文/劉寶輝

從代表專職化改革談人民代表大會(huì)制度的完善

文/劉寶輝

人民代表大會(huì)制度是中國(guó)特色社會(huì)主義的根本政治制度。習(xí)近平同志指出“新形勢(shì)下，我們要高舉人民民主的旗幟，毫不動(dòng)搖堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度，也要與時(shí)俱進(jìn)完善人民代表大會(huì)制度”。人大代表制度是人民代表大會(huì)制度的一個(gè)重要方面，其中人大代表兼職制度又構(gòu)成了我國(guó)人大代表制度的獨(dú)特內(nèi)容。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)迅速發(fā)展，人民群眾對(duì)人大工作寄予越來(lái)越高希望和要求的新形勢(shì)下，人大代表兼職制度是否需要改革、如何改革，是當(dāng)前人大研究領(lǐng)域一個(gè)頗具爭(zhēng)議的問(wèn)題。

代表兼職制的由來(lái)與發(fā)展

一般認(rèn)為，“專職代表制是指代表不兼任其他職務(wù)，而以代表職務(wù)作為其本職工作，并享有職權(quán)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任的代表制度；兼職代表制是指代表主要時(shí)間精力不是放在代表工作上，而是以其他工作為本職工作的代表制度。”從我國(guó)現(xiàn)實(shí)政治情況來(lái)看，我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)是由數(shù)量龐大的兼職代表所組成的，人大代表兼職制是我國(guó)人大制度的重要內(nèi)容。

從憲法規(guī)定來(lái)說(shuō)，“1954年憲法規(guī)定國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)組成人員兼職制度以后，1982年憲法在此基礎(chǔ)上繼承了這個(gè)制度?！?從政治實(shí)踐來(lái)看，從第一屆全國(guó)人大開(kāi)始，我國(guó)就確立了人大代表兼職制度。在此之后，我國(guó)人大代表兼職制的局面由此延續(xù)了下來(lái)。經(jīng)過(guò)了60多年的發(fā)展，目前的各級(jí)人大代表隊(duì)伍仍然主要是由各行各業(yè)的杰出人士以兼職的形式來(lái)組成。另外現(xiàn)行《代表法》也對(duì)人大代表兼職有明確的規(guī)定。人大代表“在自己參加的生產(chǎn)、工作和社會(huì)活動(dòng)中，協(xié)助憲法和法律的實(shí)施”，“代表不脫離各自的生產(chǎn)和工作。代表出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議，參加閉會(huì)期間統(tǒng)一組織的履職活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)安排好本人的生產(chǎn)和工作，優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)”，“代表應(yīng)當(dāng)正確處理從事個(gè)人職業(yè)活動(dòng)與執(zhí)行代表職務(wù)的關(guān)系”。從這些規(guī)定中可以看出，我國(guó)法律明確支持人大代表兼職，或者可以說(shuō)相關(guān)法律就是以代表兼職為基礎(chǔ)構(gòu)建起來(lái)的。

人大代表兼職制得以建立并長(zhǎng)期實(shí)行，總體來(lái)看受到了當(dāng)時(shí)社會(huì)歷史背景等諸多因素的影響，比如革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代蘇維埃工農(nóng)兵代表大會(huì)傳統(tǒng)的延續(xù)，國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)特別是蘇聯(lián)憲法與制度的影響等。最突出的是在觀念上，人大代表兼職制一度被認(rèn)為是社會(huì)主義優(yōu)越性的重要體現(xiàn)。當(dāng)時(shí)普遍認(rèn)為，專職代表是資本主義國(guó)家代議機(jī)關(guān)的專利，兼職代表才是社會(huì)主義國(guó)家代議機(jī)關(guān)的特點(diǎn)。西方國(guó)家的專職代表通常人數(shù)較少，而我國(guó)的兼職代表不僅人數(shù)多，而且來(lái)自社會(huì)的各行各業(yè)，被認(rèn)為具有廣泛的代表性，能夠在更大程度上體現(xiàn)社會(huì)主義國(guó)家的民主性。實(shí)際上，人大代表兼職制在一定的歷史時(shí)期內(nèi)也確實(shí)有其優(yōu)勢(shì)，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是代表來(lái)自于群眾，服務(wù)于群眾，在與選民保持聯(lián)系方面具有優(yōu)勢(shì)，可以有效聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)和要求，也有助于選民對(duì)代表的監(jiān)督；二是代表在閉會(huì)期間從事本職工作的同時(shí)，也能夠協(xié)助憲法與法律的實(shí)施并監(jiān)督政府工作；三是預(yù)防代表“政客化”以及產(chǎn)生官僚主義傾向，使代表始終保持務(wù)實(shí)作風(fēng)。

