文/雷雨若

中國(guó)政治體制改革的演進(jìn)邏輯
——一項(xiàng)歷史制度主義的解釋

文/雷雨若

中國(guó)政治體制改革的演進(jìn)邏輯是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府（政治領(lǐng)導(dǎo)人）在歷史宏大情境因素和中觀制度框架約束下展開(kāi)的政治博弈和策略選擇過(guò)程，這種政治博弈和策略選擇的核心是“團(tuán)結(jié)多數(shù)”，爭(zhēng)取最廣范圍和最大程度的政治支持，以實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)中求進(jìn)”，其邏輯結(jié)果就是漸進(jìn)式政治改革。

歷史制度主義分析范式

興起于20世紀(jì)七八十年代的歷史制度主義以歷史各種宏觀結(jié)構(gòu)為背景，通過(guò)集中關(guān)注政治生活之中的中層制度，對(duì)政治行為者是如何通過(guò)博弈、理性計(jì)算最終做出政治策略和決策展開(kāi)分析。它的中觀分析范式的邏輯是：宏觀結(jié)構(gòu)——中層制度——微觀行為者。其中，宏觀結(jié)構(gòu)是歷史制度主義的起點(diǎn)，是分析社會(huì)或政治過(guò)程得以展開(kāi)的背景，微觀層面利益是歷史制度主義的傳承點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，中觀層面的制度對(duì)個(gè)人利益和行為的影響是歷史制度主義研究的基點(diǎn)，也是銜接宏觀結(jié)構(gòu)與微觀行為者的橋梁。三者共同構(gòu)成解釋當(dāng)今世界各國(guó)內(nèi)部政策延續(xù)性和不同國(guó)家間政策差異性的主要要素。具體而言：

第一，歷史情境對(duì)政策有塑造作用。歷史的復(fù)雜性以及國(guó)家、社會(huì)結(jié)構(gòu)等宏觀變量對(duì)政治策略和政策結(jié)果起著支配性作用。要理解某一政策的結(jié)果或某一套制度安排，離不開(kāi)對(duì)國(guó)家、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展程度和觀念的分布狀況或者社會(huì)規(guī)范、階級(jí)結(jié)構(gòu)的分析。

第二，既存組織和制度框架對(duì)政策有延續(xù)和制約作用。制度既是歷史演變的結(jié)果，相對(duì)穩(wěn)定且具延續(xù)性，也是保護(hù)某些利益機(jī)構(gòu)利益的屏障，對(duì)社會(huì)成員行為具有限定性。當(dāng)某一“關(guān)鍵時(shí)刻”（critical junctures）到來(lái)，出現(xiàn)了足夠大的、能夠打破既存制度平衡與穩(wěn)定的力量，新的制度可能會(huì)出現(xiàn)。比如在出現(xiàn)大危機(jī)狀態(tài)下，如果現(xiàn)有的占主體的制度不能有效解決危機(jī)，其他制度形態(tài)就可能脫穎而出，實(shí)現(xiàn)制度的重大變遷。

第三，主體行為者的偏好和策略選擇對(duì)政策制度結(jié)果具有關(guān)鍵性影響。政策一般是由在政策過(guò)程中具有權(quán)威起決定性作用的主體行為者來(lái)制定落實(shí)，主體行為者的偏好和策略選擇對(duì)政策制度結(jié)果具有關(guān)鍵性影響。在制度的“正常期”，行為者嵌入在制度網(wǎng)絡(luò)之中，他們的政策偏好受到制度的無(wú)意識(shí)影響，制度結(jié)構(gòu)比行為者對(duì)政策的形塑作用更大。但在歷史的“關(guān)鍵時(shí)刻”，“領(lǐng)導(dǎo)者意志比制度更有力”，政治行為者“會(huì)利用在沖突中的優(yōu)勢(shì)而創(chuàng)造出新的制度，從而在將來(lái)的政治博弈中獲益”。

中國(guó)政治體制改革的基本內(nèi)涵與目標(biāo)指向

1984 年黨的十二屆三中全會(huì)《關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決議》，把決定社會(huì)主義性質(zhì)的基本制度稱為“制度”，而把制度的外在表現(xiàn)形式稱之為“體制”。由此，人民代表大會(huì)制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度和基層群眾民主自治制度是中國(guó)的基本政治制度，而這些制度的外在表現(xiàn)形式則構(gòu)成了中國(guó)的政治體制?！吧鐣?huì)主義政治體制是社會(huì)主義基本政治制度的實(shí)現(xiàn)形式，是以權(quán)力配置為中心、職能劃分及各種社會(huì)政治組織相互關(guān)系為主要內(nèi)容而建構(gòu)的各種具體政治形式、規(guī)章制度和行為規(guī)范的總和”。

