些收入高于低保線的家庭陷入貧困狀態(tài)，由此推出假設(shè)1.2：城市困難家庭特定支出的金額會影響低保個案的瞄準(zhǔn)，且金額越高低保個案越容易被瞄準(zhǔn)。

假設(shè)2：低保政策執(zhí)行制度條件會對低保個案的瞄準(zhǔn)產(chǎn)生影響，制度執(zhí)行得越好，個案越容易被瞄準(zhǔn)。具體而言，這一假設(shè)涉及兩個方面，一個方面涉及低保工作程序，包括低保宣傳、低保核查制度等；另一方面涉及對低保工作人員的激勵機(jī)制及其自身業(yè)務(wù)素質(zhì)，包括職業(yè)保障、就業(yè)待遇、工作培訓(xùn)、工作熟練程度和勝任能力等。為此，我們提出兩個涉及政策執(zhí)行的假定，假設(shè)2.1：越嚴(yán)格依照制度規(guī)定的程序執(zhí)行低保制度，則城市貧困家庭在低保政策執(zhí)行中越容易被瞄準(zhǔn)；假設(shè)2.2：低保工作人員職業(yè)保障和職業(yè)素質(zhì)越好，則城市貧困家庭在低保政策執(zhí)行之中越容易被瞄準(zhǔn)。

模型與解釋

（一）家庭負(fù)擔(dān)特征對城市低保個案瞄準(zhǔn)的影響

我們將家庭學(xué)生數(shù)、家庭病殘人數(shù)、家庭老年人口數(shù)、教育支出以及醫(yī)療支出引入模型，運算結(jié)果發(fā)現(xiàn)，家庭學(xué)生人數(shù)、家庭病殘人數(shù)、家庭教育支出對于個案的瞄準(zhǔn)都有顯著影響，P值分別小于0.05、0.01和0.001。但是家庭老年人數(shù)和家庭醫(yī)療支出兩個變量對于個案瞄準(zhǔn)概率沒有影響。具體來言，家庭每增加一個學(xué)生，低保家庭個案被瞄準(zhǔn)的發(fā)生比大約上升23%（e0.204-1=0.23）；相應(yīng)的家庭病殘人數(shù)每增加一人，則個案瞄準(zhǔn)的發(fā)生比上升31%（e0.271-1=0.31）；教育支出每增加1000元，個案瞄準(zhǔn)的發(fā)生比下降20%（e-0.224-1 =-0.2）。 這表明，就家庭人口特征來言，2011年我國城市低保救助的資格條件主要受家庭學(xué)生人數(shù)和病殘人數(shù)兩個條件的影響，老年人數(shù)不是主要考慮因素。這部分驗證了假設(shè)1.1。統(tǒng)計上的數(shù)據(jù)也與城市家庭社會保障特征相符，城市大多數(shù)老年人享受養(yǎng)老保險，所以家庭老年人數(shù)并非是導(dǎo)致城市家庭困難的關(guān)鍵因素。另一方面，城市雖然實行義務(wù)教育和城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險，但是各種市場化教育收費和自費醫(yī)療項目仍然是影響城市家庭困難的主要因素。令人擔(dān)心的是，家庭教育支出與家庭醫(yī)療支出兩個反映支出型貧困的指標(biāo)對于城市低保家庭瞄準(zhǔn)的影響，兩者統(tǒng)計值皆為負(fù)值，且教育支出變量影響顯著。這駁斥了我們的假設(shè)1.2。家庭教育支出對城市低保的瞄準(zhǔn)期望值的影響取負(fù)值，從經(jīng)驗判斷來看這是由于處于貧困線邊緣未獲得低保救助的群體，相較于獲得低保救助的群體雖然實際負(fù)擔(dān)較重，但因為低保執(zhí)行過程之中不考慮支出型貧困，因此家庭教育支出未能對瞄準(zhǔn)產(chǎn)生正向顯著影響。同樣，家庭醫(yī)療支出在模型中沒有顯著影響，進(jìn)一步說明我國低保救助的瞄準(zhǔn)機(jī)制和城市家庭的醫(yī)療支出沒有相關(guān)性。它不考慮家庭醫(yī)療支出的實際負(fù)擔(dān)，僅僅考慮病殘人數(shù)，因此并不能準(zhǔn)確反映家庭支出型貧困的狀況。

