張杰

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

我國(guó)食品安全“黑名單”的法律定位探析

張杰

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

食品安全領(lǐng)域運(yùn)用“黑名單”的手段越來(lái)越多，適用情況也很復(fù)雜。根據(jù)各地規(guī)定、做法的不同，“黑名單”的性質(zhì)也有所不同。對(duì)于其性質(zhì)認(rèn)定，學(xué)界目前并沒(méi)有達(dá)成一致，主要是傳統(tǒng)行政法視角下的行政處罰說(shuō)、行政強(qiáng)制說(shuō)、信息公開(kāi)說(shuō)、行政指導(dǎo)說(shuō)、行政事實(shí)行為說(shuō)。面對(duì)這種新型的政府規(guī)制手段，不妨跳出傳統(tǒng)行政法的束縛，轉(zhuǎn)而通過(guò)行政過(guò)程論的分析方法，在政府規(guī)制理論視角下對(duì)其進(jìn)行重新的認(rèn)知與定性。理想的認(rèn)知模式是：企業(yè)存在特定的不良記錄-納入“黑名單”-公布-禁止，是整個(gè)信息規(guī)制鏈的概括。

食品安全“黑名單”；法律定位；行政過(guò)程論；政府規(guī)制理論；信息規(guī)制手段

作為近幾年的新生事物，食品安全“黑名單”因其廣泛運(yùn)用逐漸被公眾熟知，也逐漸走進(jìn)法學(xué)界的研究視野中，但是系統(tǒng)研究該制度的成果并不多見(jiàn)。盡管對(duì)于食品安全“黑名單”，人們屢見(jiàn)不鮮，但是對(duì)于該概念的內(nèi)涵與外延以及法律定位問(wèn)題，目前學(xué)界尚不能夠給出足夠精準(zhǔn)的回應(yīng)。而正是因?yàn)椴荒軐?duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確的法律定位，才會(huì)引發(fā)在適用過(guò)程中出現(xiàn)的法律依據(jù)缺乏、程序機(jī)制不健全及權(quán)利救濟(jì)不暢通等一系列問(wèn)題。故而筆者以為只有將我國(guó)的食品安全“黑名單”進(jìn)行準(zhǔn)確的法律定位后，才能在此基礎(chǔ)之上商榷法律依據(jù)、程序及救濟(jì)等問(wèn)題。

一、我國(guó)食品安全“黑名單”的規(guī)定集中于規(guī)范性文件

以“黑名單”為在北大法寶上進(jìn)行檢索，筆者發(fā)現(xiàn)該詞最早出現(xiàn)在2003年8月14日國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局公告2003年第80號(hào)文中，該公告即第一批300家生產(chǎn)“地條鋼”企業(yè)和窩點(diǎn)“黑名單”。在食品安全領(lǐng)域其最早出現(xiàn)在2004年5月17日國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《2004年全國(guó)整頓和規(guī)范市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序工作要點(diǎn)》中，“建立健全食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)的信用檔案，把制售假冒偽劣和有毒有害食品企業(yè)列入‘黑名單’，并及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)，加大其違法經(jīng)營(yíng)的成本”。國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局在2013年12月12日發(fā)布《食品藥品安全“黑名單”管理規(guī)定(征求意見(jiàn)稿)》，盡管該規(guī)范性文件至今仍未出臺(tái)，但全國(guó)各地的食品藥品監(jiān)督管理部門已經(jīng)先行先試，開(kāi)始了大規(guī)模的與食品安全“黑名單”相關(guān)的活動(dòng)，包括相關(guān)規(guī)范性文件的制定、公布與施行等活動(dòng)。

筆者在北大法寶上擬對(duì)全國(guó)各地的食品安全“黑名單”進(jìn)行搜集，但發(fā)現(xiàn)有較多省份的相關(guān)規(guī)范性文件并未錄入，因此筆者選擇在各省、市食品藥品監(jiān)督管理部門的官方網(wǎng)站進(jìn)行搜集。筆者對(duì)我國(guó)除港澳臺(tái)之外的22個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)及4個(gè)直轄市均進(jìn)行了相關(guān)的文獻(xiàn)搜集，具體相關(guān)情況如下圖所示：