中國(guó)的政治制度以人民主權(quán)為基礎(chǔ)，并體現(xiàn)社會(huì)監(jiān)督國(guó)家、人民監(jiān)督政府的議行合一的民主精神，毫無(wú)疑問(wèn)是先進(jìn)的。不過(guò)由于還有些具體政治形式、規(guī)則制度不完善、運(yùn)行機(jī)制不健全，中國(guó)社會(huì)主義政治制度建立的初衷沒(méi)有得到完全表達(dá)，優(yōu)越性也有待進(jìn)一步的發(fā)揮，因此需要對(duì)中國(guó)的政治體制進(jìn)行改革。

但是中國(guó)的政治體制改革以堅(jiān)持中國(guó)基本政治制度不變?yōu)榍疤?，它是?duì)現(xiàn)行政治體制的比如政黨關(guān)系、政府權(quán)力職能、政府機(jī)構(gòu)、央地關(guān)系等進(jìn)行調(diào)整與改革，為的是與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)。正如王浦劬指出：“政治體制改革是執(zhí)政黨根據(jù)社會(huì)利益矛盾狀況及其對(duì)政治權(quán)力的要求，有計(jì)劃有步驟地進(jìn)行的旨在改進(jìn)政治體系、調(diào)節(jié)政治關(guān)系以鞏固和完善其政治統(tǒng)治的政治過(guò)程?！睋Q句話說(shuō)，執(zhí)政黨是政治體制改革的主導(dǎo)者，執(zhí)政黨通過(guò)改良與基本政治制度規(guī)范不符的政治運(yùn)行體制或通過(guò)建立新的運(yùn)行體制使制度規(guī)范進(jìn)入具體的、可操作的層面?？傮w而言，“進(jìn)行政治體制改革總的目標(biāo)是三條：第一，鞏固社會(huì)主義制度；第二，發(fā)展社會(huì)主義社會(huì)生產(chǎn)力；第三，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，調(diào)動(dòng)廣大人民的積極性。”這是中國(guó)進(jìn)行政治體制改革的依據(jù)和目標(biāo)指向。

中國(guó)政治體制改革的歷史演進(jìn)

本文基于歷史關(guān)鍵轉(zhuǎn)折點(diǎn)上發(fā)生的標(biāo)志性事件，結(jié)合改革具體條件、具體內(nèi)容，把30多年的中國(guó)政治體制改革大致劃分為四個(gè)階段。

（一）1978年至1988年的政治體制改革的初步啟動(dòng)與探索時(shí)期

這時(shí)期國(guó)際上社會(huì)相對(duì)和平，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，但國(guó)內(nèi)由于十年“文化大革命”浩劫嚴(yán)重破壞和踐踏了社會(huì)主義民主政治，國(guó)民經(jīng)濟(jì)臨近崩潰邊緣，政治體制到了非改不可的地步。

1978年成為中國(guó)政治體制改革歷史上的一個(gè)非常重要的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，它拉開(kāi)了中國(guó)政治體制改革的序幕。從體制和制度上防止歷史悲劇的重演，成為當(dāng)時(shí)中國(guó)最高決策人的共識(shí)。鄧小平在十一屆三中全會(huì)上分析了原有政治體制的弊端，認(rèn)為過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤根源在于組織制度、工作制度上，在于權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理、權(quán)力得不到有效約束，明確提出了社會(huì)主義民主與社會(huì)主義法治的改革目標(biāo)。此后鄧小平及第二代黨中央領(lǐng)導(dǎo)人在許多公開(kāi)場(chǎng)合、黨代表大會(huì)上均提出要對(duì)政治體制進(jìn)行改革。十三大把“建立高度民主、法制完善、富有效率、充滿活力的社會(huì)主義政治體制”作為政治體制改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，“建立有利于提高效率、增強(qiáng)活力和調(diào)動(dòng)各方面積極性的領(lǐng)導(dǎo)體制”作為近期目標(biāo)。