（二）低保政策執(zhí)行因素對城市低保個案瞄準(zhǔn)的影響

我們在模型之中加入測量政策執(zhí)行的變量，即低保執(zhí)行過程中的低保宣傳方法、低保資格審核方法?；貧w結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在低保宣傳過程之中，能夠接受入戶宣傳低保政策的家庭與未接受入戶宣傳的家庭相比，個案瞄準(zhǔn)發(fā)生比增加25%（e0.221-1=0.25）（p=0.032）。而在低保政策執(zhí)行過程之中，經(jīng)歷入戶低保核查的家庭與未經(jīng)歷入戶低保核查的家庭相比較，個案瞄準(zhǔn)發(fā)生比能夠上升50%（e0.408-1=0.50）（p=0.009）。上述結(jié)果驗證了假設(shè)2.1，即越嚴(yán)格依照制度規(guī)定的程序執(zhí)行低保制度，則城市貧困家庭在低保政策執(zhí)行中越容易被瞄準(zhǔn)。因此在現(xiàn)階段低保政策執(zhí)行之中應(yīng)當(dāng)加大對于低保宣傳、審核的過程控制，對于較為貧困的家戶進(jìn)行入戶宣傳、審核。這一方面說明，現(xiàn)階段政策執(zhí)行能夠通過程序控制來實現(xiàn)對于城市低保個案的瞄準(zhǔn)。但是進(jìn)一步對程序所涉及的內(nèi)容進(jìn)行考量，我們發(fā)現(xiàn)能夠影響低保瞄準(zhǔn)機(jī)制的不是通過形式化審核手段，而是通過入戶宣傳、入戶核查等實質(zhì)性審核手段。另外需要說明的是，廣受關(guān)注的低保對象的社區(qū)公示手段，因為幾乎已經(jīng)是普遍實施成為一個常量，因此未被納入回歸分析，社區(qū)公示制度能夠動用社區(qū)的力量對低保對象的資質(zhì)進(jìn)行審核與監(jiān)督。

（三）低保工作人員職業(yè)保障和職業(yè)素質(zhì)對城市低保瞄準(zhǔn)的影響

在模型中我們引入基層工作人員素質(zhì)層面的變量進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)，對城市低保影響最為顯著的是工作人員的自我勝任能力評價，P值小于0.01。工作人員自我評價指數(shù)每上升一個單位，個案瞄準(zhǔn)發(fā)生比下降63%（e-1.005-1=-0.63）。其次對城市低保瞄率產(chǎn)生影響的是工作人員對低保家庭的了解情況，P值小于0.05，這一綜合指標(biāo)每上升一個單位，則個案瞄準(zhǔn)發(fā)生比上升176%（e1.015861-1=1.76）。再次，在P值小于0.1的顯著性水平之下，對城市低保家庭瞄準(zhǔn)產(chǎn)生影響的是雇傭體制和培訓(xùn)時間。長期雇傭比例每上升一個百分比，則個案瞄準(zhǔn)發(fā)生比上升98.3%（e0.6846806-1=0.983）；平均培訓(xùn)時間每增加一天，則個案瞄準(zhǔn)發(fā)生比上升0.9%（e0.009372-1=0.009）。其他有關(guān)工作人員教育程度、工作時間、對核查效果的評價、季度核查比率等因素對低保瞄準(zhǔn)均無顯著影響。這也部分驗證了低保工作人員職業(yè)保障和業(yè)務(wù)素質(zhì)的假設(shè)2.2。

在上述有顯著水平的影響指標(biāo)中，值得關(guān)注的是低保工作人員的工作勝任力的自我評價，因為其所產(chǎn)生的影響為負(fù)向影響，這表明工作人員越是自我評價高，越會降低城市低保個案的瞄準(zhǔn)期望值。這值得我們進(jìn)行進(jìn)一步研究。我們使用社會救助服務(wù)人員調(diào)查問卷題目b9對低保工作人員自我評價進(jìn)行測量，題目為“你認(rèn)為自己現(xiàn)有能力是否能否勝任現(xiàn)有工作”，答案包括“完全能夠勝任、能夠較好勝任、基本勝任、勉強(qiáng)勝任和還不能勝任”五個選項?；貧w統(tǒng)計結(jié)果在某種程度上意味著越是自我感覺良好的工作人員，會導(dǎo)致低保政策的瞄準(zhǔn)期望值降低，或者說低保工作人員工作越熟練，則低保對象的瞄準(zhǔn)率越低。這背后的原因到底是什么有待深入調(diào)查研究，根據(jù)推測，可能的原因或許是工作勝任力越高，表明工作人員越熟悉政策，這樣他/她的自由裁量權(quán)增大，進(jìn)而有可能依據(jù)自己的偏好執(zhí)行政策，導(dǎo)致偏離政策目標(biāo)。當(dāng)然，偏離政策目標(biāo)產(chǎn)生的效果是好是壞，更是一個需要進(jìn)一步研究的話題。

