國世平　張智川

[摘要]我國地方債目前處于可控范圍，但不能忽視的是地方債的潛在風(fēng)險，以及地方債的質(zhì)量。形成地方債的原因很復(fù)雜，主要有地方財權(quán)與事權(quán)不匹配、地方政府業(yè)績考核機制欠妥及地方財政體系的不完善等。應(yīng)建立地方政府債務(wù)管理長效機制，包括完善的分稅制度、嚴格的政府債務(wù)約束機制、健全的政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制、完善的債務(wù)管理機制等。

[關(guān)鍵詞]地方債 風(fēng)險 對策

[作者簡介]國世平（1957-），湖南邵陽人，深圳大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院當(dāng)代金融研究所所長，教授，博士生導(dǎo)師。研究方向：國際金融、房地產(chǎn)投資、宏觀經(jīng)濟；張智川（1986-），湖南邵陽人，遼寧大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士研究生。

中國地方債問題一直倍受矚目，盡管從各種數(shù)據(jù)來看，地方債并沒有達到國際警戒線。據(jù)2015年國家統(tǒng)計局的最新統(tǒng)計，中國納入預(yù)算管理的債務(wù)總額達到了26.66萬億元，占全國GDP的比重為39.4%，其中地方政府債務(wù)16萬億元，中央政府債務(wù)10.66萬億元。地方政府債務(wù)并沒有納入地方政府負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)，考慮進此類債務(wù)，并且根據(jù)平均代償率20%來估算，則2015年中國政府債務(wù)的負債率將上升2.1%達到41.5%左右，低于國際國家債務(wù)率60%的警戒線。而通過地方財政收人來估計地方政府負債率則為89%，與日本的高達200%的地方政府負債率和美國120%的地方政府負債率相比，我國的負債水平并不構(gòu)成嚴重問題。但為什么會引起人們的擔(dān)憂？一是中國經(jīng)濟狀況趨于“L型”，短期內(nèi)尚存不少困難，勢必導(dǎo)致地方政府財政增收減少。二是地方政府出讓土地維持財政支出這一手段將難以為繼。三是地方債真實數(shù)量是多少？地方政府隱性債務(wù)究竟是多少？導(dǎo)致人們對中國地方債務(wù)的擔(dān)憂近期再度升溫。最讓人擔(dān)心的還是債務(wù)質(zhì)量?；獾胤絺鶆?wù)問題，需要從源頭對債務(wù)現(xiàn)狀以及形成原因進行深入剖析，了解地方債務(wù)的特點從而給出相應(yīng)的對策。

一、當(dāng)前地方債務(wù)的總體判斷

我國地方債的總體判斷可以從兩個方面來看：一是從2015年底的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，我國政府債務(wù)負債率在41.5%左右，這與國際公認的《馬斯特里赫特條約》所規(guī)定的歐盟國家債務(wù)率（政府債務(wù)總額占GDP）為60%的警戒線還有一定距離，還處于一個整體可控的形勢。講整體可控，還有一些論據(jù)支撐。一是我國經(jīng)濟發(fā)展還是處于良好狀態(tài)，為償還地方債提供了條件；二是地方政府大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施工程開始減少。

當(dāng)然，也要看到，我國地方政府債務(wù)約占國民生產(chǎn)總值的23.7%。美國地方政府負債率設(shè)定在13%～16%區(qū)間，而加拿大的上限則在25%，從這一點上講，我國地方政府債務(wù)是偏高的，不能忽視。

二是中央加地方公債總額與政府財政收入相比還處在可控范圍。2015年政府財政收入為15.4萬億，而政府總債務(wù)則為26.6萬億，相當(dāng)于2015年財政收入的1.7倍，這遠遠低于美國的6.5倍。財政部測算的2015年地方政府債務(wù)率為89.2%，而國際貨幣基金組織確定的債務(wù)率控制標準參考值為90%～120%之間。值得一提的是，我們不是完全比照美國的債務(wù)水平。美國有其特殊條件，但其債務(wù)水平還是有一定參考價值的。

通過上述兩項指標來分析，我國政府債務(wù)風(fēng)險還在可控范圍內(nèi)，還債手段還算充裕，除了稅收等常規(guī)收入外，地方政府還有土地收入、國有企業(yè)股權(quán)以及開始盈利的基礎(chǔ)設(shè)施等等可以利用，短期內(nèi)出現(xiàn)大規(guī)模違約的可能性較小。

