文|賈志鴻

司改進(jìn)行時(shí) 統(tǒng)一思想 步調(diào)一致深入推進(jìn)司法責(zé)任制改革

文|賈志鴻

司法改革進(jìn)行到今天，比認(rèn)識(shí)更重要的是決心，比方法更重要的是擔(dān)當(dāng)，而擔(dān)當(dāng)中的重要內(nèi)容是工作的主動(dòng)。全省各級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是檢察長(zhǎng)要有高度的政治自覺、強(qiáng)烈的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和扎實(shí)的工作作風(fēng)，自覺從“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、黨和國(guó)家事業(yè)全局、檢察工作長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的高度認(rèn)識(shí)和推進(jìn)改革，堅(jiān)定不移地抓好《實(shí)施意見》的貫徹落實(shí)，敢于啃硬骨頭、敢于涉險(xiǎn)灘。

為保證全省檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革統(tǒng)一、規(guī)范、有序推進(jìn)，2016年1月11日，全省檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革推進(jìn)會(huì)在海口召開，即日起全省檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一執(zhí)行《海南省檢察機(jī)關(guān)完善司法責(zé)任制的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》），這標(biāo)志著海南檢察司法體制改革經(jīng)過(guò)一年的運(yùn)行，進(jìn)入了一個(gè)全新的階段。

國(guó)家憲法日集體宣誓

2015年，全省檢察機(jī)關(guān)辦案流程更加順暢，辦案效率顯著提升。在2015年審查逮捕、審查起訴人數(shù)同比分別上升7.2%、5.1%的情況下，審查逮捕案件辦理期限較去年平均縮短1至2天，審查起訴案件辦理期限平均縮短8.3天；辦案質(zhì)量總體平穩(wěn)，案件起訴率、有罪判決率分別為95.3%和99.9%，案件質(zhì)量綜合指數(shù)位居全國(guó)前列。檢察官辦案主體地位進(jìn)一步凸顯，檢察官自行決定批捕案件占批捕案件總數(shù)的88.6%、自行決定提起公訴案件占公訴案件總數(shù)的85.03%，辦案責(zé)任心和職業(yè)榮譽(yù)感顯著增強(qiáng)，初步形成了權(quán)責(zé)明晰、制約有力、運(yùn)行高效的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制。

充分認(rèn)識(shí)《實(shí)施意見》的重大意義增強(qiáng)做好司法責(zé)任制改革的責(zé)任感和緊迫感

（一）《實(shí)施意見》的出臺(tái)，是貫徹落實(shí)中央和最高人民檢察院關(guān)于完善司法責(zé)任制改革部署的重要舉措。完善司法責(zé)任制是黨的十八屆三中、四中全會(huì)部署的重要任務(wù)。習(xí)近平總書記在2015年3月中央政治局第二十一次集體學(xué)習(xí)時(shí)要求，“要緊緊牽住司法責(zé)任制這個(gè)牛鼻子”，指出了這項(xiàng)改革在深化司法體制改革中的核心地位。最高人民檢察院檢察長(zhǎng)曹建明在江蘇調(diào)研講話、昆明大檢察官研討班講話以及全國(guó)司法體制改革試點(diǎn)工作推進(jìn)會(huì)講話中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)抓好司法責(zé)任制改革的重要性，并就改革涉及的一些重大問(wèn)題進(jìn)行了闡述，提出了具體要求。2015年9月25日，高檢院印發(fā)了經(jīng)中央深改組審議通過(guò)的《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，這不僅是檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制的重要指導(dǎo)性文件，也體現(xiàn)了中央的要求。接連著10月15日至16日，高檢院在北京召開了全國(guó)檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)這一意見的部署會(huì)。會(huì)議要求，各省級(jí)院要結(jié)合司法體制改革試點(diǎn)工作和本地實(shí)際，制定具體的實(shí)施意見。我省的《實(shí)施意見》，就是在遵循高檢院意見的基礎(chǔ)上，總結(jié)我省檢察機(jī)關(guān)改革經(jīng)驗(yàn)制定的。這既是我省檢察機(jī)關(guān)改革的經(jīng)驗(yàn)歸納和總結(jié)，也是高檢院意見的深化和完善，充分體現(xiàn)了中央和高檢院關(guān)于完善司法責(zé)任制改革的各項(xiàng)要求。

