劉淑妍 李志博

新時期政府機關后勤事務管理體制變革探析

劉淑妍 李志博

機關后勤是政府的重要組成部分，機關后勤管理水平的高低直接決定政府機關能否高效有序運轉，加快機關后勤事務管理體制改革對于打造高效廉潔政府有著特殊的重要意義。本文通過歸納當前機關后勤事務管理體制變革的歷程及存在問題，結合公共服務理論，探討進一步推進機關后勤事務管理體制變革的可操作性建議，期望對新時期提高政府工作效能、后勤保障能力和社會化服務水平提供借鑒。

政府 機關后勤管理 改革

經濟全球化的進一步發(fā)展，各國之間的經濟依賴性逐漸增強，對于建設高效廉潔的服務性政府的要求也愈發(fā)變得迫切，當今世界，科技與經濟的發(fā)展突飛猛進，為行政機關后勤管理提供了有力的變革條件，對我國各機關后勤管理體制改革是一次難得機遇與挑戰(zhàn)。機關后勤管理服務建設是我國在公共管理社會化改革過程中重要的環(huán)節(jié)，社會民主化程度的不斷提升，公民意識的不斷覺醒都要求我們對改革傳統(tǒng)意義上的機關后勤予以重視，在西方國家的新公共管理理念大行其道的今天，建設以人為本，為民服務的服務型政府，完善行政后勤管理服務就顯得尤為重要。在一系列毋庸置疑的事實面前，政府機關后勤事務管理服務社會化成為了下一步建設服務型政府的首要選擇。

機關后勤服務一般表現(xiàn)為事務性和服務性的工作，但職能機關工作的正常進行和有效的開展，離不開后勤服務為其提供基本條件，以保障具體工作的有效運行。后勤工作重要，后勤工作的改革更顯得刻不容緩，目前國內對于政府機關管理的研究多停留在電子政務等新興課題上，較少有人涉及到有關后勤管理等內容。本文通過對我國機關事務管理發(fā)展及體制變革現(xiàn)狀進行總體評述，結合當前新時期服務型政府建設的理念，探討有效推進政府機關后勤事務管理變革的政策建議。

一、機關后勤事務管理與服務改革的一般歷程

新中國的機關事務管理工作形成有一定淵源，早在革命戰(zhàn)爭年代，機關事務管理工作就已有雛形。根據(jù)攀峰概括：“1921-1949年革命戰(zhàn)爭年代，黨的機關事務就與管理工作密不可分，在井岡山革命根據(jù)地建立后，逐步成立了人民軍隊各級后勤組織體系。1934年，紅軍三大主力順利會師后，還成立了中國工農紅軍總后方勤務部”。①新中國建立后，國務院成立了專門的機關事務管理部門，即1950年12月成立的國務院管理中央國家機關事務工作的直屬機構-國家機關事務管理局，1954年更名為國務院機關事務管理局。該局成立的目的主要是負責中央國家機關財務、公務用車、國有資產和房地產管理等，以及其他指定范圍的黨和國家領導同志以及有關服務對象的生活服務工作。改革開放以來，隨著政府機構和職能的不斷調整，機關后勤服務機構改革也在逐步進行當中。全國機關事務工作協(xié)會副會長兼秘書長王元慎認為：“三十年來，機關后勤改革經歷了從局部的、單項的探索到全面的、系統(tǒng)的推進過程，大體經歷了四個階段-探索階段（1979-1982）、推進階段（1983-1988）、全面拓展階段（1989-1997）和法制化階段（1997-至今）”。②結合王元慎的分析，機關后勤改革的總體發(fā)展脈絡和重心體現(xiàn)在：

在改革探索階段，后勤改革的著力點在于內部行政管理方式的改革，以提升內部管理效率。在推進階段，改革的重心落在服務社會化問題的思考，改革的具體策略是，首先明確后勤服務內容與機關管理工作分開的思路，接著在中央國家機關后勤服務機構開始進行運行機制的改革，同時組織部分中央國家機關后勤部門進行交流，謀劃推進機關后勤社會化改革的具體措施。改革的全面展開標志是1989年3月4日，出臺了第一份關于機關改革的文件《關于中央國家機關后勤體制改革的意見》。《意見》明確提出：“機關后勤體制改革是機構改革的一項重要內容，改革的最終目標是實現(xiàn)后勤服務工作社會化”。③機關后勤體制改革的主要任務則是，改變原有機關后勤工作的封閉狀態(tài)，積極借鑒現(xiàn)代管理理念，通過人員編制改革，實現(xiàn)服務人員與行政人員的分離，厘清具體的功能定位；采取不同形式的承包經營責任制，盤活資產，增強后勤服務單位的經營能力，提高后勤機關的管理水平和服務質量，發(fā)展經濟效益，做好服務工作。

