董毅
【摘要】我國資產(chǎn)證券化在我國有著巨大的空間和發(fā)展?jié)摿Γ诘胤秸谫Y平臺的政府融資功能被剝離,地方政府舉債實施限額管理的預算約束下,應該積極嘗試和探索新的地方政府融資渠道。資產(chǎn)證券化可以滿足地方政府融資的需求。
【關(guān)鍵詞】融資資產(chǎn)證券化 創(chuàng)新發(fā)展
2014年10月2日,國務院辦公廳發(fā)布《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)[2014]43號),明確指出政府債務的融資主體僅為政府及其部門,地方政府融資平臺公司不能再以政府的名義舉債,這意味著一直以來承擔政府融資功能的融資平臺將轉(zhuǎn)型向市場化發(fā)展,其政府融資功能被剝離。
為推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、加強薄弱化環(huán)節(jié)建設(shè)、促進地方經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展,迫切需要地方政府創(chuàng)新融資機制。而資產(chǎn)證券化具有節(jié)約資本、分散風險、盤活存量和降低社會融資成本等諸多優(yōu)點。在地方政府融資平臺的政府融資功能被剝離,地方政府舉債實施限額管理的預算約束下,地方政府應該積極嘗試和探索融資的渠道創(chuàng)新——資產(chǎn)證券化。
一、資產(chǎn)證券化是地方政府融資的新渠道
隨著地方政府債券自發(fā)自還的推行,地方政府融資平臺到了剝離政府融資職能,進行市場化運營的轉(zhuǎn)型期。在這種情況下,地方建設(shè)亟需新的融資渠道,融資平臺公司需要規(guī)范化運營,資產(chǎn)證券化被認為是一個良好的融資渠道。從理論上講,資產(chǎn)證券化是一種直接融資方式,具有降低融資成本、優(yōu)化財務結(jié)構(gòu)、融資規(guī)模靈活、等融資優(yōu)勢。通過完善制度,建立健全機制,積極支持地方政府通過資產(chǎn)證券化方式融資,成為地方政府融資的現(xiàn)實需求。
(一)政府投資建設(shè)項目存在龐大的融資需求
地方公共基礎(chǔ)設(shè)施覺、民生領(lǐng)域建設(shè)、市政工程建設(shè)都需要大量資金,在財政收入增速減緩的背景下,僅依靠財政資金顯然無法滿足,資產(chǎn)證券化,特別是城鎮(zhèn)化建設(shè)項目資金證券化是一個良好的融資渠道。
(二)資產(chǎn)證券化作為一種成熟的融資模式,能有效盤活存量資產(chǎn)
地方政府多年投資形成的國有資產(chǎn),大量沉淀固化,沒有充分得到開發(fā)和利用。資產(chǎn)證券化作為一種成熟的融資模式,可以為政府投資建設(shè)項目籌集大量的建設(shè)資金,同時能有效盤活存量資產(chǎn),實現(xiàn)地方經(jīng)濟的良性循環(huán)和快速發(fā)展。
(三)地方政府投資建設(shè)項目能產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入,符合資產(chǎn)證券化的要求
政府投資建設(shè)項目大多屬于公用基礎(chǔ)性的,生命周期長,經(jīng)營性項目大都能產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入和投資收益水平。這些項目投資期限長流動性弱但現(xiàn)金流比較穩(wěn)定,符合資產(chǎn)證券化的特點。
(四)借助融資平臺,企業(yè)資產(chǎn)證券化徹底化解地方政府債務整體風險
資產(chǎn)證券化除了有效降低融資成本以外,利用資產(chǎn)證券化可以解決融資平臺資產(chǎn)負債率較高和現(xiàn)金流緊張等關(guān)鍵性約束瓶頸,有利于降低融資平臺負債率,有助于減輕地方政府債務壓力。
二、地方政府資產(chǎn)證券化的障礙及其問題
(一)融資平臺公司資產(chǎn)與地方政府資產(chǎn)無法分割、權(quán)屬模糊
一是最終資產(chǎn)并不直接反映在平臺公司。地方政府融資平臺以融資為主要功能,融資投入具體項目時,資產(chǎn)歸屬于政府而不是融資平臺公司,資產(chǎn)權(quán)屬不能分割和明確。二是資產(chǎn)收益與債務支出錯配。資產(chǎn)收益不能由平臺直接獲取,而債務本息必須通過平臺償還,形成了事實上的路徑錯配。