而工作人員對低保家庭的了解程度、工作人員的雇傭制度和培訓(xùn)時間三個指標(biāo)，對于城市低保救助的瞄準(zhǔn)有顯著正向影響，這進(jìn)一步說明，提高城市低保救助的瞄準(zhǔn)程度，應(yīng)當(dāng)保障低保執(zhí)行人員的工作條件、增加其培訓(xùn)時間以及提高低保工作人員對低保家庭的了解程度。這進(jìn)一步涉及對現(xiàn)行“街道-居委會”體制的討論。現(xiàn)階段，街道具有比較明確的制度定位，工作人員具有明確的制度身份，但是居委會一方面在制度上被定位為城市社區(qū)居民自治組織，但是在實踐之中居委會則主要接受其所在街道的領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)助街道落實各項政策，且居委會的工作人員相當(dāng)一部分為街道的雇員。但是與街道工作人員作為國家工作人員具有明確的制度身份不同，居委會工作人員多為街道雇傭，工作待遇低而且身份不明確，更遑論實現(xiàn)隊伍的專業(yè)化。而且，許多居委會工作人員雖然在名義上有分工，有專門的負(fù)責(zé)社保和城市低保的工作人員，但是實際上因為職業(yè)保障和待遇較低，居委會工作人員輪崗和流動率比較高，這都影響城市低保政策基層執(zhí)行人員的職業(yè)素質(zhì)。根據(jù)本研究的發(fā)現(xiàn)，從提升政策實施效果角度，我們建議應(yīng)當(dāng)明確街道居委會工作人員中特定的低保政策執(zhí)行人員的職業(yè)保障，另一方面也應(yīng)當(dāng)通過培訓(xùn)等手段提升基層低保政策執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，從而更好地落實政策實施。

結(jié)論與討論

習(xí)近平總書記2013年11月在湖南湘西考察時，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”；2014年10月在首個“扶貧日”之際做出重要批示時，第一次提出了扶貧應(yīng)“注重精準(zhǔn)發(fā)力”。2015年11月在中央扶貧工作會議上，習(xí)近平進(jìn)一步提出，“脫貧攻堅已經(jīng)到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺階段，必須以更大的決心、更明確的思路、更精準(zhǔn)的舉措、超常規(guī)的力度，眾志成城實現(xiàn)脫貧攻堅目標(biāo)”。習(xí)近平指出，“要解決好‘扶持誰’的問題，確保把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策”。

社會救助是中國扶貧戰(zhàn)略中的重要措施之一，李克強(qiáng)總理在2013年10月30日的國務(wù)院常務(wù)會議討論建立健全社會救助制度時，提出“建立健全社會救助制度，事關(guān)困難群眾基本生活和衣食冷暖，是一項保民生、促公平的托底性、基礎(chǔ)性制度安排”。最低生活保障制度是社會救助制度中最為基礎(chǔ)的一項救助制度。而且，當(dāng)前我國最低生活保障資格又是其他專項救助資格的基本依據(jù)，其他救助制度與最低生活保障制度捆綁執(zhí)行，即只有享受最低生活保障的家戶才有可能享受其他各項救助制度。所以最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)問題十分重要，它是涉及我國社會救助制度能否發(fā)揮李克強(qiáng)總理所說的托底作用的關(guān)鍵樞紐。

本文通過對民政部政策研究中心“中國城鄉(xiāng)困難家庭社會政策支持系統(tǒng)建設(shè)項目”2011年城市調(diào)查數(shù)據(jù)庫的分析發(fā)現(xiàn)，雖然中國城市最低生活保障制度的瞄準(zhǔn)率整體上已經(jīng)達(dá)到很高的水平，但是對于應(yīng)保未保對象還存在較大的遺漏現(xiàn)象。這一現(xiàn)象的主要原因在于城市低保對象的資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)僅僅考慮的是反映家庭收入水平和勞動能力的指標(biāo)，沒有考慮支出性貧困，導(dǎo)致了一些因病支出或者教育支出等原因產(chǎn)生的困難戶難以被低保制度所瞄準(zhǔn)。另外，我們發(fā)現(xiàn)，影響城市低保瞄準(zhǔn)率的顯著因素在于入戶宣傳和入戶核查因素，以及基層低保工作人員的專業(yè)知識和工作保障問題。這一發(fā)現(xiàn)為我們指出了當(dāng)前我國的低保實施過程需要改進(jìn)的方向。為了提高低保的瞄準(zhǔn)率，我們應(yīng)該加大入戶宣傳和如何核查，把那些應(yīng)保未保的對象識別出來，提升精準(zhǔn)救助，而不是一般性的宣傳和依靠群眾監(jiān)督。另外，為了提升基層低保工作人員的責(zé)任心，我們應(yīng)該在基層社區(qū)設(shè)置專業(yè)化的低保工作崗位，保障專門的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作條件，而不能僅僅依靠他們的經(jīng)驗和自我感覺。

需要說明的是，本研究是利用現(xiàn)有數(shù)據(jù)庫的二手分析，限于研究數(shù)據(jù)和研究倫理，無法深入比較不同地區(qū)的具體政策執(zhí)行因素的差異性；也限于定量研究方法，無法深入分析街居層面政策執(zhí)行人員的行動邏輯。這些都是未來研究設(shè)計和研究方法需要進(jìn)一步改進(jìn)的地方。

（郭偉和系中國政法大學(xué)社會學(xué)院教授，豐寶賓系北京大學(xué)社會學(xué)系博士生；摘自《社會建設(shè)》2016年第5期）