余　沖　童莉嬌

從碎片化支持到整合性支持：江西出生人口性別比失衡的治理路徑

余沖童莉嬌

［提要］出生人口性別比失衡一直是人口發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)關(guān)注的問題?；诮魇〕錾丝谛詣e比較高的現(xiàn)狀，分析其原因主要是政府出臺(tái)的人口政策呈碎片化傾向，進(jìn)而提出政府應(yīng)該出臺(tái)整合性支持的人口政策思路。

出生人口性別比失衡；治理范式；政策整合

一、問題的提出

人口問題一直是中國(guó)面臨的嚴(yán)峻問題，其中出生人口性別比失衡是人口發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)關(guān)注的問題。出生人口性別比是指一定時(shí)間（一般為一年）活產(chǎn)男女嬰之比，以活產(chǎn)女嬰為100活產(chǎn)男嬰多少表示，正常值在103-107之間［1］。中國(guó)2004年出生人口性別比達(dá)到歷史最高值121.2。從“十一五”后半期（2008年）開始，我國(guó)的出生人口性別比首次出現(xiàn)了較為連貫的下降現(xiàn)象［2］。2008年出生人口性別比為120.56，2010-2015年出生人口性別 比 分 別 為118.06、117.78、117.70、117.6、115.88、113.51。在全國(guó)各省市中，江西省的出生人口性別比偏高。從1953年至1990年，江西省出生人口性別比呈緩慢增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，20世紀(jì)90年代之后，出生人口性別比呈快速增長(zhǎng)勢(shì)頭。在2000年第五次年代起開始持續(xù)升高，偏離正常值范圍。1980年出生人口性別比為107.4，1982、1990和2000年三次人口普查數(shù)據(jù)顯示我國(guó)的出生人口性別比分別為108.47、111.92、全國(guó)人口普查中，江西省的出生人口性別比位居全國(guó)第一，達(dá)到了138.0。2014年江西出生人口性別比降到了117.48，但仍高居全國(guó)第6位，全省100個(gè)縣（市、區(qū)）只有1個(gè)縣出生性別比處于正常值范圍。此外，江西省農(nóng)村地區(qū)出生性別比失衡狀況比城鎮(zhèn)更嚴(yán)重，隨孩次的增加而出生性別比也隨之升高，江西出生人口性別比失衡是人口結(jié)構(gòu)治理的重點(diǎn)。

二、江西省人口政策碎片化支持的表現(xiàn)

(一)碎片化的生育政策

人口問題的產(chǎn)生導(dǎo)致人口政策的制定與執(zhí)行，狹義人口政策的主導(dǎo)或核心是生育政策，指國(guó)家直接調(diào)節(jié)和直接影響人們生育行為的法令和措施的總和。出生人口性別比和生育政策的推行緊密相關(guān)。實(shí)行獨(dú)生子女政策期間，我國(guó)的生育政策采取的是分類指導(dǎo)的原則，城市一般實(shí)行較為嚴(yán)格的“一孩”政策，農(nóng)村地區(qū)實(shí)行“一孩半”政策或“二孩”政策，部分少數(shù)民族實(shí)行“二孩”或“多孩”政策，但這樣也導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)的家庭多生育，再加上傳統(tǒng)的重男輕女和傳宗接代思想導(dǎo)致的男性偏好、非法檢測(cè)胎兒性別和偷生，例如江西有的農(nóng)村家庭已有一個(gè)兒子，女方懷二胎后躲到城里親戚家居住，并在縣城生育，孩子出生后再交納一定罰款，使得農(nóng)村的出生人口性別比不斷上升。與農(nóng)村相比，計(jì)劃生育政策在城市落實(shí)地更徹底些。由限制生育二孩到“單獨(dú)”二孩，再轉(zhuǎn)為“全面二孩”，體現(xiàn)了我國(guó)在計(jì)劃生育領(lǐng)域內(nèi)做出的巨大政策調(diào)整。主要目的是想解決人口紅利的減少和人口逐漸老齡化帶來的壓力。但全國(guó)各省市具體的生育政策有100多條，這些政策多根據(jù)區(qū)域、城鄉(xiāng)、民族、戶籍等差異而制定，有的省區(qū)之間的生育政策和法規(guī)還存在著沖突。因此碎片化的政策對(duì)出生人口性別比失衡的解決顯得力不從心。

