文/周麗 余敏江

政府購買社會智庫服務的必要性與制度供給

文/周麗 余敏江

中共十八大特別是十八屆三中全會以來，智庫建設為推動決策更加科學化、民主化，推進國家治理體系和治理能力的現代化發(fā)揮了重要作用。但與此同時，智庫發(fā)展體制性困擾和結構性問題也日益凸顯，如智庫知識生產的客觀性遭到質疑、各類智庫發(fā)展不平衡、具有較強國際影響力和較高國際地位的高質量智庫匱乏、相關法律體系不完善，等等。究其原因，很大程度上源自當前我國政府的決策咨詢主要倚重官方的政策研究機構和半官方智庫，社會智庫發(fā)展缺乏必要的空間和資源，智庫市場缺乏競爭導致思想產品質量低下等。

中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強中國特色新型智庫建設的意見》（下稱《意見》），適時提出建立政府購買決策咨詢服務制度，強調“進一步規(guī)范咨詢服務市場，完善社會智庫產品供給機制”，“探索社會智庫參與決策咨詢服務的有效途徑”。應該看到，通過政府購買社會智庫服務，有助于修正過度官僚化的決策咨詢制度，有助于將政策研究、決策和執(zhí)行分開，最大限度地保持智庫的“合法性”和“獨立性”，也有助于為政府決策提供持續(xù)開放的、多元的競爭和更廣泛的民主價值。

相關概念界定

社會智庫是介于體制內外之間的智庫組織，使用這一提法，更加有利于官方智庫之外其他類型智庫的發(fā)展。這是由于，一方面從傳統(tǒng)的民間智庫的類別看，有的在民政部門注冊；有的雖然具有決策咨詢功能，但苦于找不到掛靠部門，無法在民政部門注冊；還有的是商業(yè)咨詢公司，以贏利為目的，主要服務對象是企業(yè)，這類組織嚴格意義上不屬于新型智庫范疇。因此，需要將民間智庫進行區(qū)分，凡是以決策咨詢服務為主業(yè)、具有公益性的，納入社會組織管理體系，改造為社會智庫；凡是以服務企業(yè)為主、具有商業(yè)性質的，由工商部門按照公司進行管理，不納入新型智庫的范圍。另一方面，將民間智庫提升為社會智庫也是國家發(fā)展的大勢所趨，反映社會發(fā)展理念的進步?！懊耖g”對應的是“政府”或“官方”，反映了傳統(tǒng)社會政治秩序中“官”與“民”的對應關系，所體現的是自上而下的管制；而使用“社會”代替“民間”，則體現了政社共治的平等伙伴關系。

政府向社會智庫購買決策咨詢服務，是指以政府為主導，運用市場機制建立政府與社會智庫間的合作關系，實現決策咨詢服務的供給，滿足政府公共政策咨詢需要，以回應社會公共需求偏好、維護公共利益。需要說明的是，政府購買決策咨詢服務的對象，既可以是官方智庫，也可以是社會智庫。官方智庫的資金是由政府全額撥付的，在某種程度上意味著政府已經事先預購，因而缺乏競爭壓力，其知識生產更多受制于決策者的偏好，政策建議更多反映的是政治系統(tǒng)內部利益與理念的平衡。而社會智庫，具有較高程度的自主性和自治性，盡管遠離權力中心，但與社會距離很近，甚至就是社會的一部分。從這個角度看，社會智庫較之那些靠近權力中心的智庫反而能夠獲取更準確的社會信息，提供更加科學的政策分析。

政府購買社會智庫服務的必要性

智庫所提供的決策咨詢服務是無形的知識產品，其專業(yè)性、技術性較強，其產品的特性決定了生產過程難以監(jiān)督，且政府部門不宜過多干涉。從風險角度看，較之其他實體類公共服務，決策咨詢服務具有更大的隱含風險，一旦落實于政策過程，將輻射到公共政策所涉及的各個方面，其影響是廣泛而深刻的。因此，在這個基礎上討論政府購買社會智庫服務的必要性是有意義的。

（一）基于不確定性問題增加對公共決策提出的新挑戰(zhàn)