從各省市地方債情況來看。截至至今年5月下旬，全國多個省份陸續(xù)公布了2015年債務(wù)數(shù)據(jù)，將各省數(shù)據(jù)和2013年6月審計署公布的全國政府性審計結(jié)果公告數(shù)據(jù)來比對，分析各省在這兩年半內(nèi)債務(wù)問題的變動趨勢，可以發(fā)現(xiàn)，我國地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)，在這兩年半的時間中平均增幅為46%左右。各省政府負有償還債務(wù)金額數(shù)量有較大差異，其中有6個省份政府負有償還責(zé)任的債務(wù)數(shù)額超過8000億，分別為江蘇、山東、浙江、廣東、貴州、遼寧，其中江蘇負有償還責(zé)任的債務(wù)數(shù)額超過1萬億，居全國之首。有7個省（市、區(qū)）政府負有償還責(zé)任的債務(wù)增幅較快，兩年半的時間增幅在80%以上的包括寧夏、廣西、福建、山東、陜西、貴州、浙江。其中寧夏債務(wù)增幅高達126%，只有重慶和湖北負有償還責(zé)任的債務(wù)數(shù)量較2013年6月份有所下降。2008年金融危機之后寬松的財政政策對經(jīng)濟增長質(zhì)量的影響并沒有能夠達到預(yù)期，部分地方政府經(jīng)濟增長緩慢，當(dāng)經(jīng)濟由高速增長開始放緩時，這些省份經(jīng)濟增長遠遠低于全國平均水平，導(dǎo)致償債能力不足，出現(xiàn)了只能通過舉借新債償還舊債的情況，部分地區(qū)還出現(xiàn)了逾期債務(wù)。

從以上分析來看，我國地方債增幅各個省市區(qū)有很大差異，一般說來，經(jīng)濟發(fā)展比較好的省份，債務(wù)增長幅度都比較小。經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r差一點的省份，債務(wù)增長幅度比較大。

二、我國債務(wù)問題形成原因及特點

（一）形成原因

地方政府負債過高成因比較復(fù)雜，有著特定的歷史背景。2000年以后，我國進入了高速發(fā)展的階段，城市化建設(shè)所需的巨額資金，促進了市政債券市場的發(fā)展。形成我國政府負債過高的原因主要是：

1.地方財權(quán)與事權(quán)不匹配

1994年實行分稅制改革之后，所得稅收人上繳占60%，地方占乘4余的40%，而地方政府要承擔(dān)大部分城鎮(zhèn)化建設(shè)活動，使得地方政府事權(quán)較高而財權(quán)較低，事權(quán)和財權(quán)分配不對稱。特別是省級以下政府，支出職責(zé)越來越多。地方政府的財政收入不足以應(yīng)付其所需完成的項目支出，使得地方政府通過大量的預(yù)算外資金、制度外資金以及各類借款籌資來彌補缺口，這就無形中加大了地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險。大部分地方無法在體制內(nèi)對收支缺口進行彌補，需求體制外的舉債便成了緩解地方政府收支矛盾的主要途徑。

2.政績考核機制欠妥

在地方官員的晉升與地方經(jīng)濟績效直接掛鉤這一體制下，部分領(lǐng)導(dǎo)干部熱衷于GDP的增長競賽，通過舉債推進資源密集型工程，而沒有相對應(yīng)的問責(zé)處罰機制的制約，推動地方債務(wù)規(guī)模節(jié)節(jié)高升。endprint

3.地方財政制度不完善

不完善的地方財政制度主要表現(xiàn)在管理過于分散，存在管理盲區(qū)以及多頭管理。地方政府債務(wù)管理缺乏有效的監(jiān)督，這是一些地方政府債務(wù)問題嚴重的重要原因之一。預(yù)算軟約束管理導(dǎo)致地方政府并不需要承擔(dān)項目的風(fēng)險，監(jiān)管部門事后問責(zé)難以確定債務(wù)問題是地方官員的盲目行為，還是政策性負擔(dān)而產(chǎn)生的。