（二）碎片化的計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制

計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制是指國(guó)家利用經(jīng)濟(jì)手段，對(duì)計(jì)劃生育家庭實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)、扶助、補(bǔ)貼、減免等政策，借助利益杠桿的作用，使人們轉(zhuǎn)變?cè)械纳^念和生育期望，自覺遵守現(xiàn)行的生育政策。目前，江西省的計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制還處于不斷完善時(shí)期，已形成了“獎(jiǎng)勵(lì)、優(yōu)惠、保障、優(yōu)先”的計(jì)劃生育利益導(dǎo)向政策體系，但該政策體系也存在諸多問題。第一，利益導(dǎo)向政策結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)碎片化。計(jì)劃生育政策實(shí)施過程中，人口計(jì)生委制定了一系列針對(duì)計(jì)劃生育家庭的獎(jiǎng)勵(lì)政策，中央和地方各級(jí)政府也制定了一系列計(jì)劃生育利益導(dǎo)向政策，但政策間存在混亂沖突的現(xiàn)象，也沒有明確的處理規(guī)則。第二，政策宣傳與落實(shí)不到位。根據(jù)《江西省人口與計(jì)劃生育條例》規(guī)定，針對(duì)只生育了一個(gè)子女并領(lǐng)取了《獨(dú)生子女父母光榮證》的夫妻，從領(lǐng)證之日起到獨(dú)生子女14周歲止，按月發(fā)放一定獎(jiǎng)勵(lì)金；另外，針對(duì)農(nóng)村只生育了一個(gè)孩子或兩個(gè)女兒的家庭，可享受農(nóng)村部分計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策。但政策執(zhí)行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)明顯滯后，在下達(dá)和執(zhí)行過程中還出現(xiàn)了信息不對(duì)稱現(xiàn)象，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)計(jì)生部門工作人員都不清楚條文規(guī)定，多數(shù)農(nóng)村家庭也不知道該政策。例如，贛州市于都縣吳某，農(nóng)民，一直在外務(wù)工，對(duì)家鄉(xiāng)的獨(dú)生子女優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)政策并不了解，曾咨詢過縣計(jì)生辦，計(jì)生辦告知其要年滿60歲后才有補(bǔ)貼，其女兒已經(jīng)16歲了，未領(lǐng)取過任何獎(jiǎng)勵(lì)；江西省弋陽縣朱坑鎮(zhèn)的童某，個(gè)體工商戶，育有一女，在孩子讀高一的時(shí)候才知道可以領(lǐng)取“獨(dú)生子女光榮證”，也從未聽說過孩子在14周歲前可以領(lǐng)取獎(jiǎng)勵(lì)金。第三，利益導(dǎo)向政策在農(nóng)村和城鎮(zhèn)家庭中存在差異。對(duì)農(nóng)村計(jì)劃生育家庭的獎(jiǎng)勵(lì)優(yōu)惠政策多，對(duì)城鎮(zhèn)計(jì)劃生育家庭的優(yōu)惠政策少［3］，另外，計(jì)劃生育利益導(dǎo)向政策還缺乏監(jiān)督與評(píng)價(jià)，易產(chǎn)生兌現(xiàn)難的問題。