通過(guò)對(duì)這些文件進(jìn)行梳理，可以看出現(xiàn)階段有大約三分之二的省級(jí)行政單位已經(jīng)施行了該制度，亦足以看出食品安全“黑名單”已經(jīng)被運(yùn)用到各地食品安全監(jiān)管的常態(tài)中。筆者總結(jié)出這些規(guī)范性文件的制定施行情況具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是現(xiàn)有的食品安全“黑名單”制度幾乎全部是由各省市的食品藥品監(jiān)督管理局通過(guò)制定規(guī)范性文件的形式加以規(guī)定，多表述為辦法、規(guī)定；二是大多數(shù)的規(guī)范性文件同時(shí)規(guī)定了食品和藥品安全“黑名單”，有少數(shù)省份則對(duì)食品與藥品安全“黑名單”分別出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性文件；三是規(guī)范性文件發(fā)布的時(shí)間集中在近五年左右的時(shí)間內(nèi)，且絕大多數(shù)是以試行的狀態(tài)實(shí)施；四是東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)相關(guān)規(guī)定發(fā)布較早，而中西部地區(qū)有的對(duì)此還未進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)定。

對(duì)于出現(xiàn)在我國(guó)食品安全領(lǐng)域并逐漸發(fā)揮重要作用的“黑名單”，筆者嘗試對(duì)其進(jìn)行如下定義：我國(guó)的食品安全“黑名單”是指食品安全監(jiān)督管理部門將因違反食品安全法律規(guī)范而受到刑罰或者嚴(yán)重行政處罰的企業(yè)、個(gè)人或者行為等相關(guān)違法信息納入并公布的名單。

二、我國(guó)食品安全“黑名單”的類型化分析及差異

（一）我國(guó)食品安全“黑名單”的類型化分析

綜合以上搜集到的各省市的食品安全“黑名單”相關(guān)的規(guī)范性文件，筆者嘗試對(duì)它們進(jìn)行了如下的分類：

1.以標(biāo)題中是否明確含有食品安全“黑名單”為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分，有以下幾種模式：第一種是標(biāo)題中明確規(guī)定為食品安全“黑名單”的模式，這種模式在全國(guó)各省份占絕大多數(shù)，一般該模式下的規(guī)范性文件名稱為食品安全“黑名單”管理辦法(制度、規(guī)定等)。第二種是將其命名為食品嚴(yán)重違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與相關(guān)責(zé)任人員重點(diǎn)監(jiān)管名單，這種模式的典型是上海市，其并未明確采用“黑名單”這一詞匯，取而代之的是更加規(guī)范化的法律用語(yǔ)。第三種是將其歸為食品安全監(jiān)管信用體系建設(shè)之中，以北京市為代表的這一模式也并未在其文本規(guī)范的標(biāo)題中出現(xiàn)“黑名單”一詞，但在文本的內(nèi)容中有“黑名單系統(tǒng)”這一表述。第四種是將其定為食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)退出與責(zé)任人員禁入機(jī)制，例如湖北省。第五種是表述為食品安全信用信息和“黑名單”管理辦法，如江西省、河南省。

2.以環(huán)節(jié)先后為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，可分為食品生產(chǎn)“黑名單”和食品流通“黑名單”。最典型的是云南省，除了云南省食藥監(jiān)局制定的《云南省食品藥品安全黑名單管理辦法》，云南省工商行政管理局也制定了《云南省工商行政管理局流通環(huán)節(jié)食品安全黑名單管理辦法（試行）》。后者與前者相比有三點(diǎn)不同，一是后者針對(duì)食品流通環(huán)節(jié)中的食品經(jīng)營(yíng)者；二是制定主體是工商行政管理部門；三是明確規(guī)定了列入“黑名單”的食品經(jīng)營(yíng)者在規(guī)定的期限內(nèi)禁止其從事與食品相關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。此外江蘇省食品藥品監(jiān)督管理局出臺(tái)的《江蘇省推行食品生產(chǎn)企業(yè)“黑名單”制度的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，針對(duì)的也是食品生產(chǎn)企業(yè)。

3.以納入“黑名單”的方式不同可分為直接納入式、積分納入式。前者在所有的模式中占絕對(duì)多數(shù)，后者以北京為代表。前者是按照規(guī)范性文件的明確規(guī)定，若涉事企業(yè)或者個(gè)人的違法行為符合納入“黑名單”的情形，則將被直接納入并公布。后者則是采取信用積分累積制，對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的不良信息分為3個(gè)失信等級(jí)并按不同等級(jí)扣分。生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體或從業(yè)人員在一個(gè)信用周期內(nèi)扣分滿12分后，將被鎖入“黑名單”系統(tǒng)，并面臨8種信用懲戒。