總體而言，這一時(shí)期的政治體制改革最為堅(jiān)定有力。改革從糾正先前激進(jìn)政治路線和人格化領(lǐng)導(dǎo)體制弊端展開(kāi)，圍繞黨政關(guān)系，著力精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、克服官僚主義、解決權(quán)力過(guò)分集中。這時(shí)期的改革也取得了很好的效果，不僅鞏固和維護(hù)了社會(huì)主義基本政治制度，還恢復(fù)了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)原則、廢除了干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制等，有力地保證和推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

1978年能成功開(kāi)啟政治體制改革，與中國(guó)改革開(kāi)放總設(shè)計(jì)師鄧小平的個(gè)人偏好及策略選擇有密切關(guān)系。首先，鄧小平吸取了黨和國(guó)家動(dòng)蕩上的重大經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，深切認(rèn)識(shí)到不革除全能型政治體制中存在權(quán)力過(guò)分集中等弊端，就不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革需要。其次，鄧小平多年的政治運(yùn)動(dòng)生涯經(jīng)歷使他明白當(dāng)時(shí)中國(guó)政治穩(wěn)定的重要性和政治體制改革的復(fù)雜性、困難性，深諳政治穩(wěn)定是政治體制改革的根本條件。因此，他指出政治體制改革首先要確保穩(wěn)定的政治秩序，“政治體制改革很復(fù)雜要分步驟、有領(lǐng)導(dǎo)、有秩序地進(jìn)行，一旦不穩(wěn)定甚至動(dòng)亂，什么建設(shè)也搞不成?！边@奠定了后面政治體制改革的邏輯。

（二）1989年至2001年的政治體制改革調(diào)整期

1989年是中國(guó)政治體制改革的第二個(gè)重要關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。此時(shí)國(guó)際國(guó)內(nèi)政治環(huán)境都處于危機(jī)時(shí)刻。國(guó)際上，東歐巨變、蘇聯(lián)解體，世界社會(huì)主義暫時(shí)處于低潮；國(guó)內(nèi)1989年政治風(fēng)波發(fā)生，中國(guó)的政治穩(wěn)定性受到嚴(yán)重的影響和沖擊，社會(huì)形勢(shì)緊張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯，民眾精神低落。如何鞏固黨的執(zhí)政地位和維護(hù)政治穩(wěn)定有序成為這時(shí)期國(guó)家首要的政治任務(wù)。

關(guān)鍵時(shí)刻，以江澤民為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體吸取“八九動(dòng)亂”的教訓(xùn)，以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義道路，堅(jiān)持穩(wěn)定壓倒一切?！霸谡误w制改革問(wèn)題上，注重強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則和保持政治穩(wěn)定為前提，政治體制改革的主題被相對(duì)淡化?！痹诜€(wěn)定壓倒一切的指導(dǎo)下，以江澤民為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼續(xù)堅(jiān)持務(wù)實(shí)路線，以解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題為導(dǎo)向，改變之前直指病根的改革方式，采取謹(jǐn)慎的方式推進(jìn)政治體制改革?！耙婪ㄖ螄?guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”成為這時(shí)期政治體制改革的基本目標(biāo)。不過(guò)總體上，這一時(shí)期政治趨于保守，政治體制改革呈穩(wěn)步調(diào)整狀態(tài)。這種情況一直延續(xù)到十六大前夕。

江澤民之所以采取穩(wěn)定謹(jǐn)慎的改革方式，一方面是作為領(lǐng)導(dǎo)者，為了鞏固執(zhí)政地位，降低政治改革的風(fēng)險(xiǎn)，他必須維護(hù)政治環(huán)境的穩(wěn)定。要實(shí)現(xiàn)政治穩(wěn)定，就必須避免激進(jìn)的政治改革，采取溫和漸進(jìn)的政治改革策略。另一方面與他本人的政治偏好有關(guān)。作為“文革”的經(jīng)歷者，他對(duì)于秩序和穩(wěn)定的重要性持有根深蒂固的信念。當(dāng)他感覺(jué)到不穩(wěn)定局面要出現(xiàn)時(shí)，采取的策略就是堅(jiān)定地遵守鄧小平提出的“一個(gè)中心，兩個(gè)基本點(diǎn)”。因此，江澤民時(shí)期的政治體制改革，無(wú)論國(guó)體上還是政體上，都是繼承鄧小平的政治體制改革的思想。