（三）碎片化的計(jì)生家庭福利政策

家庭政策是人口政策、經(jīng)濟(jì)政策、福利政策、教育政策等政策的某些方面的集合。家庭政策主要涵蓋生育、教育、住房、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療衛(wèi)生六大方面，家庭福利是家庭政策的重要組成部分。隨著計(jì)劃生育政策的實(shí)行，家庭規(guī)模發(fā)生轉(zhuǎn)變，家庭內(nèi)部互助能力減弱，計(jì)劃生育家庭的福利需求增加。各級(jí)政府積極采取了節(jié)育手術(shù)保險(xiǎn)、節(jié)育獎(jiǎng)勵(lì)、計(jì)劃生育獎(jiǎng)勵(lì)金、生育保險(xiǎn)、生殖健康檢查、子女保健、子女教育、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等多方位的福利政策，但從整體上看，基于家庭視角的家庭福利政策體系尚未形成，福利政策的制定缺乏對(duì)家庭層面的通盤考慮，家庭的微觀利益與國(guó)家的宏觀利益還未統(tǒng)籌兼顧，國(guó)家、社會(huì)與家庭三者之間的職責(zé)與分工仍不明確，甚至存在部分政策不利于提高家庭福利或促進(jìn)家庭發(fā)展的情況，計(jì)生家庭福利政策呈現(xiàn)出碎片化格局。另外，普惠性政策也呈現(xiàn)出與計(jì)劃生育政策不協(xié)調(diào)的情況，普惠政策大部分以家庭人口數(shù)量為落實(shí)依據(jù)，人口規(guī)模大的家庭收益大，獨(dú)生子女家庭在某些方面的收益則比多子女家庭的收益要小，這在一定程度上影響了人們實(shí)行計(jì)劃生育的積極性。

（四）碎片化的獨(dú)生子女政策風(fēng)險(xiǎn)防御機(jī)制

我國(guó)的獨(dú)生子女政策從二十世紀(jì)七十年代末八十年代初開始實(shí)行，獨(dú)生子女政策實(shí)施以來，我國(guó)的人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了轉(zhuǎn)變，人口數(shù)量得到了有效控制，生育率穩(wěn)定在低水平，但獨(dú)生子女政策同時(shí)也給獨(dú)生子女家庭帶來了一系列問題。獨(dú)生子女政策使得家庭結(jié)構(gòu)發(fā)生變化、家庭規(guī)模變小、家庭生命周期相對(duì)簡(jiǎn)單化、家庭關(guān)系中心化。獨(dú)生子女家庭由于其脆弱的家庭結(jié)構(gòu)，使其在本質(zhì)上成為了風(fēng)險(xiǎn)家庭［4］。獨(dú)生子女家庭在整個(gè)生命周期中會(huì)遇到不同的風(fēng)險(xiǎn)，包括子女成長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)、家庭空巢風(fēng)險(xiǎn)和父母養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)。獨(dú)生子女成長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)是指獨(dú)生子女傷殘或死亡，這會(huì)影響到整個(gè)家庭的完整和幸福。家庭空巢風(fēng)險(xiǎn)是指子女離開家庭后父母精神空虛，情感寄托消失，缺少生活依靠。風(fēng)笑天曾在2007年對(duì)中國(guó)12個(gè)城市1245名在職青年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨著獨(dú)生子女的成長(zhǎng)，當(dāng)其離開出生家庭進(jìn)行求學(xué)或工作時(shí)，極易使得父母形成空巢家庭［5］。父母養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)是指子女的唯一性導(dǎo)致父母的養(yǎng)老需求得不到滿足的可能性。國(guó)家對(duì)獨(dú)生子女家庭實(shí)行了獎(jiǎng)勵(lì)幫扶政策，同時(shí)也在不斷建立健全新型農(nóng)村合作醫(yī)療、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保障制度，但各項(xiàng)扶助政策的落實(shí)還存在疏漏，或是因?yàn)閳?zhí)行人員素質(zhì)缺陷、政策執(zhí)行機(jī)制的不健全導(dǎo)致的政策回避和落空。另外針對(duì)獨(dú)生子女成長(zhǎng)過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)，并沒有健全的風(fēng)險(xiǎn)防御機(jī)制。在家庭養(yǎng)老方面，也只是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和政策傾斜，獨(dú)生子女家庭在面臨失獨(dú)、空巢的情況下如何進(jìn)行心理關(guān)愛并沒有詳細(xì)的政策規(guī)定。