在高度復雜和高度不確定的條件下，組織的環(huán)境控制已經變得不再可能。政府部門要主動探索建立新的適合于當代社會發(fā)展特征的治理模式、組織體系和社會結構及規(guī)范。而這種探索的迫切性決定了在這個過程中必須充分利用一切社會智力資源，理所當然包括社會智庫。現實社會中新問題和新動態(tài)的層出不窮強化了政府部門購買社會智庫服務的動機。社會治理是一個錯綜復雜的大系統(tǒng)，它囊括社會生活的方方面面，加之具有時代特征的全球化、網絡化、城鎮(zhèn)化等趨勢，使得各類社會問題集中涌現，最終轉化成為政府部門亟待處理的案頭文件和政策問題。妥善處理這些問題的前提就是要做廣泛的社會調研和深入的政策論證、分析和評估，這不僅僅是單純的理論或實踐問題，也需要復雜的技術支撐，甚至是跨學科的綜合分析論證。這一系列工作往往不是政府部門或者體制內智庫所能獨立完成的，需要社會智庫的廣泛參與。

（二）基于推動政府職能轉變并提高決策效率的現實需要

政府職能轉變的趨勢是政府僅作為公共服務的提供者，而從屬于社會和市場的某些環(huán)節(jié)中退出。決策本身是政府的重要職能，政府購買智庫服務的直接指向公共決策，因此，這種方式意味著政府以更加開放的姿態(tài)，吸納其他社會主體參與公共政策過程。這實際上是推動了政府職能的轉變，使政府在公共服務提供過程中從那些可以由市場和社會單獨完成或更好完成的環(huán)節(jié)中有效脫身，從而專注于必須由政府來做的事情。同時，政府購買社會智庫服務能夠使自身從低效率的信息獲取和信息篩選中解脫出來。信息社會的重要特點就是信息大爆炸，冗余信息大量存在，同時信息真?zhèn)我哺与y以區(qū)分。政府決策對信息的依賴程度非常高。掌握充分有用的信息將提高決策效率。政府購買決策咨詢服務，開通了一條高質量的信息來源渠道，將大部分信息獲取、篩選和分析工作交給專業(yè)的智庫來完成，以服務購買的方式提供給政府決策部門，這將會使政府避免陷入“信息超載”而造成的不理性，并將大大提高政府決策效率。

（三）基于克服體制內智庫服務局限性的內部動力

當前，決策咨詢機構主體是官方的政策研究機構和半官方思想庫，他們所需資金的大部分由國家財政供養(yǎng)。這種模式雖然有利于找準議題、聚焦方向，但從長遠來看，并不利于思想庫保持獨立性并進行前瞻性、戰(zhàn)略性思考。一方面，這個過程不是遵循市場規(guī)律進行資源配置，智庫不需要承受市場競爭壓力，進而也就不具備改進研究方法、提高服務質量的動力。另一方面，當前體制內智庫的研究人員或者是公務員編制，或者是事業(yè)編制，與決策部門存在隸屬和上下級關系，服務中難免有揣摩上意、投其所好的傾向，其所提供的建立在政治正確基礎上的論證，以及僅依靠責任心完成的成果，往往不能確保為公共決策提供客觀、準確及有見地的意見。社會智庫自誕生起就具備較強的獨立性，它們不受政府直接資助，人事安排不受制于政府，因此也就沒有預設價值傾向的動機。采取政府購買服務的方式，只需按照合同約定在法律規(guī)定的范圍內研究問題，作出客觀公正的結論。同時，決策咨詢服務市場的競爭性也迫使社會智庫必須追求高質量的政策研究。與官方智庫相比，社會智庫無法做到“旱澇保收”，需要不斷開拓市場，以期拿到政府或者其他社會主體更多的項目。在這個過程中，它在不斷接受市場和合作機構的檢驗，只有優(yōu)質的產品和服務才能夠確保市場份額。因此，政府購買社會智庫服務可以使政府獲得更加全面、客觀、優(yōu)質的服務，這是公共政策過程中一個非常必要和關鍵的環(huán)節(jié)。