（二）《實(shí)施意見》的出臺(tái)，是規(guī)范和統(tǒng)一全省檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革的迫切需要。2015年3月以來(lái)，全省三級(jí)院較為順利地推進(jìn)司法責(zé)任制改革。改革之初，各級(jí)院結(jié)合自身實(shí)際，自行選擇主任檢察官辦案責(zé)任制或檢察官辦案責(zé)任制，在制定權(quán)力清單、辦案組織設(shè)置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合等方面，賦予各院較大的自主探索空間。《實(shí)施意見》的下發(fā)，是對(duì)前段主任檢察官辦案責(zé)任制和檢察官辦案責(zé)任制改革的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，標(biāo)志著海南省人民檢察院（以下簡(jiǎn)稱省院）對(duì)司法責(zé)任制改革工作標(biāo)準(zhǔn)和工作要求的統(tǒng)一，標(biāo)志著全省檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革經(jīng)過(guò)前期的改革試點(diǎn)階段、全面鋪開階段進(jìn)入到深化完善階段。

（三）《實(shí)施意見》的出臺(tái)，是進(jìn)一步深化全省檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革的重要抓手。當(dāng)前，全國(guó)第二批、第三批司法體制改革試點(diǎn)工作陸續(xù)啟動(dòng)，一些兄弟省市檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革進(jìn)展較快，有的省《實(shí)施意見》和《權(quán)力清單》均已制定出臺(tái)，有的省司法責(zé)任制改革雖然沒有在全省三級(jí)院鋪開，但在內(nèi)部監(jiān)督制約、對(duì)檢察官的考核評(píng)價(jià)等方面形成了好的經(jīng)驗(yàn)和做法。我省雖然在前期進(jìn)展不錯(cuò)，率先在全國(guó)實(shí)現(xiàn)了全省三級(jí)院全覆蓋，高檢院也給予充分肯定，但必須看到當(dāng)前全省少數(shù)院在對(duì)待司法責(zé)任制改革上還不同程度地存在著思想偏差。改革進(jìn)行到今天，比認(rèn)識(shí)更重要的是決心，比方法更重要的是擔(dān)當(dāng)，而擔(dān)當(dāng)中的重要內(nèi)容是工作的主動(dòng)。全省各級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是檢察長(zhǎng)要有高度的政治自覺、強(qiáng)烈的責(zé)任擔(dān)當(dāng)和扎實(shí)的工作作風(fēng)，自覺從“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局、黨和國(guó)家事業(yè)全局、檢察工作長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的高度認(rèn)識(shí)和推進(jìn)改革，堅(jiān)定不移地抓好《實(shí)施意見》的貫徹落實(shí)，敢于啃硬骨頭、敢于涉險(xiǎn)灘，自覺把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到高檢院和省院黨組的要求上來(lái)，扎實(shí)推進(jìn)司法責(zé)任制改革。