三、江西省出生人口性別比失衡整體性治理路徑

（一）完善配套政策，通過整體性治理降低江西出生人口性別比

2015年中共十八屆五中全會(huì)提出 “完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實(shí)施一對(duì)夫婦可生育兩個(gè)孩子政策”，即“全面二孩”政策［6］。2016年1月1日我國(guó)開始實(shí)施全面二孩政策，由限制生育二孩到“單獨(dú)”二孩，再轉(zhuǎn)為“全面二孩”，體現(xiàn)了我國(guó)在計(jì)劃生育領(lǐng)域內(nèi)做出的巨大政策調(diào)整。全面二孩政策的實(shí)施需要相關(guān)配套措施的完善，江西省在全面二孩政策的背景下治理出生人口性別比時(shí)也要從整體考慮，整合各類資源，通過整體性治理實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。例如改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理，切實(shí)做好宣傳教育、生殖健康咨詢服務(wù)、優(yōu)生優(yōu)育指導(dǎo)、計(jì)劃生育家庭幫扶、權(quán)益維護(hù)和流動(dòng)人口服務(wù)等各項(xiàng)工作。對(duì)部分出生人口性別比偏高的市、縣實(shí)行分類管理，重點(diǎn)指導(dǎo)、重點(diǎn)監(jiān)測(cè)，并及時(shí)評(píng)估。

（二）從家庭整體視角出發(fā)，實(shí)現(xiàn)民生普惠政策與計(jì)劃生育特惠政策相銜接

國(guó)家在制定各項(xiàng)惠民政策時(shí)要優(yōu)先考慮計(jì)劃生育家庭，并以家庭整體為對(duì)象，從家庭的視角不斷完善福利體系，實(shí)現(xiàn)民生普惠政策與計(jì)劃生育特惠政策相銜接。首先，要建立健全政策制定與實(shí)施的決策協(xié)調(diào)機(jī)制。各相關(guān)部門在制定出臺(tái)相關(guān)政策措施時(shí)，要事先征求人口計(jì)生部門的意見，防止政出多門、職責(zé)交叉、條塊分割的現(xiàn)象，要充分發(fā)揮人口和計(jì)劃生育領(lǐng)導(dǎo)小組的作用，完善政策實(shí)施的配合機(jī)制。其次，要加大對(duì)計(jì)劃生育家庭的直接財(cái)政投入，提高獎(jiǎng)勵(lì)扶助金。并幫助計(jì)劃生育家庭“造血”，提高計(jì)劃生育家庭的發(fā)展能力，減少有撫幼或養(yǎng)老責(zé)任的夫婦就業(yè)的不利因素，增加家庭收入。最后，政府可通過購買社會(huì)組織的服務(wù)向計(jì)劃生育家庭提供專業(yè)化的社會(huì)服務(wù)，例如“居家養(yǎng)老服務(wù)”和“入住養(yǎng)老服務(wù)”。

（三）落實(shí)對(duì)計(jì)劃生育家庭的獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策，健全計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制

江西省在對(duì)計(jì)劃生育家庭的獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策方面缺乏宣傳與落實(shí)，導(dǎo)致很多計(jì)劃生育家庭不了解現(xiàn)行的政策規(guī)定。因此，江西省各級(jí)政府和計(jì)生部門要通力合作，加大宣傳力度，各級(jí)政府要夯實(shí)基層基礎(chǔ)工作，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）計(jì)劃生育工作責(zé)任，加快完成縣鄉(xiāng)衛(wèi)生計(jì)生資源整合，兌現(xiàn)計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助政策。并且要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平等標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整扶助標(biāo)準(zhǔn)，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)扶助標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一。在獎(jiǎng)勵(lì)的同時(shí)要對(duì)政策外生育加大處罰力度，堅(jiān)決把處罰政策執(zhí)行到位。其次，江西省在計(jì)劃生育政策執(zhí)行過程中要健全政策協(xié)調(diào)機(jī)制，明確政策執(zhí)行中各相關(guān)部門的職責(zé)，防止相互推諉的現(xiàn)象。最后，尤其要加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的計(jì)劃生育工作的監(jiān)督和評(píng)估，使資金真正發(fā)放到老百姓手中，使計(jì)劃生育家庭能真正從政策中受益，充分發(fā)揮計(jì)劃生育利益導(dǎo)向作用。

