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        地方政府融資與資產(chǎn)證券化探討研究

        2016-11-25 16:05:52董毅
        時(shí)代金融 2016年27期
        關(guān)鍵詞:證券化現(xiàn)金流資產(chǎn)

        董毅

        【摘要】我國資產(chǎn)證券化在我國有著巨大的空間和發(fā)展?jié)摿?,在地方政府融資平臺(tái)的政府融資功能被剝離,地方政府舉債實(shí)施限額管理的預(yù)算約束下,應(yīng)該積極嘗試和探索新的地方政府融資渠道。資產(chǎn)證券化可以滿足地方政府融資的需求。

        【關(guān)鍵詞】融資資產(chǎn)證券化 創(chuàng)新發(fā)展

        2014年10月2日,國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)[2014]43號(hào)),明確指出政府債務(wù)的融資主體僅為政府及其部門,地方政府融資平臺(tái)公司不能再以政府的名義舉債,這意味著一直以來承擔(dān)政府融資功能的融資平臺(tái)將轉(zhuǎn)型向市場化發(fā)展,其政府融資功能被剝離。

        為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、加強(qiáng)薄弱化環(huán)節(jié)建設(shè)、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展,迫切需要地方政府創(chuàng)新融資機(jī)制。而資產(chǎn)證券化具有節(jié)約資本、分散風(fēng)險(xiǎn)、盤活存量和降低社會(huì)融資成本等諸多優(yōu)點(diǎn)。在地方政府融資平臺(tái)的政府融資功能被剝離,地方政府舉債實(shí)施限額管理的預(yù)算約束下,地方政府應(yīng)該積極嘗試和探索融資的渠道創(chuàng)新——資產(chǎn)證券化。

        一、資產(chǎn)證券化是地方政府融資的新渠道

        隨著地方政府債券自發(fā)自還的推行,地方政府融資平臺(tái)到了剝離政府融資職能,進(jìn)行市場化運(yùn)營的轉(zhuǎn)型期。在這種情況下,地方建設(shè)亟需新的融資渠道,融資平臺(tái)公司需要規(guī)范化運(yùn)營,資產(chǎn)證券化被認(rèn)為是一個(gè)良好的融資渠道。從理論上講,資產(chǎn)證券化是一種直接融資方式,具有降低融資成本、優(yōu)化財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)、融資規(guī)模靈活、等融資優(yōu)勢。通過完善制度,建立健全機(jī)制,積極支持地方政府通過資產(chǎn)證券化方式融資,成為地方政府融資的現(xiàn)實(shí)需求。

        (一)政府投資建設(shè)項(xiàng)目存在龐大的融資需求

        地方公共基礎(chǔ)設(shè)施覺、民生領(lǐng)域建設(shè)、市政工程建設(shè)都需要大量資金,在財(cái)政收入增速減緩的背景下,僅依靠財(cái)政資金顯然無法滿足,資產(chǎn)證券化,特別是城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目資金證券化是一個(gè)良好的融資渠道。

        (二)資產(chǎn)證券化作為一種成熟的融資模式,能有效盤活存量資產(chǎn)

        地方政府多年投資形成的國有資產(chǎn),大量沉淀固化,沒有充分得到開發(fā)和利用。資產(chǎn)證券化作為一種成熟的融資模式,可以為政府投資建設(shè)項(xiàng)目籌集大量的建設(shè)資金,同時(shí)能有效盤活存量資產(chǎn),實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)和快速發(fā)展。

        (三)地方政府投資建設(shè)項(xiàng)目能產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入,符合資產(chǎn)證券化的要求

        政府投資建設(shè)項(xiàng)目大多屬于公用基礎(chǔ)性的,生命周期長,經(jīng)營性項(xiàng)目大都能產(chǎn)生持續(xù)穩(wěn)定的現(xiàn)金流收入和投資收益水平。這些項(xiàng)目投資期限長流動(dòng)性弱但現(xiàn)金流比較穩(wěn)定,符合資產(chǎn)證券化的特點(diǎn)。

        (四)借助融資平臺(tái),企業(yè)資產(chǎn)證券化徹底化解地方政府債務(wù)整體風(fēng)險(xiǎn)

        資產(chǎn)證券化除了有效降低融資成本以外,利用資產(chǎn)證券化可以解決融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率較高和現(xiàn)金流緊張等關(guān)鍵性約束瓶頸,有利于降低融資平臺(tái)負(fù)債率,有助于減輕地方政府債務(wù)壓力。

        二、地方政府資產(chǎn)證券化的障礙及其問題

        (一)融資平臺(tái)公司資產(chǎn)與地方政府資產(chǎn)無法分割、權(quán)屬模糊

        一是最終資產(chǎn)并不直接反映在平臺(tái)公司。地方政府融資平臺(tái)以融資為主要功能,融資投入具體項(xiàng)目時(shí),資產(chǎn)歸屬于政府而不是融資平臺(tái)公司,資產(chǎn)權(quán)屬不能分割和明確。二是資產(chǎn)收益與債務(wù)支出錯(cuò)配。資產(chǎn)收益不能由平臺(tái)直接獲取,而債務(wù)本息必須通過平臺(tái)償還,形成了事實(shí)上的路徑錯(cuò)配。

        (二)地方政府通過資產(chǎn)證券化融資與融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型方向存在矛盾