（三）2002年至2012年的改革漸進(jìn)完善時(shí)期

新世紀(jì)中國(guó)政治體制改革面臨的形勢(shì)更加復(fù)雜多變。國(guó)際層面，世界多極化、經(jīng)濟(jì)全球化、綜合國(guó)力競(jìng)爭(zhēng)熾熱化，西方意識(shí)形態(tài)演變方式多樣化。國(guó)內(nèi)，創(chuàng)造“中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡”的同時(shí)社會(huì)結(jié)構(gòu)上進(jìn)入轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)各利益集團(tuán)之間競(jìng)爭(zhēng)激烈、矛盾突出，嚴(yán)重的政府腐敗現(xiàn)象更使黨執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)被質(zhì)疑。如何妥善協(xié)調(diào)各方面的利益關(guān)系，做好相應(yīng)的制度安排，團(tuán)結(jié)穩(wěn)定多數(shù)人群體、保證執(zhí)政黨的合法性成為這時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨必須面對(duì)的難題。

2002年是中國(guó)政治體制改革又一重要年份，黨的執(zhí)政能力建設(shè)成為中國(guó)共產(chǎn)黨第十六次代表大會(huì)政治體制改革的重要議題?！敖ㄔO(shè)一個(gè)什么樣的黨、怎樣建設(shè)黨，是一個(gè)重大的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，直接關(guān)系到我們黨和國(guó)家的前途命運(yùn)?！贝撕?，胡錦濤在2004年紀(jì)念鄧小平同志誕辰100周年的大會(huì)、2006年慶祝黨成立85周年大會(huì)上均強(qiáng)調(diào)指出，新世紀(jì)新階段要把執(zhí)政能力建設(shè)作為黨的建設(shè)的核心。隨后的中共十六屆四次全會(huì)審議通過(guò)了《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，中共十七大、十八大上多次強(qiáng)調(diào)“要把馬克思主義執(zhí)政理論與黨執(zhí)政新的實(shí)踐緊密結(jié)合起來(lái)，以黨的執(zhí)政能力建設(shè)為重點(diǎn)，全面加強(qiáng)和改進(jìn)黨的思想、組織、作風(fēng)和制度建設(shè)”、“要不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平、提高防腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。全黨要牢牢把握加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性和純潔性建設(shè)這條主線，堅(jiān)持解放思想、改革創(chuàng)新，全面加強(qiáng)黨的思想建設(shè)，增強(qiáng)自我完善，建設(shè)創(chuàng)新型的馬克思主義執(zhí)政黨，確保黨始終成為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心”。這些重要決策的提出，表明加強(qiáng)執(zhí)政黨的建設(shè)，重塑執(zhí)政黨的合法性和鞏固執(zhí)政黨的執(zhí)政地位是這一段時(shí)期中國(guó)政治體制改革的重點(diǎn)。

胡錦濤把執(zhí)政黨的建設(shè)問(wèn)題放在政治體制改革中最核心的位置來(lái)抓，一方面與他溫和性格有很大關(guān)系，他“腳踏實(shí)地”、審時(shí)度勢(shì)，主動(dòng)適應(yīng)新世紀(jì)國(guó)內(nèi)外復(fù)雜多變局勢(shì)；另一方面他延續(xù)前兩屆領(lǐng)導(dǎo)者的穩(wěn)健改革思路，堅(jiān)持黨的思想路線，并突出加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)、先進(jìn)性建設(shè)和純潔性建設(shè)，使國(guó)家進(jìn)入平穩(wěn)有序的良性軌道。

（四）2013年至今的全面深化時(shí)期

這一時(shí)期，中國(guó)的外部國(guó)際環(huán)境不容樂(lè)觀。在政治軍事方面，整體穩(wěn)定局部動(dòng)蕩，中國(guó)與周邊國(guó)家的安全問(wèn)題越來(lái)越多、不穩(wěn)定呈常態(tài)化；在經(jīng)濟(jì)方面，國(guó)際金融危機(jī)的反復(fù)和久治不愈使得國(guó)際經(jīng)濟(jì)持續(xù)萎靡不振，全球性的結(jié)構(gòu)調(diào)整還需要持續(xù)較長(zhǎng)時(shí)期，未來(lái)的國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍有很大的不確定性。國(guó)內(nèi)層面，中國(guó)經(jīng)濟(jì)在快速發(fā)展了30多年后，面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度放緩的處境，改革紅利即將告罄，急需轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，如何處理好穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、抓改革三者的關(guān)系是中國(guó)執(zhí)政黨和政府需要認(rèn)真思考的問(wèn)題；政治上，隨著國(guó)內(nèi)社會(huì)與市場(chǎng)的成長(zhǎng)與發(fā)育以及網(wǎng)絡(luò)信息的高度發(fā)達(dá)，整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生重大變化，經(jīng)濟(jì)狂飆后積累的社會(huì)矛盾已經(jīng)逐步顯現(xiàn)，尤其是隨著既得利益集團(tuán)的固有化，各種利益相關(guān)者和利益集團(tuán)也日趨主動(dòng)地以各種方式影響執(zhí)政黨特別是其決策主體中央政治權(quán)威的改革決策，并在彼此之間展開(kāi)激烈的博弈。