（四）實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策的有效銜接，健全獨(dú)生子女家庭風(fēng)險(xiǎn)防御機(jī)制

計(jì)劃生育基本國(guó)策是我們必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的，為了促進(jìn)人口長(zhǎng)期均衡發(fā)展與家庭和諧幸福，針對(duì)獨(dú)生子女家庭所面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)，各級(jí)政府要整合各類資源，實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)政策的有機(jī)銜接，健全獨(dú)生子女家庭風(fēng)險(xiǎn)防御機(jī)制。首先，要健全養(yǎng)老、醫(yī)療、教育保障體系，新農(nóng)保、新農(nóng)合及生育獎(jiǎng)勵(lì)政策間實(shí)現(xiàn)有效的銜接，增強(qiáng)政策的保障效果。提高養(yǎng)老保障標(biāo)準(zhǔn)，建立醫(yī)療和照料為一體的健康保障模式，增強(qiáng)家庭在發(fā)生健康風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的應(yīng)對(duì)能力。其次，建立獨(dú)生子女家庭風(fēng)險(xiǎn)基金，建立農(nóng)村獨(dú)生子女家庭的 “個(gè)人賬戶+統(tǒng)籌賬戶+生育福利補(bǔ)貼賬戶”模式。最后，要為獨(dú)生子女家庭提供精神援助，降低精神空巢風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建多元老人生活照料精神慰藉體系。降低家庭風(fēng)險(xiǎn)，不僅僅是細(xì)枝末節(jié)的更改法律條文，而是要從經(jīng)濟(jì)上、精神上和養(yǎng)老三方面通盤考慮，為老年人提供精神上的關(guān)愛。例如開展全方位的社區(qū)服務(wù)，提高老年人的生活質(zhì)量，積極吸納志愿者的加入，讓專業(yè)的社會(huì)工作者定期為獨(dú)生子女家庭開展服務(wù)，使他們感受到精神上的關(guān)懷。

［1］李樹茁.性別歧視與人口發(fā)展［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2006.

［2］翟振武，陳佳鞠，李龍.中國(guó)出生人口的新變化與趨勢(shì)［J］.人口研究，2015,（3）.

［3］藍(lán)希梅.江西省計(jì)劃生育利益導(dǎo)向機(jī)制研究［D］.南昌：南昌大學(xué)，2009.

［4］趙艷霞.城市獨(dú)生子女家庭面臨的風(fēng)險(xiǎn)及規(guī)避研究［D］.廣州：暨南大學(xué)，2010.

［5］風(fēng)笑天.獨(dú)生子女父母的空巢期:何時(shí)開始?會(huì)有多長(zhǎng)?［J］.社會(huì)科學(xué)，2009,(1).

［6］韓雷，田龍鵬.“全面二孩”的生育意愿與生育行為——基于2014年湘潭市調(diào)研數(shù)據(jù)的分析［J］.湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)與社會(huì)科學(xué)版），2016,（1）.

［責(zé)任編輯：邵猷芬］

余沖（1975—），男，南昌航空大學(xué)文法學(xué)院副教授，碩導(dǎo)，研究方向?yàn)樯鐣?huì)管理；童莉嬌（1992—）,女，南昌航空大學(xué)文法學(xué)院2014級(jí)碩士研究生在讀，研究方向?yàn)楣补芾?。（江西南?30063）

教育部青年項(xiàng)目“從碎片化支持到整合性支持：中國(guó)農(nóng)村性別失衡治理范式的轉(zhuǎn)換（編號(hào)：12YJC840053）”；江西省社科規(guī)劃項(xiàng)目“從碎片化支持到整合性支持：促進(jìn)江西農(nóng)村性別失衡治理范式轉(zhuǎn)變研究（11SH19）”