代表兼職制的局限性

任何事物都有兩面性，人大代表兼職制度也是一樣。盡管人大代表兼職制有適合中國(guó)國(guó)情的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，但隨著社會(huì)發(fā)展和時(shí)代變化，其缺點(diǎn)和局限性的一面也逐漸表現(xiàn)了出來(lái)。

1.代表角色沖突

在兼職制度下，人大代表有兩種不同的職務(wù)——自身職務(wù)和代表職務(wù)。不同的職務(wù)就有不同的角色，對(duì)人大代表來(lái)說(shuō)其代表角色不是唯一的，不同角色之間必然蘊(yùn)含著內(nèi)在的沖突。

最明顯的是代表職務(wù)與本職工作之間在時(shí)間和精力上的沖突。人大代表是要以本職工作為主的，在做好本職工作的同時(shí)履行代表職務(wù)，做好代表工作。這就存在一個(gè)問(wèn)題，如果本職工作和代表工作發(fā)生沖突怎么辦？應(yīng)該如何兼顧？不能兼顧時(shí)應(yīng)該如何取舍？雖然《代表法》要求“代表應(yīng)當(dāng)正確處理從事個(gè)人職業(yè)活動(dòng)與執(zhí)行代表職務(wù)的關(guān)系”， “應(yīng)當(dāng)安排好本人的生產(chǎn)和工作，優(yōu)先執(zhí)行代表職務(wù)”。但從實(shí)際情況來(lái)看，這一規(guī)定并未得到很好的落實(shí)。人大代表大多是各部門的業(yè)務(wù)骨干，往往承擔(dān)著繁重的本職工作，代表工作與本職工作發(fā)生沖突時(shí)，被忽略、犧牲掉的往往是人大代表的兼職角色。

在兼職制之下，代表身份具有雙重性，自身職務(wù)、自身利益有可能會(huì)對(duì)代表職務(wù)形成干擾。一方面，兼職代表很難不受到所在系統(tǒng)、行業(yè)和部門利益的左右，尤其當(dāng)他們履行監(jiān)督職責(zé)、查找問(wèn)題時(shí)，往往對(duì)本部門的問(wèn)題避重就輕或避而不談，這會(huì)在一定程度上影響人大代表行使職權(quán)的客觀性和公正性。另一方面，很多兼職代表來(lái)自國(guó)有企事業(yè)單位甚至民營(yíng)企業(yè)，極有可能利用代表身份為所在單位牟取利益，并在單位利益和公共利益出現(xiàn)沖突的情況下不自覺(jué)地偏向單位和部門利益而忽略甚至損害公共利益。

2.履職功能弱化

人大代表肩負(fù)人民的重托，掌握憲法和法律賦予的權(quán)利，是一項(xiàng)非常光榮、嚴(yán)肅而又神圣的政治職務(wù)。既然擔(dān)任人大代表，就要認(rèn)真履行職責(zé)，完成人民的委托。這既是法律規(guī)定的代表責(zé)任，又是很明顯的情理之中的事情。但是在兼職制下，很多代表既很少有時(shí)間去參加視察、調(diào)研及討論議案等其他活動(dòng)，也沒(méi)有精力去學(xué)習(xí)政治和法律知識(shí)來(lái)提高參政議政能力。這種狀態(tài)之下，代表的履職能力和履職效果如何是可想而知的。

立法是人民代表大會(huì)的首要職責(zé)。法律具有強(qiáng)制性和權(quán)威性，一經(jīng)制定并生效后便對(duì)全體國(guó)民具有約束力，立法的科學(xué)合理與否至關(guān)重要。因此，人大代表應(yīng)該在充分調(diào)研、反復(fù)論證的基礎(chǔ)上，才能有充足的準(zhǔn)備來(lái)審議立法草案。顯然，如果既沒(méi)有必要的法律基礎(chǔ)，又不進(jìn)行深入調(diào)研，要想讓兼職的人大代表們?cè)诿磕?-2周的短暫會(huì)期里完成這樣的任務(wù)是很難的。監(jiān)督權(quán)是憲法賦予人大的一項(xiàng)重要職權(quán)。人民代表大會(huì)代表人民的意志對(duì)行政、司法、檢查機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督是憲法賦予的職權(quán)，也是我國(guó)國(guó)體和政體的必然要求，人大監(jiān)督功能的效果也直接關(guān)系到我國(guó)民主法治建設(shè)的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。就當(dāng)前我國(guó)各級(jí)人大代表的職業(yè)分布情況而言，他們多是來(lái)自各行各業(yè)的精英人物，這些人大代表由于工作關(guān)系，經(jīng)常會(huì)與政府打交道甚至受到政府部門的制約。作為“理性人”，他們會(huì)清楚地認(rèn)識(shí)到，擔(dān)任人大工作的好壞并不會(huì)影響自身的直接利益，但若是因?yàn)楸O(jiān)督權(quán)的行使而得罪了政府人員，卻可能影響到自己或單位的切身利益。因此，往往會(huì)形成人大代表不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督的問(wèn)題，使人大監(jiān)督 “走過(guò)場(chǎng)”，有的時(shí)候甚至監(jiān)督變成了變相表?yè)P(yáng)。