4.以被納入的對(duì)象不同進(jìn)行劃分，有企業(yè)“黑名單”、個(gè)人“黑名單”之分，一般情況下所指的食品安全“黑名單”的納入對(duì)象包括企業(yè)，也包括個(gè)人。而《江蘇省推行食品生產(chǎn)企業(yè)“黑名單”制度的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》所針對(duì)的則僅限于企業(yè)。

（二）各地相關(guān)規(guī)范性文件內(nèi)容上存在差異

筆者通過(guò)對(duì)比，發(fā)現(xiàn)各地食品安全“黑名單”的制作、發(fā)布及后續(xù)的管理等各有差異:

1.納入“黑名單”的情形并不統(tǒng)一，各省的規(guī)定并不一致，有的規(guī)定的較為細(xì)致，如《浙江省食品安全黑名單管理辦法（試行）》中的規(guī)定情形較多①《浙江省食品安全黑名單管理辦法（試行）》第五條。，《江蘇省推行食品生產(chǎn)企業(yè)“黑名單”制度的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》②《江蘇省推行食品生產(chǎn)企業(yè)“黑名單”制度的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》第二條。中的規(guī)定情形與前者有所不同，但均進(jìn)行了較為具體的規(guī)定；有些則規(guī)定的較為粗略，如《山東省食品藥品安全黑名單管理辦法（試行）》③《山東省食品藥品安全黑名單管理辦法（試行）》第六條。。

2.對(duì)實(shí)施程序的規(guī)定也有所不同，有的較為詳細(xì)，如《江蘇省推行食品生產(chǎn)企業(yè)“黑名單”制度的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》中規(guī)定了信息采集、信息核查、信息告知、審核確認(rèn)、批準(zhǔn)公布、上報(bào)備案以及信息刪除等七步程序要求，并設(shè)定了一年的公布期限，《山東省食品藥品安全黑名單管理辦法（試行）》中則未專門對(duì)此程序進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，且其公布期限一般為兩年。

3.對(duì)公布后的改變或者撤銷等規(guī)定也有所不同，《山東省食品藥品安全黑名單管理辦法（試行）》規(guī)定的是只有當(dāng)原處罰決定被改變，相應(yīng)的“黑名單”才進(jìn)行變更或者撤銷④《山東省食品藥品安全黑名單管理辦法（試行）》第十二條。；《云南省食品藥品安全黑名單管理辦法》也作了相類似的規(guī)定⑤《云南省食品藥品安全黑名單管理辦法》第十八條。；《江蘇省推行食品生產(chǎn)企業(yè)“黑名單”制度的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》則有所不同，食品“黑名單”公布后的改變或撤銷規(guī)定于信息刪除環(huán)節(jié)⑥《江蘇省推行食品生產(chǎn)企業(yè)“黑名單”制度的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》第三條第（七）項(xiàng)。，而在信息的審核確認(rèn)階段中規(guī)定的是當(dāng)事人提出行政復(fù)議或行政訴訟的，暫停發(fā)布“黑名單”，這與其他省份規(guī)定的訴訟、復(fù)議不停止執(zhí)行有很大不同。

4.對(duì)于“黑名單”公布后的行政管理措施也存在差異，有的是對(duì)于被納入“黑名單”的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，責(zé)令該經(jīng)營(yíng)者定期或不定期報(bào)告安全管理情況以及再次發(fā)生違法違規(guī)行為的，依法從重處罰①《江西省食品藥品安全信用信息及“黑名單”管理辦法（試行）》第十五、十六、十七條。等，僅僅在重點(diǎn)監(jiān)管及再犯的從重處罰等方面進(jìn)行管理；而有的省份則會(huì)設(shè)定更加嚴(yán)格的限制，如云南省在上述兩種行政管理措施之外，規(guī)定了在法律法規(guī)規(guī)定期限內(nèi)不得從事食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，還規(guī)定了不予辦理食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可申請(qǐng)業(yè)務(wù)，“產(chǎn)品招投標(biāo)、醫(yī)保定點(diǎn)、馳名商標(biāo)認(rèn)定等過(guò)程中，食品藥品監(jiān)督管理部門除按規(guī)定為企業(yè)出具相關(guān)證明材料外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)企業(yè)信用情況提出審核意見(jiàn)，對(duì)嚴(yán)重失信企業(yè)建議相關(guān)部門取消其資格”②《云南省食品藥品安全黑名單管理辦法》第二十一條。；北京市對(duì)于被鎖入黑名單系統(tǒng)的主體或從業(yè)人員，執(zhí)行信用懲戒措施有八種，其中包括不予辦理食品藥品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可申請(qǐng)業(yè)務(wù)；向社會(huì)公開(kāi)曝光；不為其招投標(biāo)、發(fā)股上市、從業(yè)人員辦理進(jìn)京戶口等活動(dòng)出具無(wú)違法情況證明等③《北京市食品藥品安全監(jiān)管信用體系建設(shè)管理辦法（試行）》第二十二條。。