1998-2010年，新一輪國務院機構改革，將職能調整作為改革重心，具體表現(xiàn)為：“將原國家計委管理的國務院有關部門行政用房的基建投資、公務用車購置和更新經費等職能劃轉國務院機關事務管理局，并增加了組織實施中央國家機關政府采購、中央國家機關職工住房補貼經費管理等職能”。④伴隨國家部門機構職能調整與改革步伐的深度推進，國務院機關事務管理局的組織架構和功能內涵得到更多拓展，其地位和作用也更為顯著，機關后勤改革也因此進入攻堅和法制化建設階段。國務院機關事務管理局在國務院法制辦的大力支持和充分調研的基礎上，起草了《機關事務條例》，2012年6月13日國務院第208次常務會議通過《機關事務管理條例》，自2012年10月1日起施行，機關事務工作步入法制化建設軌道。2013年，機構重新更名為國家機關事務管理局，新公布的《機關事務管理條例》明確其職責是：“負責擬定有關機關事務管理的規(guī)章制度，指導下級政府公務用車、公務接待、公共機構節(jié)約能源資源等工作，主管中央國家機關的機關事務工作”。⑤三十年來的改革實踐表明，機關后勤事務管理體制變革的重心在于促進管理與服務職能兩個核心職能的提升，一方面，不斷改革行政管理方式以提升管理效率；另一方面通過轉換服務手段和具體的運行機制，提高社會化服務水平和社會保障能力，使機關事務管理與服務效能真正運行有效。然而隨著新時期環(huán)境變化和政府職能的進一步調整，機關后勤事務管理面臨新挑戰(zhàn)。

二、當前機關后勤事務管理體制改革的不適應性

我國機關后勤管理體制建構的理念主要是基于傳統(tǒng)政府科層管理模式，其特征表現(xiàn)為行政計劃性強，自上而下的內部命令管理方式，以及各層級負責的封閉式管理運行機制。體現(xiàn)在具體的公共服務供給機制方面，則是一種“封閉式、福利性、自給自足式”內涵，缺乏有效的市場競爭性?，F(xiàn)代市場經濟的普及，社會訴求的不斷提高，和政府治理理念的變革和發(fā)展的推進，都顯示出傳統(tǒng)官僚科層管理的不適應性，機關后勤管理具體運行中因管理水平低和服務方式落后等，帶來了投入成本高但績效水平不足等問題逐漸顯現(xiàn)，改革因此勢在必行。

自20世紀90年代以來， 政府行政管理體制改革的一個主要目標就是明確政府職能定位，理順政府職能關系。趙家寶從公共物品的屬性視角，提出了市場化背景下機關后勤服務社會化和市場化的天然優(yōu)勢，將政府機關后勤服務外包給社會服務企業(yè)，一方面讓利于社會，不斷培育和扶持優(yōu)秀的社會服務企業(yè)以更好地承擔社會服務內容，政府則可以更聚焦于基礎的公共物品的有效供給，以及公共事務的處理；另一方面，借助市場競爭，優(yōu)勝劣汰的力量，機關也能獲得更加專業(yè)化、高質量、物美價廉的機關后勤服務產品，提升管理和服務的效率，這正是當前政府后勤管理體制改革深度推進的積極路徑。

改革開放以來，我國的政府后勤事務管理部門實踐中勇于創(chuàng)新，對機關后勤事務管理的內容進行了全方位的改革，極大地推動了機關后勤事務管理方式的變化。機關后勤體制由此發(fā)生了深刻變革，管理手段逐步從計劃式向市場型轉變，服務的運行體制機制有了顧客導向的市場化與社會化理念。

當前服務型政府建設理念逐步深入，要求有更為精干高效的務實性政府管理來滿足社會公眾的訴求。進一步深化后勤管理服務社會化內涵，積極采用項目外包等方式以促進政府效率的提升成為當前政府改革的重要內容。然而在機關后勤管理與服務變革過程中，依然存在著一些問題影響著后勤改革的步驟。江蘇省泰州市市級機關生活服務管理中心攀峰在調查中發(fā)現(xiàn)：“制度建設是機關事務管理的軟肋，由于缺乏完善的制度體系，導致內部工作者在具體操作中無據(jù)可依，管理工作混亂，無法落實責任制，難以保證機關事務管理工作的平穩(wěn)運行”。⑥此外，后勤行政管理職能和服務職能難以區(qū)分也是導致后勤管理改革困難的影響因素之一。后勤機構的行政管理職能是政府職能管理的有機組成部分，從政策規(guī)范、制度保證等方面來促進政府效率的提高。而服務職能同時也是后勤管理中內在的職能之一，需要管理者具備專業(yè)化服務、市場化監(jiān)督，以及法治化合同管理等能力以保證政府采購、公務用車等后勤保障內容能夠及時到位。這些都對后勤管理的人員素質提出了更高的要求。