（二）地方政府債務(wù)問題特點

與歐洲主權(quán)債務(wù)相區(qū)別，我國的地方債務(wù)主要是內(nèi)債。日本的內(nèi)債更多是依靠企業(yè)的儲蓄，而我國的內(nèi)債主要是銀行貸款和舉債。從2013年審計署發(fā)布的報告中可以看到，政府負有償還責(zé)任債務(wù)舉借主體分為融資平臺公司、政府部門和機構(gòu)、經(jīng)費補助事業(yè)單位，分別舉借40755.54億元、30913.38億元、17761.87億元（詳見表1）。

融資平臺是政府融資的最主要手段。融資平臺約束不完善，導(dǎo)致借債主體混亂。融資平臺可以是任意名目的公司，其背后出資的也是大大小小不同的政府部門和機構(gòu)，這就形成了地方政府債務(wù)主體的復(fù)雜化和難以識別。缺少法律約束的融資平臺占地方政府債務(wù)的份額最大，40%都是來源于各類融資機構(gòu)。有經(jīng)費補助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位的債務(wù)額也不少，舉債主體的多元化直接導(dǎo)致了要精準計量地方政府債務(wù)總量就非常困難。根據(jù)財政部資料，2012年地方政府借助企業(yè)信用通過融資平臺公司發(fā)行企業(yè)債等融資年化利率達8%，通過“影子銀行”等融資成本更高，如信托融資的年化成本大多在10%以上（最高24.4%），政府回購融資年化綜合成本大多在20%以上。投資平臺成為地方政府主要貸款手段，更多源于2009年開始的4萬億經(jīng)濟刺激計劃，各地的融資平臺數(shù)目劇增，在客觀上導(dǎo)致地方政府債務(wù)急劇膨脹。而國內(nèi)大部分地方政府的融資平臺通過商業(yè)銀行貸款來獲取資金，存在期限較短，利率較高，形成較大還款負擔(dān)。雖然融資平臺正在成為過去式，但需要注意的是新模式“政府隱性債務(wù)”正在發(fā)生。

中國地方債務(wù)難以準確統(tǒng)計，其原因一是地方政府舉債具有隱蔽性，另外一個重要原因就是信息披露機制的不完善。地方債務(wù)存在著的隱形風(fēng)險必須引起高度重視。隨著我國開始逐步步入老齡化社會，未富先老的問題十分明顯，這勢必導(dǎo)致更多的由養(yǎng)老金、社會保障金缺口所形成的債務(wù)問題越來越嚴峻。如養(yǎng)老保險收不抵支出現(xiàn)赤字，最后要由財政補助或者填補才能維持，這筆資金就形成了地方政府的債務(wù)。

三、國外債務(wù)問題化解手段

世界各國在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，當(dāng)財政收人不足時都會采取舉債手段。各舉債國家對地方政府的舉債行為進行了嚴格規(guī)范，債務(wù)規(guī)?？刂啤L(fēng)險預(yù)警方以及債務(wù)化解，對我國地方政府舉債有一定借鑒和啟示意義。

1.美國債務(wù)化解手段

美國為了確保地方地方政府公共部門的效率，采取了預(yù)算硬約束的手段。在這種體制下，當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)危機發(fā)生時，聯(lián)邦政府和下一級的州政府都不會給予援助，與此相應(yīng)的是美國的破產(chǎn)保護機制，大大提升了政府對于貸款資金的使用效率和謹慎程度。因為破產(chǎn)機制的存在，美國的債務(wù)監(jiān)管一是事前監(jiān)管，通過立法規(guī)范來限制政府借貸活動，例如對財政赤字、償債比率、擔(dān)保上限設(shè)立警戒標準，以此來限制地方政府的盲目借款；二是通過預(yù)算來管理地方財政，通過中期財政預(yù)算來分析地方財政可持續(xù)的健康水平，對于地方債務(wù)結(jié)構(gòu)實行監(jiān)管；三是要求預(yù)算過程公開透明，對財政賬目進行公開審計，定期發(fā)布財政債務(wù)信息。

2.日本化解債務(wù)危機手段

日本地方債券的發(fā)行采取的是協(xié)商制，即地方政府可以直接舉債，也可以選擇報請總務(wù)省。日本設(shè)立了優(yōu)惠政策激勵地方政府。包括在政府支付轉(zhuǎn)移撥款中考慮到債務(wù)因素，而酌情給予優(yōu)惠。由于日本地方政府更加依賴于中央政府的支付轉(zhuǎn)移和財政撥款，中央政府可更有效地掌握地方政府舉債情況。同時，日本嚴格控制地方政府貸款比例和結(jié)構(gòu)，要求民間資金占債務(wù)來源的60%以上，這就大大減輕了銀行的負擔(dān)。在債務(wù)償還問題上，由于經(jīng)濟增速一直處于低位，日本的還債壓力上升，更多的是依靠債券期限的延長來解決債務(wù)問題，即通過長期債券來置換短期到期債券。日本地方政府債券還大量出售給外資金融機構(gòu)來緩解資金的緊張。