3.代表責(zé)任缺失

人大代表是國(guó)家公共權(quán)力的行使者，是一種政治職務(wù)的承擔(dān)者。既然是政治職務(wù)，就要擔(dān)負(fù)相應(yīng)的政治責(zé)任。人大代表必須始終將群眾的利益放在首位，在積極履行職務(wù)和行使權(quán)利的同時(shí)，必須具備強(qiáng)烈的責(zé)任意識(shí)和擔(dān)當(dāng)精神，積極承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任。但在實(shí)際上，很多人大代表卻做不到這一點(diǎn)。人大代表被更多地當(dāng)作一種社會(huì)榮譽(yù)，各級(jí)各地人大都存在著一批“花瓶”代表、“掛名”代表、“啞巴”代表，這些“不發(fā)言、不調(diào)研、不提案”的人大代表，基本上做不到認(rèn)真履行代表職責(zé)，卻很少有受到過(guò)批評(píng)教育，更遑論罷免。究其原因，在根源上是因?yàn)榇砑媛氈?。因?yàn)榧媛殻砉ぷ骶褪菢I(yè)余的，加之目前在程序制度上對(duì)人大代表的監(jiān)督考核很少，于是大多數(shù)的人大代表都會(huì)有“干與不干一個(gè)樣、干多干少一個(gè)樣”的想法。因?yàn)楸韭毠ぷ鞣泵?，能夠按時(shí)開(kāi)會(huì)、不缺席代表集體活動(dòng)就不錯(cuò)了，很少有人能夠利用業(yè)余時(shí)間去聯(lián)系選民，深入實(shí)際搞調(diào)查研究。因?yàn)槿狈ο鄳?yīng)的政治法律素質(zhì)，又不去搞調(diào)查研究，在人大會(huì)議投票表決時(shí)就只能不懂裝懂、人云亦云、跟風(fēng)舉手。這樣的人大代表，并沒(méi)有認(rèn)真對(duì)待人民所賦予的權(quán)利，也就談不到積極履行代表的責(zé)任了。

代表專職化的現(xiàn)實(shí)需求

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民的民主意識(shí)不斷提高，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中大量出現(xiàn)的新情況新問(wèn)題，迫切需要不斷地調(diào)整政治、法律等各方面制度，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供保障，為人民群眾當(dāng)家作主提供更好的支撐。代表兼職制有其局限性，人大代表專職化的現(xiàn)實(shí)需求已經(jīng)迫切顯現(xiàn)出來(lái)。

1.社會(huì)分工和專業(yè)化的需要

伴隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，行業(yè)分工日益細(xì)化，專業(yè)化已然成為世界潮流。也就是說(shuō)，任何一個(gè)行業(yè)只有專業(yè)化才能做好，政治領(lǐng)域概莫能外。從我國(guó)政治實(shí)踐的發(fā)展來(lái)看，人大工作對(duì)人大代表提出的專業(yè)性要求越來(lái)越強(qiáng)。作為一個(gè)人大代表，“一是對(duì)中國(guó)國(guó)家制度的基本內(nèi)容的全面認(rèn)知和把握，諸如國(guó)家的性質(zhì)、基本政治制度、政黨制度及其特點(diǎn)，人大的工作程序、行政權(quán)力的內(nèi)容及運(yùn)行方式，人民代表大會(huì)制度的組織活動(dòng)原則、構(gòu)成要素及相互關(guān)系等；二是人大代表在人大開(kāi)會(huì)期間提出、審議、表決議案、提出質(zhì)詢，審議其它國(guó)家機(jī)關(guān)的工作報(bào)告，考核和評(píng)議由人大選舉、決定或任命的國(guó)家公職人員等等；三是人大閉會(huì)期間聽(tīng)取選民或原選舉單位的意見(jiàn)，向選民匯報(bào)自己的工作，進(jìn)行視察及調(diào)查研究等等?！笨梢钥闯觯舜蟠聿粌H政治責(zé)任重大，而且其工作的專業(yè)性是非常強(qiáng)的。專業(yè)性的工作就需要專業(yè)人才來(lái)做，人大代表的工作如同市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下任何一個(gè)行業(yè)或職位一樣，也必須由合適的專業(yè)化人才來(lái)勝任。只有把代表作為一種職業(yè)，人大代表才能真正進(jìn)入角色，才會(huì)有強(qiáng)烈的代表意識(shí)和為人民當(dāng)家做主的政治責(zé)任感。也只有把代表作為一種職業(yè)，人大代表才有可能具備適合代表職務(wù)的專業(yè)能力，才能把人民群眾的意愿轉(zhuǎn)化為積極的政治參與和利益訴求。

