文/劉寶輝
從代表專職化改革談人民代表大會(huì)制度的完善
文/劉寶輝
人民代表大會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義的根本政治制度。習(xí)近平同志指出“新形勢(shì)下,我們要高舉人民民主的旗幟,毫不動(dòng)搖堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度,也要與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度”。人大代表制度是人民代表大會(huì)制度的一個(gè)重要方面,其中人大代表兼職制度又構(gòu)成了我國(guó)人大代表制度的獨(dú)特內(nèi)容。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展,人民群眾對(duì)人大工作寄予越來(lái)越高希望和要求的新形勢(shì)下,人大代表兼職制度是否需要改革、如何改革,是當(dāng)前人大研究領(lǐng)域一個(gè)頗具爭(zhēng)議的問(wèn)題。
一般認(rèn)為,“專職代表制是指代表不兼任其他職務(wù),而以代表職務(wù)作為其本職工作,并享有職權(quán)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的代表制度;兼職代表制是指代表主要時(shí)間精力不是放在代表工作上,而是以其他工作為本職工作的代表制度。”從我國(guó)現(xiàn)實(shí)政治情況來(lái)看,我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)是由數(shù)量龐大的兼職代表所組成的,人大代表兼職制是我國(guó)人大制度的重要內(nèi)容。
從憲法規(guī)定來(lái)說(shuō),“1954年憲法規(guī)定國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)組成人員兼職制度以后,1982年憲法在此基礎(chǔ)上繼承了這個(gè)制度?!?從政治實(shí)踐來(lái)看,從第一屆全國(guó)人大開(kāi)始,我國(guó)就確立了人大代表兼職制度。在此之后,我國(guó)人大代表兼職制的局面由此延續(xù)了下來(lái)。經(jīng)過(guò)了60多年的發(fā)展,目前的各級(jí)人大代表隊(duì)伍仍然主要是由各行各業(yè)的杰出人士以兼職的形式來(lái)組成。另外現(xiàn)行《代表法》也對(duì)人大代表兼職有明確的規(guī)定。人大代表“在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中,協(xié)助憲法和法律的實(shí)施”,“代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作。代表出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議,參加閉會(huì)期間統(tǒng)一組織的履職活動(dòng),應(yīng)當(dāng)安排好本人的生產(chǎn)和工作,優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)”,“代表應(yīng)當(dāng)正確處理從事個(gè)人職業(yè)活動(dòng)與執(zhí)行代表職務(wù)的關(guān)系”。從這些規(guī)定中可以看出,我國(guó)法律明確支持人大代表兼職,或者可以說(shuō)相關(guān)法律就是以代表兼職為基礎(chǔ)構(gòu)建起來(lái)的。
人大代表兼職制得以建立并長(zhǎng)期實(shí)行,總體來(lái)看受到了當(dāng)時(shí)社會(huì)歷史背景等諸多因素的影響,比如革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代蘇維埃工農(nóng)兵代表大會(huì)傳統(tǒng)的延續(xù),國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)特別是蘇聯(lián)憲法與制度的影響等。最突出的是在觀念上,人大代表兼職制一度被認(rèn)為是社會(huì)主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。當(dāng)時(shí)普遍認(rèn)為,專職代表是資本主義國(guó)家代議機(jī)關(guān)的專利,兼職代表才是社會(huì)主義國(guó)家代議機(jī)關(guān)的特點(diǎn)。