5.針對(duì)“黑名單”公布，相對(duì)人的權(quán)利救濟(jì)方面，有的規(guī)定的是當(dāng)事人對(duì)食品藥品安全“黑名單”公布引起的行政復(fù)議和行政訴訟，按照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》執(zhí)行④《山東省食品藥品安全黑名單管理辦法（試行）》第十八條。；有的則規(guī)定的是給當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害的，依照國(guó)家賠償法的規(guī)定給予賠償，如《云南省食品藥品安全黑名單管理辦法》第二十六條。

6.至于在責(zé)任機(jī)制上，有的設(shè)定了較為嚴(yán)格的責(zé)任，如《云南省食品藥品安全黑名單管理辦法》第二十六條規(guī)定了“首次公布‘黑名單’信息的食品藥品監(jiān)督管理部門對(duì)其發(fā)布的‘黑名單’信息負(fù)責(zé)，因發(fā)布信息錯(cuò)誤造成嚴(yán)重后果的，對(duì)其主管人員和直接責(zé)任人依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法移交司法機(jī)關(guān)處理”；有的則并未設(shè)定相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制，如廣東省。

以上對(duì)我國(guó)食品安全“黑名單”的類型化及各省市存在的差異梳理，體現(xiàn)了其在我國(guó)食品安全監(jiān)督管理領(lǐng)域尚是一種有待探索、有待完善的制度。筆者揣測(cè)上述規(guī)范性文件的試行階段可能是地方的先行先試為中央的立法提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。相信不久的一段時(shí)間后，食藥監(jiān)總局也會(huì)出臺(tái)專項(xiàng)文件對(duì)該制度進(jìn)行規(guī)定，以規(guī)范制度運(yùn)行。因此就需要對(duì)我國(guó)食品安全“黑名單”進(jìn)行法律性質(zhì)的認(rèn)定，以便對(duì)其形成統(tǒng)一的認(rèn)知，構(gòu)建更加有效的制度。

三、傳統(tǒng)行政法視角下對(duì)其定位存在爭(zhēng)議

專門研究食品安全“黑名單”的文章中，對(duì)其法律定性深受劉平文章[1]的影響，提出了行政處罰說(shuō)、行政強(qiáng)制說(shuō)、信息公開(kāi)說(shuō)等等。王小霞認(rèn)為食品安全“黑名單”涉及了行政處罰及行政事實(shí)行為[2]；曾祥華則認(rèn)為該行為或者涉及行政處罰，或者涉及行政強(qiáng)制或者涉及行政許可，即使沒(méi)有明確其性質(zhì)，但是，有些措施實(shí)質(zhì)上相當(dāng)于行政處罰、行政強(qiáng)制或者行政許可，其后果甚至可能超過(guò)這些行政行為所帶來(lái)的影響[3]。由此看來(lái)，學(xué)界對(duì)其法律性質(zhì)問(wèn)題并沒(méi)有達(dá)成共識(shí)。

（一）行政處罰說(shuō)