2. 提高代表履職能力和強(qiáng)化人大職能的需要

實(shí)現(xiàn)代表專職化，首先可以保證人大代表有充足的時(shí)間和精力來(lái)從事代表工作。專職化以后，人大代表以代表工作為專門職業(yè)，就能夠有足夠的時(shí)間和精力去進(jìn)行調(diào)查研究，深入了解社情民意。在調(diào)查研究和社情民意的基礎(chǔ)上，才有可能提出高質(zhì)量的議案；在審議議案或其他重大事項(xiàng)時(shí)，才能立足實(shí)際有發(fā)言權(quán)。從而在根本上改變過(guò)去人大代表充當(dāng)“表決器”、立法議案質(zhì)量不高、執(zhí)法監(jiān)督不力等問(wèn)題。同時(shí)，專職化有助于提升人大代表的政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)。如前所述，人大代表的工作專業(yè)性越來(lái)越強(qiáng)，對(duì)人大代表的政治素質(zhì)和履職所需要業(yè)務(wù)素質(zhì)的要求也越來(lái)越高，這就需要人大代表不斷地去學(xué)習(xí)新知識(shí)、培養(yǎng)新能力來(lái)適應(yīng)這種要求。很顯然，只有在專職化的情況下，代表們才可能有這樣的積極性和使命感以及足夠的時(shí)間保障去不斷學(xué)習(xí)，提升自身履職能力。專職化還有助于使人大代表能夠擺脫原有的角色沖突，其政治生命和職業(yè)生涯不再依附于原有單位，不必考慮本職工作與代表工作孰輕孰重，就可以專心致力于代表人民行使職權(quán)，也更有可能對(duì)“一府兩院”開(kāi)展深入的監(jiān)督。

代表專職化的改革思路與人民代表大會(huì)制度的完善

在發(fā)展和完善人大代表制度方面，在代表兼職抑或?qū)Ｂ毜母母锶∠蛏希疚恼J(rèn)為應(yīng)該采取人大代表專職化與人大代表兼職制相結(jié)合的總體改革思路，即對(duì)人大常委實(shí)施專職化改革，而普通人大代表仍實(shí)行兼職制。因?yàn)椋瑥睦碚撋险f(shuō)，代表兼職制有其自身的獨(dú)特優(yōu)點(diǎn)，人大代表來(lái)自社會(huì)各行各業(yè)，確實(shí)比少數(shù)的專職代表具有更加廣泛的代表性，也更能夠在各自領(lǐng)域貼近生活實(shí)際來(lái)更好地了解國(guó)事民情；能夠隨時(shí)隨地在與選民保持聯(lián)系，及時(shí)聽(tīng)取人民群眾的意見(jiàn)和要求，也有助于加強(qiáng)選民對(duì)代表的監(jiān)督；同時(shí)能夠預(yù)防代表“政客化”傾向，防止產(chǎn)生官僚主義，使代表始終保持務(wù)實(shí)作風(fēng)。對(duì)于代表兼職制的一些缺點(diǎn)，則可以通過(guò)完善制度設(shè)計(jì)來(lái)改正和避免。從實(shí)踐上看，我國(guó)有13億人口，保持適當(dāng)數(shù)量的人大代表是符合國(guó)情的需要，如果人大代表數(shù)量過(guò)少則會(huì)導(dǎo)致代表性不足。目前全國(guó)各級(jí)人大代表有近300萬(wàn)人，即便適當(dāng)精簡(jiǎn)也要保持在200萬(wàn)人以上。如果200萬(wàn)人全部實(shí)行專職化，不僅會(huì)減少各行各業(yè)直接從事生產(chǎn)勞動(dòng)的優(yōu)秀人才，而且其增加的巨額財(cái)政負(fù)擔(dān)也是國(guó)家難以承受的，所以要想對(duì)全部人大代表實(shí)行專職化也并不現(xiàn)實(shí)。