準(zhǔn)確把握《實(shí)施意見》的關(guān)鍵環(huán)節(jié)促進(jìn)司法責(zé)任制改革的深入發(fā)展

當(dāng)前，司法體制改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，各種矛盾凸顯，各種問(wèn)題交織，各種觀點(diǎn)和認(rèn)識(shí)也相互影響，一些深層次的問(wèn)題逐步顯現(xiàn)出來(lái)。2015年11月底，我對(duì)幾個(gè)院調(diào)研司法責(zé)任制改革時(shí)，結(jié)合各地實(shí)踐，提出了司法責(zé)任制改革是否落實(shí)到位的五個(gè)方面，即“五個(gè)有沒有”的衡量標(biāo)準(zhǔn)（檢察官辦案組織有沒有按照要求設(shè)立；檢察官對(duì)案件的決定權(quán)有沒有按照權(quán)力清單下放；與原有的“三級(jí)審批制”有本質(zhì)區(qū)別的分管副檢察長(zhǎng)、部門負(fù)責(zé)人監(jiān)督把關(guān)機(jī)制有沒有建立；入額檢察官、檢察輔助人員有沒有投入一線辦案；“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”的司法責(zé)任有沒有落實(shí)到位）?？傮w上看，全省各級(jí)院高度重視，認(rèn)真落實(shí)省院部署，主動(dòng)抓好設(shè)置辦案組織、制定權(quán)力清單，加強(qiáng)對(duì)檢察官司法辦案的監(jiān)督制約等工作，一些院結(jié)合自身實(shí)際，積極探索，形成了許多好的經(jīng)驗(yàn)做法，但對(duì)照省院《實(shí)施意見》要求，還存在一些不足，對(duì)這些問(wèn)題，省院《實(shí)施意見》有明確規(guī)定的，各級(jí)院要認(rèn)真按照意見的要求落實(shí)。

（一）關(guān)于辦案責(zé)任制的形式問(wèn)題。最高人民檢察院常務(wù)副檢察長(zhǎng)胡澤君在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)貫徹落實(shí)《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》部署會(huì)上指出，今后，主任檢察官辦案責(zé)任制統(tǒng)一明確為檢察官辦案責(zé)任制。這是高檢院黨組在總結(jié)2013年以來(lái)，高檢院在7個(gè)省的17個(gè)檢察院開展主任檢察官辦案責(zé)任制試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中央司法體制改革精神，對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦案責(zé)任制形式作出的統(tǒng)一規(guī)定，結(jié)束了一段時(shí)間以來(lái)檢察系統(tǒng)內(nèi)外對(duì)究竟采取何種辦案責(zé)任制形式的爭(zhēng)論。

我省檢察機(jī)關(guān)司法責(zé)任制改革也有這樣一個(gè)逐漸深化認(rèn)識(shí)的過(guò)程。在2015年先期試點(diǎn)的五個(gè)院中，三亞城郊人民檢察院、?？谛阌^(qū)人民檢察院試行主任檢察官辦案責(zé)任制，萬(wàn)寧市人民檢察院、屯昌縣人民檢察院、白沙縣人民檢察院試行檢察官辦案責(zé)任制。2015年7月，省院辦案責(zé)任制改革試點(diǎn)方案制定出臺(tái)，在省院機(jī)關(guān)推行檢察官辦案責(zé)任制。省院《實(shí)施意見》的形成，是經(jīng)過(guò)反復(fù)探索、多次修改的結(jié)果。各級(jí)院要按照省院的統(tǒng)一要求，及時(shí)調(diào)整辦案責(zé)任制形式和辦案組織，統(tǒng)一實(shí)行檢察官辦案責(zé)任制。辦案組織有兩種形式，即獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組，辦案組負(fù)責(zé)人為主任檢察官，負(fù)責(zé)組織、指揮、協(xié)調(diào)以及對(duì)辦案組成員的管理，并在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)辦案事項(xiàng)作出處理決定或提出處理意見。

（二）關(guān)于進(jìn)入員額的檢察官必須在司法一線辦案的問(wèn)題。從全省情況來(lái)看，各級(jí)院認(rèn)真貫徹執(zhí)行了這一要求，進(jìn)入員額的檢察官基本上都逐步安排到了司法一線辦案。但在實(shí)踐中，一些同志還對(duì)“什么是辦案”“什么是辦案人員”“領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該辦多少案”等問(wèn)題存在模糊認(rèn)識(shí)。準(zhǔn)確理解這些問(wèn)題，離不開憲法、法律對(duì)檢察職能的界定以及對(duì)檢察權(quán)屬性的正確理解和把握。

關(guān)于辦案，曹建明檢察長(zhǎng)指出，檢察權(quán)既有司法屬性，又有行政屬性，還有監(jiān)督屬性。因此，從辦案的范圍來(lái)講，不管是司法屬性較強(qiáng)的批捕、起訴等工作，還是行政屬性突出的反貪反瀆、職務(wù)犯罪預(yù)防、控告等工作，或者監(jiān)督屬性較強(qiáng)的訴訟監(jiān)督、刑事執(zhí)行檢察等工作，都應(yīng)該是辦案。從辦案的行為性質(zhì)來(lái)講，親自辦案，就是作為案件承辦人直接辦案，不是作為領(lǐng)導(dǎo)審核案件或參加檢委會(huì)討論案件。