聲譽(yù)罰，作為一種行政處罰,是指特定的行政主體通過(guò)對(duì)實(shí)施了違法行為的相對(duì)人予以譴責(zé)、告誡，對(duì)違法者的名譽(yù)、聲譽(yù)施加不利影響，使其在精神上產(chǎn)生一種壓力，從而達(dá)到敦促違法者認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤并不再違法的目的的處罰措施。警告、通報(bào)批評(píng)是聲譽(yù)罰的具體形式。行政處罰說(shuō)的主張者認(rèn)為食品安全“黑名單”是利用公布的違法信息對(duì)違法者進(jìn)行的聲譽(yù)罰，具有懲戒功能?，F(xiàn)有的規(guī)范性文件中所規(guī)定的食品安全“黑名單”大多是在違法者受到行政處罰之后的對(duì)其違法事實(shí)的公布，其具有類似通報(bào)批評(píng)的性質(zhì)，是行政處罰。但也有主張認(rèn)為雖然食品安全“黑名單”的發(fā)布常常會(huì)出現(xiàn)與行政處罰的行為或效果競(jìng)合之情形，如“黑名單”的公布會(huì)對(duì)違法事實(shí)所涉及的企業(yè)或者個(gè)人造成負(fù)面影響，但并不能以此將食品安全“黑名單”與行政處罰中的聲譽(yù)罰混為一談。聲譽(yù)罰是通過(guò)對(duì)違法者名譽(yù)施加不利影響的手段作出的懲戒，其主要目的在于處罰懲戒違法者；而食品安全“黑名單”所造成的負(fù)面影響，卻是因“黑名單”的發(fā)布而間接帶來(lái)的效果是對(duì)違法企業(yè)或者個(gè)人的不利影響，其主要目的并不在于懲戒，而在于信息的披露。

（二）信息公開(kāi)說(shuō)

根據(jù)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局發(fā)布的《食品藥品行政處罰案件信息公開(kāi)實(shí)施細(xì)則（試行）》的要求，有的省份的食品藥品監(jiān)督管理局還對(duì)食品安全領(lǐng)域的行政處罰案件進(jìn)行了信息公開(kāi)，此處的行政處罰案件信息，是指食品監(jiān)督管理部門適用一般程序，依法查辦的食品行政處罰案件的相關(guān)信息。

一方面二者在某些角度的確存在相似之處，如公布的主體一致，都是食品藥品監(jiān)督管理部門，且都有公開(kāi)或者公布的色彩，都有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)行行政處罰然后將信息公布的程序，對(duì)公布信息所涉及的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體都可能會(huì)造成不利影響，且行政處罰的信息很有可能會(huì)成為食品安全“黑名單”制作的信息來(lái)源。

圖一：

另一方面，二者尚存在差異。倘若食品安全“黑名單”制度可以用圖一的流程進(jìn)行描述的話，那么食品行政處罰案件信息公開(kāi)的流程則可以用圖二表述。二者的不同主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面，首先在制定文件的目的上，前者的目的是為了進(jìn)一步加強(qiáng)食品藥品安全監(jiān)督管理，推進(jìn)誠(chéng)信體系建設(shè)，加大對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者失信行為的失信懲戒力度，監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者全面履行安全責(zé)任；而后者的目的則是為了促進(jìn)食品藥品行政處罰案件信息公開(kāi)、規(guī)范運(yùn)行，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。第二，上位法依據(jù)不同，前者依據(jù)的是《食品安全法》，而后者依據(jù)的是《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)全國(guó)打擊侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)和制售假冒偽劣商品工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于依法公開(kāi)制售假冒偽劣商品和侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)行政處罰案件信息的意見(jiàn)（試行）》（國(guó)發(fā)〔2014〕6號(hào)）。第三，公布“黑名單”與食品行政處罰案件公開(kāi)的理由不同，前者的理由是涉事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反食品安全法律規(guī)范而受到刑罰或者嚴(yán)重行政處罰，而后者則是受到行政處罰，不論嚴(yán)重與否，都要對(duì)其進(jìn)行公布。第四，程序不同，食品安全“黑名單”制度的程序通常包括信息采集、信息核查、信息告知、審核確認(rèn)、批準(zhǔn)公布、上報(bào)備案以及信息刪除等，而食品行政處罰案件信息公開(kāi)的環(huán)節(jié)則是行政處罰、信息發(fā)布，相交前者，后者的環(huán)節(jié)更少且是行政主體單方面行為，行政主體與相對(duì)人之間的互動(dòng)反應(yīng)較少。第六，是否有后續(xù)管理措施，前者在信息公布后，還會(huì)存在后續(xù)的監(jiān)管措施，如重點(diǎn)監(jiān)管、行業(yè)禁入等，而后者在處罰信息公布后不存在后續(xù)的管理措施。第五，效果不同，被納入“黑名單”的違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者所受到的不利影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于一般行政處罰案件信息公開(kāi)的負(fù)面影響，這也是一般情況下違法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者寧愿接受嚴(yán)苛的處罰也不愿意被納入“黑名單”的原因。

(三)行政強(qiáng)制說(shuō)