西方國(guó)家的專職代表通常人數(shù)較少,而我國(guó)的兼職代表不僅人數(shù)多,而且來(lái)自社會(huì)的各行各業(yè),被認(rèn)為具有廣泛的代表性,能夠在更大程度上體現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家的民主性。實(shí)際上,人大代表兼職制在一定的歷史時(shí)期內(nèi)也確實(shí)有其優(yōu)勢(shì),主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是代表來(lái)自于群眾,服務(wù)于群眾,在與選民保持聯(lián)系方面具有優(yōu)勢(shì),可以有效聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)和要求,也有助于選民對(duì)代表的監(jiān)督;二是代表在閉會(huì)期間從事本職工作的同時(shí),也能夠協(xié)助憲法與法律的實(shí)施并監(jiān)督政府工作;三是預(yù)防代表“政客化”以及產(chǎn)生官僚主義傾向,使代表始終保持務(wù)實(shí)作風(fēng)。
任何事物都有兩面性,人大代表兼職制度也是一樣。盡管人大代表兼職制有適合中國(guó)國(guó)情的獨(dú)特優(yōu)勢(shì),但隨著社會(huì)發(fā)展和時(shí)代變化,其缺點(diǎn)和局限性的一面也逐漸表現(xiàn)了出來(lái)。
1.代表角色沖突
在兼職制度下,人大代表有兩種不同的職務(wù)——自身職務(wù)和代表職務(wù)。不同的職務(wù)就有不同的角色,對(duì)人大代表來(lái)說(shuō)其代表角色不是唯一的,不同角色之間必然蘊(yùn)含著內(nèi)在的沖突。
最明顯的是代表職務(wù)與本職工作之間在時(shí)間和精力上的沖突。人大代表是要以本職工作為主的,在做好本職工作的同時(shí)履行代表職務(wù),做好代表工作。這就存在一個(gè)問(wèn)題,如果本職工作和代表工作發(fā)生沖突怎么辦?應(yīng)該如何兼顧?不能兼顧時(shí)應(yīng)該如何取舍?雖然《代表法》要求“代表應(yīng)當(dāng)正確處理從事個(gè)人職業(yè)活動(dòng)與執(zhí)行代表職務(wù)的關(guān)系”, “應(yīng)當(dāng)安排好本人的生產(chǎn)和工作,優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)”。但從實(shí)際情況來(lái)看,這一規(guī)定并未得到很好的落實(shí)。人大代表大多是各部門的業(yè)務(wù)骨干,往往承擔(dān)著繁重的本職工作,代表工作與本職工作發(fā)生沖突時(shí),被忽略、犧牲掉的往往是人大代表的兼職角色。
在兼職制之下,代表身份具有雙重性,自身職務(wù)、自身利益有可能會(huì)對(duì)代表職務(wù)形成干擾。一方面,兼職代表很難不受到所在系統(tǒng)、行業(yè)和部門利益的左右,尤其當(dāng)他們履行監(jiān)督職責(zé)、查找問(wèn)題時(shí),往往對(duì)本部門的問(wèn)題避重就輕或避而不談,這會(huì)在一定程度上影響人大代表行使職權(quán)的客觀性和公正性。另一方面,很多兼職代表來(lái)自國(guó)有企事業(yè)單位甚至民營(yíng)企業(yè),極有可能利用代表身份為所在單位牟取利益,并在單位利益和公共利益出現(xiàn)沖突的情況下不自覺(jué)地偏向單位和部門利益而忽略甚至損害公共利益。
2.履職功能弱化
人大代表肩負(fù)人民的重托,掌握憲法和法律賦予的權(quán)利,是一項(xiàng)非常光榮、嚴(yán)肅而又神圣的政治職務(wù)。既然擔(dān)任人大代表,就要認(rèn)真履行職責(zé),完成人民的委托。這既是法律規(guī)定的代表責(zé)任,又是很明顯的情理之中的事情。但是在兼職制下,很多代表既很少有時(shí)間去參加視察、調(diào)研及討論議案等其他活動(dòng),也沒(méi)有精力去學(xué)習(xí)政治和法律知識(shí)來(lái)提高參政議政能力。這種狀態(tài)之下,代表的履職能力和履職效果如何是可想而知的。
立法是人民代表大會(huì)的首要職責(zé)。法律具有強(qiáng)制性和權(quán)威性,一經(jīng)制定并生效后便對(duì)全體國(guó)民具有約束力,立法的科學(xué)合理與否至關(guān)重要。因此,人大代表應(yīng)該在充分調(diào)研、反復(fù)論證的基礎(chǔ)上,才能有充足的準(zhǔn)備來(lái)審議立法草案。顯然,如果既沒(méi)有必要的法律基礎(chǔ),又不進(jìn)行深入調(diào)研,要想讓兼職的人大代表們?cè)诿磕?-2周的短暫會(huì)期里完成這樣的任務(wù)是很難的。監(jiān)督權(quán)是憲法賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。