因此，放在人民代表大會(huì)制度全面發(fā)展的大背景下，最佳的選擇是人大常委實(shí)施專職化，而人大代表繼續(xù)實(shí)行兼職制，把專職化的專業(yè)性與兼職制的代表廣泛性通過(guò)一整套的制度設(shè)計(jì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，同時(shí)克服各自的缺點(diǎn)，這樣就能夠走出一條專兼職相結(jié)合、獨(dú)具中國(guó)特色的代表制民主發(fā)展道路。這是一個(gè)立足中國(guó)國(guó)情的改革思路。

人大常委專職化改革，不是簡(jiǎn)單地把現(xiàn)有人大常委全部變成專職人員就可以了，而是在專職化的同時(shí)必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。通過(guò)一整套的制度設(shè)計(jì)，把專職化后人大常委的工作與普通兼職人大代表的工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)，這樣才能發(fā)揮出專職化改革的最大效力。人大常委專職化的制度創(chuàng)新涉及到諸多方面，比如人大常委的合理數(shù)量、選舉產(chǎn)生、級(jí)別待遇、會(huì)議會(huì)期、聯(lián)系同級(jí)人大代表、聯(lián)系選民等等，本文限于篇幅不再展開(kāi)。需要特別強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，在人大常委專職化改革中，應(yīng)該有一種制度創(chuàng)新，有一個(gè)關(guān)鍵的結(jié)合點(diǎn)，能夠把專職化后的人大常委與普通兼職人大代表的工作有機(jī)結(jié)合起來(lái)。筆者認(rèn)為，建立人大常委工作室制度，可以作為這樣的創(chuàng)新和結(jié)合點(diǎn)。

現(xiàn)在全國(guó)各地出現(xiàn)了很多的人大代表工作室，這是人大工作的新形式，是人大組織方式的創(chuàng)新。但是，如果人大常委專職化向縱深發(fā)展，僅靠人大代表工作室、工作站之類的臨時(shí)性集體服務(wù)機(jī)構(gòu)是不夠的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足人大常委艱巨的政治任務(wù)和繁重的履職工作對(duì)服務(wù)支撐的要求。我們可以借鑒世界各國(guó)議會(huì)的通行做法，為人大常委會(huì)的專職委員建立個(gè)人工作室。人大常委工作室的核心，是要為專職委員配備助手和必要的經(jīng)費(fèi)，并逐步建立起一套嶄新的工作制度。人大常委工作室建立之后，不僅能夠作為專職委員日常的工作平臺(tái)，還可以作為聯(lián)系同級(jí)人大代表與選民的聯(lián)系平臺(tái)?？梢砸劳腥舜蟪Ｎぷ魇遥⑵鸪B(tài)化的人大常委聯(lián)系同級(jí)人大代表的工作機(jī)制。每一名專職委員負(fù)責(zé)聯(lián)系若干的同級(jí)人大代表，聯(lián)絡(luò)關(guān)系的分配可以按選區(qū)、界別以及委員和代表的工作背景、專業(yè)特長(zhǎng)等來(lái)具體確定。人大代表有貼近選民的優(yōu)勢(shì)，能夠及時(shí)準(zhǔn)確地了解民情，發(fā)現(xiàn)社情民意和熱點(diǎn)問(wèn)題。但人大代表畢竟是兼職，受到兼職制缺點(diǎn)的限制，在反映選民訴求和幫助人民群眾解決問(wèn)題方面存在“心有余而力不足”的短板，這個(gè)短板則可以通過(guò)加強(qiáng)人大常委與人大代表的聯(lián)系來(lái)補(bǔ)足。因此，通過(guò)人大常委工作室的平臺(tái)，密切專職人大常委與人大代表的聯(lián)系，就能夠?qū)崿F(xiàn)專兼職優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，優(yōu)化人民代表大會(huì)職能，促進(jìn)人民代表大會(huì)制度的發(fā)展與完善。

（作者系吉林大學(xué)行政學(xué)院博士、河北省社會(huì)科學(xué)院研究員；摘自《河北法學(xué)》2016年第11期）