        按照相關(guān)規(guī)定,資產(chǎn)證券化的發(fā)起人是企業(yè),而新預(yù)算法出臺(tái)之后,地方政府只能在債務(wù)限額內(nèi)通過發(fā)行債券融資。因此地方政府通過融資平臺(tái)公司進(jìn)行資產(chǎn)證券化融資,存在法律和政策上的障礙。當(dāng)前融資平臺(tái)公司的運(yùn)作大都是由地方政府注入資產(chǎn)而形成的,同時(shí)兼有營利性業(yè)務(wù)和公益性業(yè)務(wù)。按照相關(guān)規(guī)定,融資平臺(tái)公司通過資產(chǎn)證券化方式融資屬于企業(yè)行為,與地方政府沒有關(guān)系。如果按照實(shí)際操作來看,轉(zhuǎn)型后的融資平臺(tái)公司應(yīng)該作為資產(chǎn)證券化的發(fā)起人,不符相關(guān)的規(guī)定,而且融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型也就沒有了意義。

        (三)基礎(chǔ)資產(chǎn)產(chǎn)生的現(xiàn)金流無法保持穩(wěn)定

        未來穩(wěn)定、可預(yù)測的現(xiàn)金流是實(shí)施資產(chǎn)證券化的關(guān)鍵所在,但在現(xiàn)實(shí)情況是,部分公益性基礎(chǔ)設(shè)施現(xiàn)金流不能充分保證,部分準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目收費(fèi)現(xiàn)金流只是在歷史統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行預(yù)計(jì)的未來收入,部分經(jīng)營性項(xiàng)目的未來現(xiàn)金流還會(huì)受到工程建設(shè)和經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等多種因素的影響。

        (四)地方政府債務(wù)和地方政府融資平臺(tái)所涉及資產(chǎn)被列入負(fù)面清單

        出于防范風(fēng)險(xiǎn)的要求,2014年12月,中國基金業(yè)協(xié)會(huì)發(fā)布《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單指引》,“以地方政府為直接或間接債務(wù)人的基礎(chǔ)資產(chǎn)”和“以地方融資平臺(tái)公司為債務(wù)人的基礎(chǔ)資產(chǎn)”被列入了負(fù)面清單。在地方政府融資平臺(tái)承擔(dān)的政府性債務(wù)得到妥善解決前,融資平臺(tái)項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化要慎重對(duì)待。

        三、地方政府資產(chǎn)證券化的發(fā)展建議

        (一)進(jìn)一步理順地方政府與融資平臺(tái)的關(guān)系,推動(dòng)政企分開

        融資平臺(tái)與地方政府的關(guān)系需要進(jìn)一步理順和規(guī)范,政企分開是地方融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的核心問題。要逐步將政府職能和企業(yè)職能相分離,讓企業(yè)充分融入市場環(huán)境。政企分開是地方融資平臺(tái)公司防范各類風(fēng)險(xiǎn)的起點(diǎn)階段。

        (二)推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)股權(quán)結(jié)構(gòu)改革,注入變革活力

        地方融資平臺(tái)公司市場化的進(jìn)程之中,應(yīng)當(dāng)考慮積極引入民營資本,注入變革活力。將融資平臺(tái)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和民營資本合作項(xiàng)目,引入民營資本參與改造和運(yùn)營,大力推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)與政府脫鉤,進(jìn)行市場化改造,對(duì)減輕融資平臺(tái)債務(wù)壓力,具有重的意義。

        (三)拓寬資產(chǎn)證券化基礎(chǔ)資產(chǎn)的范圍,擴(kuò)大市場規(guī)模

        從目前的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)看,監(jiān)管部門對(duì)基礎(chǔ)資產(chǎn)過于嚴(yán)格的限制,導(dǎo)致各方參與動(dòng)力不足。而且,在利率市場化加速推進(jìn)的背景下,優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的較低收益率對(duì)潛在投資人的吸引力也不夠。為有效擴(kuò)大資產(chǎn)證券化市場的規(guī)模,有必要適度擴(kuò)大基礎(chǔ)資產(chǎn)范圍,在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下,盡可能減少對(duì)基礎(chǔ)資產(chǎn)的限制性要求。

        (四)資產(chǎn)證券化PPP模式相結(jié)合,推動(dòng)公私合作

        由政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目(PPP項(xiàng)目)的投資、運(yùn)營及回報(bào)周期偏長,期限通常至少10年,甚至長達(dá)20年到30年,難以滿足現(xiàn)階段社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)偏好。可將資產(chǎn)證券化和PPP模式相結(jié)合,特許經(jīng)營權(quán)或收費(fèi)權(quán)進(jìn)行資產(chǎn)證券化,讓風(fēng)險(xiǎn)收益相匹配的資金在資本市場上完成對(duì)接,以化解社會(huì)資本進(jìn)入PPP模式的流動(dòng)性及期限障礙。

        參考文獻(xiàn)

        [1]王躍.我國資產(chǎn)證券化縱深探析[J].西南金融.2014(9).

        [2]地方債第二輪置換將啟或醞釀資產(chǎn)證券化.新浪網(wǎng).2015.5.11.

        [3]鄒曉梅,張明,高蓓.產(chǎn)證券化的供給和需求:文獻(xiàn)綜述[J].金融評(píng)論.2014(4).

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