人民代表大會(huì)代表人民的意志對(duì)行政、司法、檢查機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督是憲法賦予的職權(quán),也是我國(guó)國(guó)體和政體的必然要求,人大監(jiān)督功能的效果也直接關(guān)系到我國(guó)民主法治建設(shè)的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。就當(dāng)前我國(guó)各級(jí)人大代表的職業(yè)分布情況而言,他們多是來(lái)自各行各業(yè)的精英人物,這些人大代表由于工作關(guān)系,經(jīng)常會(huì)與政府打交道甚至受到政府部門的制約。作為“理性人”,他們會(huì)清楚地認(rèn)識(shí)到,擔(dān)任人大工作的好壞并不會(huì)影響自身的直接利益,但若是因?yàn)楸O(jiān)督權(quán)的行使而得罪了政府人員,卻可能影響到自己或單位的切身利益。因此,往往會(huì)形成人大代表不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督的問(wèn)題,使人大監(jiān)督 “走過(guò)場(chǎng)”,有的時(shí)候甚至監(jiān)督變成了變相表?yè)P(yáng)。
3.代表責(zé)任缺失
人大代表是國(guó)家公共權(quán)力的行使者,是一種政治職務(wù)的承擔(dān)者。既然是政治職務(wù),就要擔(dān)負(fù)相應(yīng)的政治責(zé)任。人大代表必須始終將群眾的利益放在首位,在積極履行職務(wù)和行使權(quán)利的同時(shí),必須具備強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神,積極承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。但在實(shí)際上,很多人大代表卻做不到這一點(diǎn)。人大代表被更多地當(dāng)作一種社會(huì)榮譽(yù),各級(jí)各地人大都存在著一批“花瓶”代表、“掛名”代表、“啞巴”代表,這些“不發(fā)言、不調(diào)研、不提案”的人大代表,基本上做不到認(rèn)真履行代表職責(zé),卻很少有受到過(guò)批評(píng)教育,更遑論罷免。究其原因,在根源上是因?yàn)榇砑媛氈?。因?yàn)榧媛殻砉ぷ骶褪菢I(yè)余的,加之目前在程序制度上對(duì)人大代表的監(jiān)督考核很少,于是大多數(shù)的人大代表都會(huì)有“干與不干一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣”的想法。因?yàn)楸韭毠ぷ鞣泵?,能夠按時(shí)開(kāi)會(huì)、不缺席代表集體活動(dòng)就不錯(cuò)了,很少有人能夠利用業(yè)余時(shí)間去聯(lián)系選民,深入實(shí)際搞調(diào)查研究。因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的政治法律素質(zhì),又不去搞調(diào)查研究,在人大會(huì)議投票表決時(shí)就只能不懂裝懂、人云亦云、跟風(fēng)舉手。這樣的人大代表,并沒(méi)有認(rèn)真對(duì)待人民所賦予的權(quán)利,也就談不到積極履行代表的責(zé)任了。
改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,人民的民主意識(shí)不斷提高,經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中大量出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題,迫切需要不斷地調(diào)整政治、法律等各方面制度,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障,為人民群眾當(dāng)家作主提供更好的支撐。代表兼職制有其局限性,人大代表專職化的現(xiàn)實(shí)需求已經(jīng)迫切顯現(xiàn)出來(lái)。
1.社會(huì)分工和專業(yè)化的需要
伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展,行業(yè)分工日益細(xì)化,專業(yè)化已然成為世界潮流。也就是說(shuō),任何一個(gè)行業(yè)只有專業(yè)化才能做好,政治領(lǐng)域概莫能外。從我國(guó)政治實(shí)踐的發(fā)展來(lái)看,人大工作對(duì)人大代表提出的專業(yè)性要求越來(lái)越強(qiáng)。作為一個(gè)人大代表,“一是對(duì)中國(guó)國(guó)家制度的基本內(nèi)容的全面認(rèn)知和把握,諸如國(guó)家的性質(zhì)、基本政治制度、政黨制度及其特點(diǎn),人大的工作程序、行政權(quán)力的內(nèi)容及運(yùn)行方式,人民代表大會(huì)制度的組織活動(dòng)原則、構(gòu)成要素及相互關(guān)系等;二是人大代表在人大開(kāi)會(huì)期間提出、審議、表決議案、提出質(zhì)詢,審議其它國(guó)家機(jī)關(guān)的工作報(bào)告,考核和評(píng)議由人大選舉、決定或任命的國(guó)家公職人員等等;三是人大閉會(huì)期間聽(tīng)取選民或原選舉單位的意見(jiàn),向選民匯報(bào)自己的工作,進(jìn)行視察及調(diào)查研究等等?!笨梢钥闯觯舜蟠聿粌H政治責(zé)任重大,而且其工作的專業(yè)性是非常強(qiáng)的。專業(yè)性的工作就需要專業(yè)人才來(lái)做,人大代表的工作如同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下任何一個(gè)行業(yè)或職位一樣,也必須由合適的專業(yè)化人才來(lái)勝任。只有把代表作為一種職業(yè),人大代表才能真正進(jìn)入角色,才會(huì)有強(qiáng)烈的代表意識(shí)和為人民當(dāng)家做主的政治責(zé)任感。也只有把代表作為一種職業(yè),人大代表才有可能具備適合代表職務(wù)的專業(yè)能力,才能把人民群眾的意愿轉(zhuǎn)化為積極的政治參與和利益訴求。
2. 提高代表履職能力和強(qiáng)化人大職能的需要
實(shí)現(xiàn)代表專職化,首先可以保證人大代表有充足的時(shí)間和精力來(lái)從事代表工作。專職化以后,人大代表以代表工作為專門職業(yè),就能夠有足夠的時(shí)間和精力去進(jìn)行調(diào)查研究,深入了解社情民意。在調(diào)查研究和社情民意的基礎(chǔ)上,才有可能提出高質(zhì)量的議案;在審議議案或其他重大事項(xiàng)時(shí),才能立足實(shí)際有發(fā)言權(quán)。從而在根本上改變過(guò)去人大代表充當(dāng)“表決器”、立法議案質(zhì)量不高、執(zhí)法監(jiān)督不力等問(wèn)題。同時(shí),專職化有助于提升人大代表的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。如前所述,人大代表的工作專業(yè)性越來(lái)越強(qiáng),對(duì)人大代表的政治素質(zhì)和履職所需要業(yè)務(wù)素質(zhì)的要求也越來(lái)越高,這就需要人大代表不斷地去學(xué)習(xí)新知識(shí)、培養(yǎng)新能力來(lái)適應(yīng)這種要求。很顯然,只有在專職化的情況下,代表們才可能有這樣的積極性和使命感以及足夠的時(shí)間保障去不斷學(xué)習(xí),提升自身履職能力。專職化還有助于使人大代表能夠擺脫原有的角色沖突,其政治生命和職業(yè)生涯不再依附于原有單位,不必考慮本職工作與代表工作孰輕孰重,就可以專心致力于代表人民行使職權(quán),也更有可能對(duì)“一府兩院”開(kāi)展深入的監(jiān)督。
在發(fā)展和完善人大代表制度方面,在代表兼職抑或?qū)B毜母母锶∠蛏希疚恼J(rèn)為應(yīng)該采取人大代表專職化與人大代表兼職制相結(jié)合的總體改革思路,即對(duì)人大常委實(shí)施專職化改革,而普通人大代表仍實(shí)行兼職制。因?yàn)椋瑥睦碚撋险f(shuō),代表兼職制有其自身的獨(dú)特優(yōu)點(diǎn),人大代表來(lái)自社會(huì)各行各業(yè),確實(shí)比少數(shù)的專職代表具有更加廣泛的代表性,也更能夠在各自領(lǐng)域貼近生活實(shí)際來(lái)更好地了解國(guó)事民情;能夠隨時(shí)隨地在與選民保持聯(lián)系,及時(shí)聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)和要求,也有助于加強(qiáng)選民對(duì)代表的監(jiān)督;同時(shí)能夠預(yù)防代表“政客化”傾向,防止產(chǎn)生官僚主義,使代表始終保持務(wù)實(shí)作風(fēng)。對(duì)于代表兼職制的一些缺點(diǎn),則可以通過(guò)完善制度設(shè)計(jì)來(lái)改正和避免。從實(shí)踐上看,我國(guó)有13億人口,保持適當(dāng)數(shù)量的人大代表是符合國(guó)情的需要,如果人大代表數(shù)量過(guò)少則會(huì)導(dǎo)致代表性不足。目前全國(guó)各級(jí)人大代表有近300萬(wàn)人,即便適當(dāng)精簡(jiǎn)也要保持在200萬(wàn)人以上。如果200萬(wàn)人全部實(shí)行專職化,不僅會(huì)減少各行各業(yè)直接從事生產(chǎn)勞動(dòng)的優(yōu)秀人才,而且其增加的巨額財(cái)政負(fù)擔(dān)也是國(guó)家難以承受的,所以要想對(duì)全部人大代表實(shí)行專職化也并不現(xiàn)實(shí)。