四、化解地方債務(wù)風(fēng)險的建議

地方債務(wù)額度化解手段很多，但是真正要解決地方債務(wù)的問題以及所牽連的問題，必須從根源人手，提高經(jīng)濟增長質(zhì)量是重中之重。美國2008年金融危機以后，一直在做的事情就是減少美國國民的債務(wù)，同時淘汰過剩產(chǎn)能和消耗過剩產(chǎn)品。現(xiàn)在美國國民的債務(wù)狀況已經(jīng)是近30年的最好狀態(tài)，美國的過剩房屋已經(jīng)消化得差不多了，整體經(jīng)濟發(fā)展呈健康態(tài)勢，值得中國借鑒。同時，日本政府藏富于民的方式也值得我們學(xué)習(xí)。日本政府一直大力扶持中小企業(yè)。在日本，中小企業(yè)共計約470萬家，占企業(yè)總數(shù)的99.7%，提供了79.2%的就業(yè)機會。為了促進民間資本參與地方長期戰(zhàn)略型投資項目以及引導(dǎo)資助中小企業(yè)開展新業(yè)務(wù)，日本設(shè)立了半官半民的商工組合中央金庫，通過PPP（Public-Private Partnership）機制，聯(lián)合政府資金和民間資金，為政府戰(zhàn)略項目提供資金來源，并且由于其自身的組成特點含有中小企業(yè)團體，使得政府的項目投資資金流入改善中小企業(yè)經(jīng)營環(huán)境的項目。日本民營資本大量參與地方建設(shè)以及提升地方產(chǎn)業(yè)的機制，形成了良性循環(huán)，即使政府債務(wù)率在高達200%的情況下，其債務(wù)風(fēng)險還依舊在可控范圍內(nèi)。

中國化解地方債務(wù)、銀行系統(tǒng)風(fēng)險、房地產(chǎn)泡沫以及經(jīng)濟增長質(zhì)量等一系列問題，核心在于如何使地方政府、銀行系統(tǒng)以及國民經(jīng)濟從房地產(chǎn)綁架中解脫。

第一，需要遏制房地產(chǎn)價格的過快上漲，維持房價的穩(wěn)步上漲，既能夠控制各個系統(tǒng)的風(fēng)險水平，避免風(fēng)險一次性釋放引發(fā)金融危機，同時能夠騰出資金進入實體經(jīng)濟，遏制房地產(chǎn)造成的過度投機。對地方政府而言，一定要減少對土地財政的依賴，一旦土地賣不出去，賣地價格下降，地方債務(wù)又會增加。

同時，還需要限制銀行給房地產(chǎn)的貸款額度，銀行對貸款項目實施監(jiān)管，控制流人房地產(chǎn)的資金總量，同時對其他貸款的資金使用進行管控，使更多的資金流入實體經(jīng)濟，讓地方政府稅收主要來自于實體經(jīng)濟。endprint

第二，盤活國有資產(chǎn)，加大國企改革力度，控制國有企業(yè)獲取土地資產(chǎn)的貸款額度，對于有潛在價值、出現(xiàn)暫時困難的可以采用債轉(zhuǎn)股方式注資。對于長期經(jīng)營效率低下的僵尸企業(yè)，應(yīng)加快破產(chǎn)重組。地方政府要減少對國企資金的注入，地方政府的資金不能用于扶持企業(yè)，減少地方政府的開支。

地方政府同時要大力扶持實體企業(yè)，增加貸款額度，優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)。制造業(yè)當(dāng)前的困難，對于銀行業(yè)金融機構(gòu)而言，也是一次優(yōu)化信貸結(jié)構(gòu)的機遇。各行業(yè)基本已經(jīng)完成了一次“洗牌”，能夠堅持經(jīng)營的，已經(jīng)是資質(zhì)相對較好的企業(yè)。因為經(jīng)濟形勢不容樂觀，銀行業(yè)金融機構(gòu)更需要弱化“順周期”行為。地方政府可以給優(yōu)質(zhì)國企做一部分擔(dān)保。