這種空前的社會(huì)轉(zhuǎn)型背景形成了政治體制改革的重要時(shí)機(jī)。以習(xí)近平為核心的第四代領(lǐng)導(dǎo)集體在十八屆三中全會(huì)指出，中國(guó)政治體制今后改革的總體部署是，“以保證人民當(dāng)家作主為根本，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，更加注重健全民主制度、豐富民主形式，從各層次各領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”。政治體制改革既是全面深化改革的重要組成部分，也是全面深化改革的助推器和穩(wěn)定劑。

總結(jié)

站在歷史制度主義的角度，回顧中國(guó)30多年的政治體制改革歷程，可以看到，30多年來(lái)中國(guó)走的是一條以問(wèn)題為導(dǎo)向的溫和漸進(jìn)式的改革路徑。演進(jìn)邏輯是中國(guó)共產(chǎn)黨和中國(guó)政府（政治領(lǐng)導(dǎo)人）在歷史宏大情境因素和中觀制度框架約束下展開(kāi)的政治博弈和策略選擇過(guò)程，這種政治博弈和策略選擇的核心是“團(tuán)結(jié)多數(shù)”，爭(zhēng)取最廣范圍和最大程度的政治支持，以實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)中求進(jìn)”。

中國(guó)之所以選擇漸進(jìn)改革路徑，很大程度上是受到所處的歷史情境、既有制度框架的制約，尤其是制度的路徑依賴影響。另一個(gè)重要的原因是中國(guó)共產(chǎn)黨和政治領(lǐng)導(dǎo)人推進(jìn)的政治體制改革總是在多種利益主體的博弈中演進(jìn)。政治體制改革本質(zhì)上是權(quán)力和利益的重新分配，是要改變既有制度背后的利益機(jī)構(gòu)，更確切地說(shuō)是對(duì)既得利益者的利益切割、讓渡和剝奪，勢(shì)必觸犯強(qiáng)勢(shì)的利益集團(tuán)利益，引起他們的抵制。為了確保政治的穩(wěn)定和改革的成功，基于理性計(jì)算的選擇，政治改革行動(dòng)者不會(huì)冒然去實(shí)驗(yàn)新的應(yīng)對(duì)方法，而是謹(jǐn)慎地選擇熟悉的舊有做法。于是溫和漸進(jìn)式的改革路徑成為中國(guó)共產(chǎn)黨和政治領(lǐng)導(dǎo)人集體的策略選擇。

但是，中國(guó)的政治體制改革是一個(gè)隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展無(wú)法回避的問(wèn)題。改革的推行既要考慮現(xiàn)有制度的歷史慣性，也要瞄準(zhǔn)制度發(fā)展的未來(lái)方向和國(guó)際潮流。改革突破點(diǎn)的選擇要既能夠規(guī)避大的政治風(fēng)險(xiǎn)，也需要營(yíng)造一個(gè)良好的國(guó)際輿論環(huán)境。從這樣的考慮出發(fā)，以現(xiàn)有的政治協(xié)商制度為基礎(chǔ)，以現(xiàn)代的協(xié)商民主為瞄準(zhǔn)目標(biāo)對(duì)協(xié)商民主進(jìn)行改革，不僅受到的改革阻力小，而且能給不同階層的政治參與提供利益表達(dá)的平臺(tái)，從而盡可能多地“團(tuán)結(jié)多數(shù)”，爭(zhēng)取最廣范圍和最大程度的政治支持，以實(shí)現(xiàn)政治體制改革的“穩(wěn)中求進(jìn)”目標(biāo)。

（作者系北京大學(xué)政府管理學(xué)院政治學(xué)理論博士生；摘自《陜西行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第1期）