（四）基于社會智庫所具有多元價值和民主要素的先天優(yōu)勢

社會智庫在社會治理中具備凝聚多元價值的優(yōu)勢。社會智庫在人員構成上更為廣泛，集中了學者、企業(yè)家、退休公務員和剛畢業(yè)的研究生等，匯聚了各類人員的身份優(yōu)勢和職業(yè)專長。社會智庫的構成人員更多的是基于社會角色和社會特質，他們與社會的聯系更為密切，與在政府和事業(yè)單位供職的研究人員相比，他們更了解社會的真實情況，代表了更加多元的價值取向。而且，政府購買社會智庫服務意味著更多的體制外社會主體參與到政策制定的程序中來，這本身具有民主價值。與此同時，政府另一個關注點就是政策過程中的傳播效應。智庫與公眾溝通、影響和教育公眾，本身是智庫參與決策的一種形式，也是智庫競爭的重要內容。不言而喻，政府購買社會智庫服務具有更多的民主要素。

政府購買社會智庫服務的制度供給

近年來，政府著力從法律政策層面規(guī)范政府購買公共服務，引導社會智庫發(fā)展。但同時還應該看到，一些制約政府購買社會智庫服務的瓶頸仍然存在，應當加快制度供給，以破解制約，推動發(fā)展。

一是營造社會智庫健康有序發(fā)展的社會環(huán)境

加強相關智庫規(guī)范化管理。當前社會智庫良莠不齊，應出臺社會智庫的管理辦法、實施細則和行業(yè)指導規(guī)范，結合社會組織的管理，對現有社會力量舉辦的智庫，在組建方式、服務形式、運行模式等方面進行規(guī)范。逐步建立社會智庫運行的法治框架，并調整《社會團體等級管理條例》中阻礙社會組織發(fā)展的相關條例，若當前不具備對社會智庫的立法條件，可先行制定相關條例或法規(guī)來保障其相關權益。

增選更多社會智庫進入國家新型高端智庫。目前在25家首批國家高端智庫建設試點單位中，中國國際經濟交流中心和綜合開發(fā)研究院兩家是社會智庫。這不僅樹立了社會智庫建設標桿，還極大鼓舞了社會智庫發(fā)展信心?？煽紤]在下一步布局的國家重點高端智庫中，進一步增加社會智庫比例，從而更加有效調動社會智庫積極性，形成各類智庫相互協(xié)同、競爭發(fā)展的良好局面。

對社會智庫發(fā)展給予更多扶持。如稅收優(yōu)惠，就目前政策來看，以民辦非企業(yè)形式注冊成立的社會智庫，能夠在企業(yè)所得稅方面享受一定減免，但整體稅負仍重于事業(yè)單位、社會團體。按照《意見》要求，各級政府要研究制定和落實支持智庫發(fā)展的財政政策，落實公益捐贈制度。此外，還需要國家層面出臺扶持社會智庫的政府購買智力服務和思想產品的相關規(guī)定，營造有利于社會智庫發(fā)展的政策環(huán)境、社會環(huán)境。

二是構建政府購買社會智庫服務的正當性程序機制

當前在政府購買決策咨詢服務過程中，在參與資質、遴選條件等方面還存在差別待遇，導致社會智庫與官方智庫不在一個“起跑線”上。要盡快健全和完善相應制度，為社會智庫平等參與市場競爭創(chuàng)造條件。

改革社會智庫登記準入制度。社會智庫要注冊獨立法人資格，必須得到民政部門批準，并且有相應業(yè)務主管部門作為掛靠單位。實踐中有些單位為了避免擔責，往往不愿意作為社會智庫的業(yè)務主管部門。這導致社會智庫難以獲得相應法律認可，不具備相應資質參與政府購買招投標。因此，必須簡化相關程序，降低社會智庫獲得合法身份的準入“門檻”。民政部門應將對社會智庫的監(jiān)管由主體監(jiān)管變?yōu)樾袨楸O(jiān)管，為社會智庫平等參與政府購買提供基本條件。

健全社會智庫參與決策機制。社會智庫在參與決策的過程中，往往處于邊緣化位置，不被納入主流視野。應建立相關制度，保障政府決策咨詢須有一定比例社會智庫參與。適度增加社會智庫在政府聽證、法院旁聽、無黨派人士座談以及政府規(guī)劃工作等活動中的參與機會。