第三，隨著融資平臺剝離融資功能，逐漸退出歷史的舞臺，需要有新的舉債方式來替代融資平臺。根據(jù)國務(wù)院43號文，發(fā)行政府債是地方政府舉債的唯一來源。通過發(fā)行地方政府債可以填補一定的資金缺口。2014年上海、浙江、廣東、深圳、江蘇、山東、北京、江西、寧夏、青島試點地方政府債券自發(fā)自還。地方政府能夠自行發(fā)債，使地方政府的舉債行為市場化，讓市場行為約束地方政府舉債額度，通過充分的信息披露，將隱性政府債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性政府債務(wù)。這樣既可以促進各級地方政府按自己的實際能力進行舉債，提高地方政府債務(wù)的透明度，還方便中央政府對地方政府債務(wù)進行管理，采取市場監(jiān)督與政府監(jiān)管相結(jié)合的方式，達到控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的目的。

此舉還能給政府提供長期穩(wěn)定的資金來源。以前的融資平臺問題導(dǎo)致地方政府一直通過短債來維持長期投資行為，導(dǎo)致了大量的資金錯配，資金使用成本過高。硬化地方預(yù)算約束，發(fā)展市政債市場和一系列配套改革，地方政府的預(yù)算約束將逐漸“硬性化”。通過這種“開正門堵偏門”的方式，逐步改善地方政府債務(wù)亂象。

第四，加強債務(wù)置換。通過低利率、長期限的政府債券替換原來的高利率、短期限的銀行信貸和理財信托等，可以在很大程度上減輕地方政府的償債壓力，化解短期的流動性風(fēng)險。地方債務(wù)置換，能夠較好地緩解通過融資平臺貸款造成的還款期限和項目現(xiàn)金流嚴重錯配的現(xiàn)象，同時，通過債務(wù)置換，地方政府的貸款資產(chǎn)可以轉(zhuǎn)換為可在二級市場上流通的債券。隨著地方債券市場的完善，未來銀行可以通過出售債券獲得資金，把長期資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為短期流動資金，有效緩解流動性不足問題。但是由于相較于融資平臺借貸收益，經(jīng)過債務(wù)置換后短期內(nèi)銀行的收益率會出現(xiàn)下降，容易造成銀行的短期內(nèi)流動性風(fēng)險，同時，隨著置換債券在未來的陸續(xù)到期，長遠的償債壓力將會增加，因此，債務(wù)置換更像是短期的應(yīng)急手段，如何改善地方政府財政收入能力才是更需急于解決的問題。

第五，建立地方政府債務(wù)管理長效機制。除了之前提到的地方政府自行發(fā)債和債務(wù)置換以外，從長遠看，必須建立地方政府債務(wù)管理長效機制，包括完善的分稅制度、嚴格的政府債務(wù)約束機制、健全的政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制、完善的債務(wù)管理機制等。

一是完善分稅制財政體制。解決地方政府債務(wù)問題，根本是要推進財稅體制改革，完善分稅制財政管理體制。根據(jù)財權(quán)與事權(quán)必須統(tǒng)一的原則，合理劃分各級政府之間的財權(quán)。

二是要積極引入民間資本，增加政府舉債中PPP模式的比重，通過公私合作伙伴關(guān)系的建立，為解決地方政府投融資問題提供好的方式和途徑，通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運營。

三是盤活國有資產(chǎn)，這些資產(chǎn)的價值因為大多為基礎(chǔ)設(shè)施項目和土地，會隨著城市化的進程持續(xù)升值，如果能很好的利用盤活這些國有資產(chǎn)，能為地方政府創(chuàng)造一筆可觀的現(xiàn)金流，從而緩解償債壓力。可以通過直接出售或者資產(chǎn)證券化這兩種方式盤活國有資產(chǎn)。

四是應(yīng)逐漸提高財政的科技投入規(guī)模，鼓勵社會力量及企業(yè)參與科技事業(yè)的投人。財政的科技投入對地方稅收收入的影響更多是長期性的，因此，要避免地方政府通過土地財政進行短期投入，除了原則上鼓勵科技投入規(guī)模，還需要對地方政府官員的考核進行改革，摒棄唯GDP增長的激勵機制，轉(zhuǎn)變政府職能，最終實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。endprint