行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。持行政強(qiáng)制說(shuō)的文章認(rèn)為，食品監(jiān)督管理部門公布食品安全“黑名單”，其通過(guò)社會(huì)公眾的外界壓力督促違法者改正違法行為，盡管不是采取直接強(qiáng)制執(zhí)行方式，但可以歸類為間接強(qiáng)制執(zhí)行。筆者以為，行政強(qiáng)制執(zhí)行是對(duì)不履行義務(wù)者依法強(qiáng)制履行，而食品安全“黑名單”并不具有強(qiáng)制性。另外，行政強(qiáng)制執(zhí)行的特征之一是行政強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容是行政決定，而食品安全“黑名單”的內(nèi)容僅僅是對(duì)違法者信息的公布及相關(guān)領(lǐng)域的禁入，而非行政決定。因此，筆者以為行政處罰與行政強(qiáng)制執(zhí)行在某種程度上都會(huì)在督促違法者改正違法行為、履行相關(guān)義務(wù)方面產(chǎn)生競(jìng)合，但不足以僅以行為的某一角度帶有這種色彩就將其簡(jiǎn)單的認(rèn)定行政處罰或者行政強(qiáng)制執(zhí)行。

（四）行政指導(dǎo)說(shuō)

公共警告是指行政機(jī)關(guān)或者其他政府機(jī)構(gòu)對(duì)居民公開(kāi)發(fā)布的聲明，提示居民注意特定的工商業(yè)或農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，或者其他現(xiàn)象。[4]（P393）在此之前，有學(xué)者將我國(guó)的食品安全黑名單制度與德國(guó)的公共警告視為同一種制度在不同國(guó)家的實(shí)踐，也曾專門借鑒德國(guó)的公共警告對(duì)我國(guó)的公共警告提出完善建議。[5]

圖二：

筆者以為，盡管公共警告這一概念在我國(guó)還沒(méi)有厘清，但相比較“豫花毒面粉事件”、“三鹿毒奶粉事件”以及“農(nóng)夫山泉砒霜門事件”這幾起被視作公共警告的典型事件，黑名單制度顯然是不同的。主要差異在于程序安排上的不同，以這幾起事件為代表的公共警告，是食品安全監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)存在食品安全問(wèn)題，將該信息對(duì)外公布以提醒消費(fèi)者注意的行為。公共警告存在于整個(gè)行政過(guò)程的事前、事中或事后，這些被抽檢出存在食品安全問(wèn)題的企業(yè)、個(gè)人或?qū)⒚媾R行政處罰或者刑罰，或已經(jīng)受到行政處罰或者刑罰。而食品安全黑名單制度則是食品安全監(jiān)督管理部門對(duì)已經(jīng)因違反食品安全法律規(guī)范而受到行政處罰或者刑罰的企業(yè)或者個(gè)人進(jìn)行的信息發(fā)布，且有后續(xù)的管理措施進(jìn)行跟進(jìn)，主要存在于行政過(guò)程的事后階段。但是食品安全制度的確能夠達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)通告的意義，盡管風(fēng)險(xiǎn)本意是未曾到來(lái)、不可估量、非人為的含義，而此處的風(fēng)險(xiǎn)指的是我國(guó)法律規(guī)范與實(shí)踐中被擴(kuò)大化解釋的風(fēng)險(xiǎn)。該制度能夠?qū)⑹称钒踩写嬖诘陌踩L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行通告，警示消費(fèi)者作出理性選擇。

基于這種認(rèn)知基礎(chǔ)之上，還有主張?jiān)谖覈?guó)并不存在“公共警告”這一行政行為，可以類比我國(guó)傳統(tǒng)行政法中的行政指導(dǎo)進(jìn)行處理并因此提出了行政指導(dǎo)說(shuō)；亦有主張這種公共警告可以歸類為行政事實(shí)行為。

由此可見(jiàn)，對(duì)于我國(guó)食品安全“黑名單”的性質(zhì)在當(dāng)前的學(xué)術(shù)界并沒(méi)有精確的定位，有傳統(tǒng)行政法視角下的行政處罰說(shuō)、信息公開(kāi)說(shuō)、行政強(qiáng)制說(shuō)、行政指導(dǎo)說(shuō)、行政事實(shí)行為說(shuō)等；也有借鑒域外經(jīng)驗(yàn)的公共警告說(shuō)和禁入制度說(shuō)。