三、進一步推進機關后勤事務體制改革的思考

當前我國社會主義市場經濟體制進一步完善，社會利益多元化的發(fā)展對后勤管理部門的改革帶來了巨大的外部壓力。同時后勤管理部門自身的生存發(fā)展需要，以及員工利益的考慮，都對改革提出了更多的要求。根據(jù)“十五”期間規(guī)劃，到2005年，機關后勤管理工作的基本目標是：“建立適應社會主義市場經濟發(fā)展要求和新世紀機關建設需要的廉潔高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范、保障有力的機關后勤管理體制、保障機制和服務體系，基本實現(xiàn)后勤管理科學化、保障法制化、服務社會化，后勤服務單位初步建立現(xiàn)代企業(yè)制度”。⑦后勤體制的改革方向明確，改革的基本任務就是將后勤服務單位轉制為公司企業(yè)，獨立參與市場競爭，從而使后勤服務業(yè)充滿競爭和活力，更好地服務于機關和社會。

根據(jù)財政部財政科學研究所譚靜分析，“目前繼續(xù)深化機關后勤改革必須首先明確機關后勤管理部門的職責權限，實現(xiàn)機關后勤管理部門行政管理與具體后勤服務部門專業(yè)服務的分離，后勤管理部門應當從親力親為、參與運營的行為中抽身出來，做好大戰(zhàn)略”。⑧后勤管理部門改革的總體思路因此應首先著眼于宏觀戰(zhàn)略管理的規(guī)劃當中，“把原有的‘小而全’的機關‘小后勤’模式轉變?yōu)椤?大而強’、‘ 大而有競爭力’的社會力量‘大后勤’模式”。⑨并依托市場化運作，組建更高效、更規(guī)范、更標準的后勤服務集團，推動后勤資源的合理配置，帶動社會各類資本的有效整合，設計好具體的操作步驟和方式，以真正有效發(fā)揮出后勤資源的最大效率，實現(xiàn)管理和服務功能的綜合提升。

注釋：

①攀峰.機關事務管理工作及職能研究［J］.法制與社會，2014（6）.

②王元慎.機關后勤改革30年的歷史回顧［N］.2009念1月14日，國管局門戶網站：www.ggj.gov.cn.

③國務院機關事務管理局：〈關于中央國家機關后勤體制改革的意見〉，1989年3月4日.

④除了合并其他行政部門的某些職能外，隨后的時間里國務院機關事務管理局還進一步拓展了自身的經濟預算和資產管理職能。如1999年為適應部門預算制度改革，國務院機關事務管理局相應轉變了中央國家機關行政經費的預算管理職能。2000年增加了中央國家機關各部門所屬單位國有資產管理的職能，接收了原國家國有資產管理局管理的中央行政事業(yè)單位國有資產產權登記檔案。2010年，根據(jù)中央編辦批復，承擔全國公共機構節(jié)能推進、指導、協(xié)調、監(jiān)督的具體工作。見攀峰：《機關事務管理工作及職能研究》，《法制與社會》2014年6月.

⑤機關事務管理條例［S］.中華人民共和國國務院令第621號，2012-6-13.

⑥攀峰.機關事務管理工作及職能研究［J］.法制與社會，2014（6）.

⑦唐樹杰.當前機關后勤改革需要注重研究的幾個問題［J］.中國機關后勤，2005（10）.

⑧譚靜.機關后勤改革的思路調整和路徑選擇［J］.經濟研究

參考，2014 （17）.

⑨同上.

（作者單位：同濟大學政治與國際關系學院）

本文系2015年上海高校本科重點教學改革項目：政治學專業(yè)本科學生學術創(chuàng)新能力培養(yǎng)研究，編號［2015］16號。

劉淑妍（1972-），女，漢族，江西吉安人，博士，教授，博士生導師，（上海）同濟大學政治與國際關系學院，研究方向：中外政治制度、行政管理學；李志博（1996-），男，漢族，上海人，（上海）同濟大學政治與國際關系學院，2013級政治學與行政學專業(yè)大三在讀學生，研究方向：政治學與行政學。