因此,放在人民代表大會(huì)制度全面發(fā)展的大背景下,最佳的選擇是人大常委實(shí)施專職化,而人大代表繼續(xù)實(shí)行兼職制,把專職化的專業(yè)性與兼職制的代表廣泛性通過(guò)一整套的制度設(shè)計(jì)有機(jī)結(jié)合起來(lái),優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),同時(shí)克服各自的缺點(diǎn),這樣就能夠走出一條專兼職相結(jié)合、獨(dú)具中國(guó)特色的代表制民主發(fā)展道路。這是一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情的改革思路。
人大常委專職化改革,不是簡(jiǎn)單地把現(xiàn)有人大常委全部變成專職人員就可以了,而是在專職化的同時(shí)必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。通過(guò)一整套的制度設(shè)計(jì),把專職化后人大常委的工作與普通兼職人大代表的工作有機(jī)結(jié)合起來(lái),這樣才能發(fā)揮出專職化改革的最大效力。人大常委專職化的制度創(chuàng)新涉及到諸多方面,比如人大常委的合理數(shù)量、選舉產(chǎn)生、級(jí)別待遇、會(huì)議會(huì)期、聯(lián)系同級(jí)人大代表、聯(lián)系選民等等,本文限于篇幅不再展開(kāi)。需要特別強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是,在人大常委專職化改革中,應(yīng)該有一種制度創(chuàng)新,有一個(gè)關(guān)鍵的結(jié)合點(diǎn),能夠把專職化后的人大常委與普通兼職人大代表的工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)。筆者認(rèn)為,建立人大常委工作室制度,可以作為這樣的創(chuàng)新和結(jié)合點(diǎn)。
現(xiàn)在全國(guó)各地出現(xiàn)了很多的人大代表工作室,這是人大工作的新形式,是人大組織方式的創(chuàng)新。但是,如果人大常委專職化向縱深發(fā)展,僅靠人大代表工作室、工作站之類的臨時(shí)性集體服務(wù)機(jī)構(gòu)是不夠的,遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人大常委艱巨的政治任務(wù)和繁重的履職工作對(duì)服務(wù)支撐的要求。我們可以借鑒世界各國(guó)議會(huì)的通行做法,為人大常委會(huì)的專職委員建立個(gè)人工作室。人大常委工作室的核心,是要為專職委員配備助手和必要的經(jīng)費(fèi),并逐步建立起一套嶄新的工作制度。人大常委工作室建立之后,不僅能夠作為專職委員日常的工作平臺(tái),還可以作為聯(lián)系同級(jí)人大代表與選民的聯(lián)系平臺(tái)??梢砸劳腥舜蟪Nぷ魇遥⑵鸪B(tài)化的人大常委聯(lián)系同級(jí)人大代表的工作機(jī)制。每一名專職委員負(fù)責(zé)聯(lián)系若干的同級(jí)人大代表,聯(lián)絡(luò)關(guān)系的分配可以按選區(qū)、界別以及委員和代表的工作背景、專業(yè)特長(zhǎng)等來(lái)具體確定。人大代表有貼近選民的優(yōu)勢(shì),能夠及時(shí)準(zhǔn)確地了解民情,發(fā)現(xiàn)社情民意和熱點(diǎn)問(wèn)題。但人大代表畢竟是兼職,受到兼職制缺點(diǎn)的限制,在反映選民訴求和幫助人民群眾解決問(wèn)題方面存在“心有余而力不足”的短板,這個(gè)短板則可以通過(guò)加強(qiáng)人大常委與人大代表的聯(lián)系來(lái)補(bǔ)足。因此,通過(guò)人大常委工作室的平臺(tái),密切專職人大常委與人大代表的聯(lián)系,就能夠?qū)崿F(xiàn)專兼職優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),優(yōu)化人民代表大會(huì)職能,促進(jìn)人民代表大會(huì)制度的發(fā)展與完善。
(作者系吉林大學(xué)行政學(xué)院博士、河北省社會(huì)科學(xué)院研究員;摘自《河北法學(xué)》2016年第11期)