四、政府規(guī)制視角下的重新認(rèn)知與定位

筆者認(rèn)為正是由于對(duì)食品安全“黑名單”的法律定性沒(méi)有準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，才使得其適用過(guò)程中產(chǎn)生混亂，如目前我國(guó)關(guān)于食品安全“黑名單”的規(guī)定幾乎全部是由規(guī)章以下的規(guī)范性文件規(guī)定的，如果其具有行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等性質(zhì)，那么到底何種層次的法律法規(guī)可以設(shè)定，現(xiàn)如今由規(guī)范性文件進(jìn)行設(shè)定是否符合法律保留原則？正由于定性不清，引發(fā)程序問(wèn)題，如在制定黑名單過(guò)程中是否該進(jìn)行聽(tīng)證？當(dāng)然，也引發(fā)了權(quán)利救濟(jì)問(wèn)題，如該采用何種方式進(jìn)行救濟(jì)？行政復(fù)議，行政訴訟還是國(guó)家賠償？是針對(duì)之前的行政處罰或者刑罰進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)還是僅僅針對(duì)該“黑名單”進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)？故而筆者以為，對(duì)食品安全“黑名單”的法律定位問(wèn)題進(jìn)行厘清是更好發(fā)揮該制度設(shè)計(jì)目的的關(guān)鍵所在。

對(duì)于食品安全“黑名單”制度的法律定位問(wèn)題，是目前傳統(tǒng)行政法學(xué)界無(wú)法予以精準(zhǔn)回應(yīng)的問(wèn)題。之所以會(huì)產(chǎn)生這樣的定性不清，主要是在于以上主張者受限于傳統(tǒng)行政法靜態(tài)的割裂式分析視角，從食品安全“黑名單”某一階段產(chǎn)生的效果節(jié)點(diǎn)上來(lái)看待問(wèn)題。我們傳統(tǒng)的行政法解釋學(xué)方法論以實(shí)定法的存在為前提，過(guò)度偏重于作為行政過(guò)程最終結(jié)果的行政行為，更多的是將行政過(guò)程割裂成一個(gè)個(gè)的片段進(jìn)行分析。故而才會(huì)有上文中筆者提及的對(duì)食品安全“黑名單”的不同認(rèn)知，以上主張者或是站在食品安全“黑名單”制度中的某一行為或某一效果的角度將這種新出現(xiàn)的行政行為嵌入到傳統(tǒng)行政法體系既有的幾類行政行為中。的確，這樣的嵌入式的行為歸類符合目前我國(guó)既有的行政法律規(guī)范的框架，一般情況下能夠找到該適用何種行為規(guī)范去規(guī)制該行為，但是隨著政府規(guī)制手段的創(chuàng)新發(fā)展及現(xiàn)代行政法治的進(jìn)步，一些新的規(guī)制手段并不能完全契合傳統(tǒng)行政法體系下行政行為的分類，由此可能會(huì)出現(xiàn)該規(guī)制手段的濫用。且他們忽略了每一個(gè)現(xiàn)代行政過(guò)程都是由一連串節(jié)點(diǎn)組成的，都是為了實(shí)現(xiàn)某一特定政策目標(biāo)，所進(jìn)行的環(huán)環(huán)相扣的不同行政活動(dòng)形式的鏈接與耦合。因此要將其作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的行政過(guò)程，全面把握整個(gè)事件和其間的法律現(xiàn)象。[6]筆者擬通過(guò)行政過(guò)程論分析方法，打破傳統(tǒng)行政法靜態(tài)的各個(gè)擊破式的割裂研究，將食品安全“黑名單”制度這一行政過(guò)程中的各種行為形式全盤納入視野，運(yùn)用全面、動(dòng)態(tài)考察的方法進(jìn)行分析，形成對(duì)整個(gè)行政過(guò)程的規(guī)制。

以政府規(guī)制理論為視角而言，政府對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量進(jìn)行規(guī)制的主要理論基礎(chǔ)是“信息不對(duì)稱理論”?！靶畔⒉粚?duì)稱理論”認(rèn)為:在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中賣方比買方更了解有關(guān)商品的各種信息；而買方因?yàn)樾畔T乏處于不利地位。信息不對(duì)稱表現(xiàn)在食品安全領(lǐng)域就是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與消費(fèi)者之間的信息不對(duì)稱，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者與監(jiān)督管理者之間的信息不對(duì)稱。而為了減少這種信息不對(duì)稱帶來(lái)的危害，需要政府在其中進(jìn)行規(guī)制，政府對(duì)食品行業(yè)的質(zhì)量規(guī)制，本質(zhì)上是“通過(guò)使用不同的信息安全信息揭示策略，以減少食品質(zhì)量安全管理的信息不對(duì)稱，激勵(lì)生產(chǎn)者和管理者的行為[7]”。