(二)地方政府通過資產(chǎn)證券化融資與融資平臺公司轉(zhuǎn)型方向存在矛盾
按照相關(guān)規(guī)定,資產(chǎn)證券化的發(fā)起人是企業(yè),而新預算法出臺之后,地方政府只能在債務限額內(nèi)通過發(fā)行債券融資。因此地方政府通過融資平臺公司進行資產(chǎn)證券化融資,存在法律和政策上的障礙。當前融資平臺公司的運作大都是由地方政府注入資產(chǎn)而形成的,同時兼有營利性業(yè)務和公益性業(yè)務。按照相關(guān)規(guī)定,融資平臺公司通過資產(chǎn)證券化方式融資屬于企業(yè)行為,與地方政府沒有關(guān)系。如果按照實際操作來看,轉(zhuǎn)型后的融資平臺公司應該作為資產(chǎn)證券化的發(fā)起人,不符相關(guān)的規(guī)定,而且融資平臺公司轉(zhuǎn)型也就沒有了意義。
(三)基礎(chǔ)資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流無法保持穩(wěn)定
未來穩(wěn)定、可預測的現(xiàn)金流是實施資產(chǎn)證券化的關(guān)鍵所在,但在現(xiàn)實情況是,部分公益性基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)金流不能充分保證,部分準經(jīng)營性項目收費現(xiàn)金流只是在歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進行預計的未來收入,部分經(jīng)營性項目的未來現(xiàn)金流還會受到工程建設(shè)和經(jīng)營風險等多種因素的影響。
(四)地方政府債務和地方政府融資平臺所涉及資產(chǎn)被列入負面清單
出于防范風險的要求,2014年12月,中國基金業(yè)協(xié)會發(fā)布《資產(chǎn)證券化業(yè)務基礎(chǔ)資產(chǎn)負面清單指引》,“以地方政府為直接或間接債務人的基礎(chǔ)資產(chǎn)”和“以地方融資平臺公司為債務人的基礎(chǔ)資產(chǎn)”被列入了負面清單。在地方政府融資平臺承擔的政府性債務得到妥善解決前,融資平臺項目的資產(chǎn)證券化要慎重對待。
三、地方政府資產(chǎn)證券化的發(fā)展建議
(一)進一步理順地方政府與融資平臺的關(guān)系,推動政企分開
融資平臺與地方政府的關(guān)系需要進一步理順和規(guī)范,政企分開是地方融資平臺公司轉(zhuǎn)型的核心問題。要逐步將政府職能和企業(yè)職能相分離,讓企業(yè)充分融入市場環(huán)境。政企分開是地方融資平臺公司防范各類風險的起點階段。
(二)推動地方政府融資平臺股權(quán)結(jié)構(gòu)改革,注入變革活力
地方融資平臺公司市場化的進程之中,應當考慮積極引入民營資本,注入變革活力。將融資平臺存量項目轉(zhuǎn)型為政府和民營資本合作項目,引入民營資本參與改造和運營,大力推動地方政府融資平臺與政府脫鉤,進行市場化改造,對減輕融資平臺債務壓力,具有重的意義。
(三)拓寬資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)的范圍,擴大市場規(guī)模
從目前的試點經(jīng)驗看,監(jiān)管部門對基礎(chǔ)資產(chǎn)過于嚴格的限制,導致各方參與動力不足。而且,在利率市場化加速推進的背景下,優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的較低收益率對潛在投資人的吸引力也不夠。為有效擴大資產(chǎn)證券化市場的規(guī)模,有必要適度擴大基礎(chǔ)資產(chǎn)范圍,在風險可控的前提下,盡可能減少對基礎(chǔ)資產(chǎn)的限制性要求。
(四)資產(chǎn)證券化PPP模式相結(jié)合,推動公私合作
由政府和社會資本合作項目(PPP項目)的投資、運營及回報周期偏長,期限通常至少10年,甚至長達20年到30年,難以滿足現(xiàn)階段社會資本的風險偏好。可將資產(chǎn)證券化和PPP模式相結(jié)合,特許經(jīng)營權(quán)或收費權(quán)進行資產(chǎn)證券化,讓風險收益相匹配的資金在資本市場上完成對接,以化解社會資本進入PPP模式的流動性及期限障礙。
參考文獻
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