所謂辦案人員，即從事辦案工作的檢察官和檢察官助理都應(yīng)該是辦案人員，兩者的區(qū)別在于檢察官擁有對(duì)案件的決定權(quán)，檢察官助理在檢察官的領(lǐng)導(dǎo)和組織下，完成職責(zé)范圍內(nèi)的辦案工作?？茖W(xué)界定辦案人員范圍，有利于我們正確認(rèn)識(shí)和理解中央部署員額制改革和檢察人員分類管理的重大意義，有利于我們合理確定檢察官和檢察官助理的職責(zé)，充分發(fā)揮檢察官助理司法辦案的作用，減輕檢察官工作壓力。

所謂領(lǐng)導(dǎo)干部辦案，是指進(jìn)入員額的院領(lǐng)導(dǎo)還必須親自直接承擔(dān)一定的辦案任務(wù)。曹建明檢察長(zhǎng)指出，各級(jí)院領(lǐng)導(dǎo)包括中層干部如果要進(jìn)入員額，也必須承擔(dān)辦案任務(wù)，在辦案數(shù)量上可以與普通辦案人員有差別，但前提是必須辦案。因此，一方面要認(rèn)真落實(shí)中央和高檢院的要求，進(jìn)入員額的領(lǐng)導(dǎo)干部要親自直接承擔(dān)一定的辦案任務(wù)，這對(duì)檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)來(lái)說(shuō)，是履行法定職責(zé)的必然要求，也是遵循司法活動(dòng)親歷性原則、轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)方式的重要體現(xiàn)。截至2015年11月底，全省檢察機(jī)關(guān)進(jìn)入員額的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)共直接辦理案件357件。另一方面要清楚地認(rèn)識(shí)到領(lǐng)導(dǎo)干部的工作重心、主要精力還是要放在對(duì)檢察工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、謀劃?rùn)z察工作科學(xué)發(fā)展上，這是領(lǐng)導(dǎo)干部工作職責(zé)的要求。

（三）關(guān)于建立與“三級(jí)審批制”有本質(zhì)區(qū)別的監(jiān)督把關(guān)機(jī)制的問(wèn)題。合理放權(quán)以后如何加強(qiáng)對(duì)檢察官司法辦案的監(jiān)督制約，這既是改革帶來(lái)的新問(wèn)題，也是中央和社會(huì)各界高度關(guān)注的問(wèn)題。探索建立與“三級(jí)審批制”有本質(zhì)區(qū)別的分管副檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人的監(jiān)督把關(guān)機(jī)制。《實(shí)施意見》從三個(gè)層面來(lái)構(gòu)建這一機(jī)制：

一是建立業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對(duì)檢察官司法辦案的核閱制度。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)檢察官辦案的監(jiān)督把關(guān)。這種監(jiān)督把關(guān)既要體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)上命下從、檢察一體的基本原則，又不能混同于“三級(jí)審批制”中的審批、審核。因此，我們提出了建立業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對(duì)檢察官司法辦案的核閱制度：對(duì)檢察官承辦的案件，業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人對(duì)處理決定或意見沒有異議的，在統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)或相關(guān)法律文書上簽“已閱”；有異議的，可以向檢察官提出意見建議，也可以向分管副檢察長(zhǎng)或檢察長(zhǎng)報(bào)告。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人不因核閱檢察官的案件而承擔(dān)辦案的司法責(zé)任，但應(yīng)當(dāng)承擔(dān)管理責(zé)任。要建立相應(yīng)的考核評(píng)價(jià)機(jī)制，促使業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人更好地履行核閱職責(zé)。