總體來(lái)說(shuō)，食品安全“黑名單”制度可視為一種新型的信息規(guī)制手段，即對(duì)存在不良記錄的企業(yè)適時(shí)列入名單并向社會(huì)發(fā)布阻止其從事特定行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的措施。這一規(guī)制手段涉及的是“食品安全監(jiān)督管理機(jī)關(guān)——食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者——消費(fèi)者”的多元結(jié)構(gòu)。食品安全監(jiān)督管理機(jī)關(guān)發(fā)布食品安全“黑名單”，對(duì)消費(fèi)者而言是一種預(yù)警信號(hào)，保障消費(fèi)者知情權(quán)，使消費(fèi)者更多了解食品安全信息，做出更有利的選擇；對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者而言則是激勵(lì)機(jī)制，使生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者遵守法律規(guī)范，防止違法行為的發(fā)生；對(duì)監(jiān)管者本身而言，則是在監(jiān)管中變被動(dòng)為主動(dòng)，更好地保障食品安全，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。理想的認(rèn)知模式是：企業(yè)存在特定的不良記錄-納入黑名單-公布-禁止，是整個(gè)信息規(guī)制鏈的概括。因此我們應(yīng)將視線轉(zhuǎn)到如何對(duì)這一規(guī)制手段進(jìn)行規(guī)范，使其發(fā)揮該手段設(shè)計(jì)的目的，故而應(yīng)當(dāng)主要從權(quán)力主體、權(quán)利受影響主體及程序方面對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，或者按照規(guī)制鏈條，從制作、實(shí)施、救濟(jì)等進(jìn)行規(guī)制。

食品安全“黑名單”涉及行政機(jī)關(guān)、涉事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者及消費(fèi)者等主體的關(guān)系，我們應(yīng)當(dāng)合理地引導(dǎo)規(guī)范該制度，以防其濫用，使之達(dá)到制度設(shè)計(jì)的目的，發(fā)揮可持續(xù)的正面作用，而非僅僅是一個(gè)階段性的符號(hào)象征。

［1］劉平，史莉莉.行政“黑名單”的法律問(wèn)題探討［J].上海政法學(xué)院學(xué)報(bào),2006(3).

［2］王小霞.食品安全黑名單管理措施的可訴性分析［J］.行政與法,2013(7).

［3］曾祥華.食品安全黑名單制度研究［J］.科學(xué)經(jīng)濟(jì)社會(huì),2015(1).

［4］［德］哈特穆特·毛雷爾,著.行政法學(xué)總論［M］.高家偉,譯.北京:法律出版社，2000.

［5］朱春華.公共警告的概念確立與管制分析［J］.行政法論叢,2009.

［6］朱新力，宋華琳.現(xiàn)代行政法學(xué)的構(gòu)建與政府規(guī)制研究的興起［J］.法律科學(xué)（西北政法學(xué)院學(xué)報(bào)）,2001(5).

［7］張穎倫.從信息不對(duì)稱理論看食品行業(yè)的政府質(zhì)量規(guī)制［J］.電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版,2011(5).

［責(zé)任編輯：炫蓉］

The Exploration on Legal Status of the Food“Blacklist”in China

Zhang Jie
（East China University of Political Science and Law，Shanghai China 200042）

The“blacklist”in food security can be used in more situations,and the situations can be more complicated. According to the different provisions and the different approaches,the nature of the“blacklist”is also different.For its nature we find there is no academic consensus,mainly including the administrative penalty,administrative enforcement,information disclosure,administrative guidance,administrative factual behavior under the traditional administrative law.Faced with this new means of government regulation,we might as well jump out of the shackles of traditional administrative law,turn to the analysis of the administrative process theory,and conclude the new understanding under the government regulation perspective.The legal cognitive model is:companies a specific bad record–included into the“black list”-released–debarment,which can be the summary of the whole information regulation chain.

“blacklist”in food security;legal status;the administrative process theory;the government regulation theory; information regulation means

DF36

A

1008-8628(2016)05-0028-07

2016-07-30

張杰（1991-），女，山東惠民人，華東政法大學(xué)憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)研究生。