完善信息公開制度。官方智庫可以較為容易獲得各種數據信息，相比之下，社會智庫很難得到支撐研究的各種重要信息。應進一步完善政府信息公開制度，依法主動向社會發(fā)布政府信息，并確保信息發(fā)布的權威性和及時性，使官方智庫和社會智庫平等地掌握研究信息資源。

暢通供需溝通機制。當前，決策層和社會智庫的溝通機制尚不健全。需求發(fā)布往往是內部發(fā)布而非對外發(fā)布，定向發(fā)布而非公開發(fā)布，這就使得社會智庫由于不能及時了解信息而失去參與競爭、提供服務的機會。社會智庫的研究優(yōu)勢或產出的優(yōu)秀成果，也往往因為缺乏報送渠道而難以進入決策層視野。因此要著力解決供需信息不對稱問題，暢通供需溝通機制，凡不涉及保密或特殊問題的決策咨詢服務，應面向社會公開發(fā)布。

實現智庫服務競爭主體的無差別待遇。當前，在政府購買智庫服務市場上，有的在招投標市場上將官方智庫作為參與政府購買的隱形條件，或在遴選中的作為加分項目；還有的地方政府在購買過程中有地方保護主義傾向，將購買對象限定于轄區(qū)內智庫。在政府購買決策咨詢服務中，應堅持“陽光”、透明原則，杜絕各種形式的隱性制度和潛規(guī)則、暗操作，實現對不同類型智庫的一視同仁，使之公開公平公正參與競爭。

三是規(guī)范政府購買社會智庫服務的操作流程

無論是預先購買還是成果購買，政府購買社會智庫服務大體包括發(fā)布需求、應標投標、評價認證、簽訂合同、監(jiān)督檢查、評價驗收、成果轉化、糾偏追責等一系列程序和環(huán)節(jié)?？梢詤⒖冀梃b相對比較成熟的政府購買公共服務經驗，在充分考慮決策咨詢服務特殊性的基礎上，建立健全體制機制，規(guī)范各項操作流程。

購買過程階段：需求公開發(fā)布制度，面向社會公開發(fā)布購買需求信息，使社會智庫能夠及時掌握了解決策部門服務需求；招投標制度，對公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源等各種不同方式進行分類管理，找準各種購買方式不同的風險點，通過相應機制有針對性地加以防范；合同管理制度，強化合同管理意識，明確供需雙方責任義務，嚴格按照合同規(guī)范執(zhí)行。

研究過程階段：監(jiān)督檢查制度，在宏觀上，政府還可以與行業(yè)協(xié)會合作，建立基本的準入門檻、職業(yè)標準、財務監(jiān)管制度等，這樣既保證智庫的研究能力和職業(yè)操守，同時能監(jiān)督智庫的公開研究成果與經費來源的利益相關性；微觀上，尤其對預先購買的服務，要加強監(jiān)督檢查，可采取監(jiān)理人制度，對生產過程中重要研究方法使用、關鍵進度節(jié)點等派駐專業(yè)人士跟進介入，監(jiān)督干預。評價驗收制度，根據購買服務內容（咨詢報告、政策方案、規(guī)劃設計、調研數據等）的特點，采取同行專家評價、輿論評價、社會評價等多種評價方式選擇運用，以最科學有效的標準衡量購買收益?？商剿鹘⒁粋€能夠讓多種政策主張公開辯論的平臺，形成政府和社會其他政策參與者有能力更加平等地鑒別不同觀點優(yōu)劣的有效機制。

成果轉化階段：成果轉化機制，拓展應用轉化渠道，既要有專門成果報送“直通車”，又要善于利用新媒體向社會傳播，使智庫提供的決策咨詢服務能夠有效進入決策層視野和公眾視線。追蹤反饋機制，將成果的批示、采納、應用情況及時反饋給作為供給方的社會智庫。追責負責機制，探索建立針對決策咨詢服務所產生后果的責任追究機制，以降低購買服務的風險。

（周麗系南京大學政府管理學院博士生，余敏江系蘇州大學政治與公共管理學院教授、江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會治理協(xié)同創(chuàng)新中心研究員；摘自《南京社會科學》2016年第10期）