二是建立對(duì)重大復(fù)雜敏感案件的監(jiān)督把關(guān)制度。《實(shí)施意見》對(duì)涉及國(guó)家外交、國(guó)家安全、民族宗教、社會(huì)穩(wěn)定、網(wǎng)絡(luò)輿情等重大敏感復(fù)雜案件和新類型案件，由主任檢察官或獨(dú)任檢察官提出意見，經(jīng)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人審核后報(bào)檢察長(zhǎng)（分管副檢察長(zhǎng)）或檢察委員會(huì)決定，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人、分管副檢察長(zhǎng)對(duì)重大案件的監(jiān)督把關(guān)作用。

三是建立健全分管副檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人日常監(jiān)督制度?！秾?shí)施意見》規(guī)定分管副檢察長(zhǎng)、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人在職責(zé)范圍內(nèi)，可以通過(guò)組織專項(xiàng)檢查、抽查案件、聽取案件匯報(bào)、旁聽案件庭審、參加或列席檢察官聯(lián)席會(huì)議、運(yùn)用統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)開展網(wǎng)上巡查、建議檢察長(zhǎng)更換案件承辦人等方式，加強(qiáng)對(duì)檢察官司法辦案的監(jiān)督制約。

（四）關(guān)于落實(shí)司法責(zé)任的問(wèn)題?！秾?shí)施意見》對(duì)司法責(zé)任作了較為詳細(xì)的規(guī)定。

一要正確認(rèn)識(shí)嚴(yán)格司法責(zé)任的目的。司法責(zé)任制不等于司法問(wèn)責(zé)制。嚴(yán)格司法責(zé)任的目的并不是為了追究檢察官的責(zé)任，而是為了喚醒和加強(qiáng)檢察官的責(zé)任意識(shí)，讓檢察人員始終保持應(yīng)有的責(zé)任心和職業(yè)壓力，從制度上倒逼檢察人員公正司法。因此，身為檢察官不能為官不為、患得患失、因噎廢食，不能因?yàn)榕路稿e(cuò)誤而不敢果斷決策，不能因?yàn)閾?dān)心辦錯(cuò)案而視辦案為畏途。

二是司法責(zé)任要有嚴(yán)格的范圍界定?！秾?shí)施意見》堅(jiān)持主觀過(guò)錯(cuò)與客觀行為的有機(jī)統(tǒng)一，對(duì)司法責(zé)任的范圍進(jìn)行了嚴(yán)格的界定。司法責(zé)任主要是對(duì)檢察官在辦案中存在故意或重大過(guò)失，造成嚴(yán)重后果或惡劣影響等情況的追責(zé)，主要包括故意違反法律法規(guī)責(zé)任、重大過(guò)失責(zé)任和監(jiān)督管理責(zé)任三種類型。司法辦案工作中雖有錯(cuò)案發(fā)生，但檢察人員履行職責(zé)中盡到必要義務(wù)，沒有故意或重大過(guò)失的，不承擔(dān)司法責(zé)任。檢察人員在事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)采信、法律適用、辦案程序、文書制作以及司法作風(fēng)等方面不符合法律和有關(guān)規(guī)定，但不影響案件結(jié)論的正確性和效力的，屬于司法瑕疵，不能作為司法責(zé)任追究，應(yīng)該按照紀(jì)律規(guī)定處理。從實(shí)體上保護(hù)檢察官依法履職的積極性。

三是認(rèn)定司法責(zé)任要有嚴(yán)密的程序制約?！秾?shí)施意見》規(guī)定，認(rèn)定司法責(zé)任需要經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察部門的調(diào)查核實(shí)——檢察長(zhǎng)決定——移送懲戒委員會(huì)審議——懲戒委員會(huì)作出無(wú)責(zé)、免責(zé)或給予懲戒處分的建議——檢察機(jī)關(guān)按照懲戒委員會(huì)的建議作出相應(yīng)處理——檢察人員不服的有權(quán)提出申訴六個(gè)環(huán)節(jié)，在程序上充分體現(xiàn)了對(duì)檢察人員依法履職、公正辦案的保護(hù)。

（作者系海南省人民檢察院檢察長(zhǎng)、黨組書記）

本文責(zé)編/鐘瑜 郵箱/zy200928@qq.com