齊 皓

美國南?！昂叫凶杂尚袆印钡膰鴥?nèi)爭論及政策邏輯

齊 皓

美國的“航行自由行動”從2015年以來已經(jīng)成為加劇中美南海爭端的最主要因素，從2015年10月至今，美國軍艦在中國南海島礁附近進(jìn)行了四次“航行自由行動” 。針對這些“航行自由行動”，美國內(nèi)批評聲音明顯，對于南海“航行自由行動”應(yīng)挑戰(zhàn)哪些對象，行動的國際法基礎(chǔ)是什么，應(yīng)該如何定義和定位針對中國南海島礁的“航行自由行動”，美國國內(nèi)都存有極大分歧。白宮和美軍方試圖維持對“航行自由”的承諾，但在實踐中卻難以保持行動的連續(xù)性并明確行動意圖。南海仲裁案之后，中國與東盟南海聲索國達(dá)成共識，希望通過談判緩解海洋爭端引發(fā)的關(guān)系緊張，這種情況下，美國有可能直接介入，根據(jù)仲裁結(jié)果采取挑戰(zhàn)程度不同的“航行自由行動”，并且“航行自由行動”有可能成為未來美國在南海對中國施壓的最主要手段。

南海爭端 航行自由行動 無害通過 南海仲裁案

[作者介紹] 齊皓，中國社會科學(xué)院美國研究所助理研究員，主要研究中國與周邊中等國家關(guān)系、美國亞太戰(zhàn)略和南海政策。

從2009年美國高調(diào)介入南海爭端開始，“航行自由”(FON)一直是中美就南海問題爭論的重點，但這個爭論更多地停留在外交層面上的相互指責(zé)，并且美國在中國南海進(jìn)行的“航行自由行動” (FONOP)一直保持低調(diào)。但從2015年上半年開始，“航行自由”成為美國南海政策中出現(xiàn)頻率最高的關(guān)鍵詞，政界和軍界強(qiáng)硬派主張盡快在中國南沙島礁附近進(jìn)行“航行自由”宣示行動，關(guān)于是否以及何時何地展開行動的辯論持續(xù)有半年之久，其背景是中國在南沙島礁展開大規(guī)模擴(kuò)建工程，美國擔(dān)心中國以這些島礁為基地，大幅度提升在南海的軍事投射能力。從2015年10月至今，美國軍艦在中國實際控制的南海島礁附近海域共進(jìn)行了四次“航行自由行動”，前三次分別在南沙渚碧礁、西沙中建島和南沙永暑礁的周邊12海里內(nèi)，第四次在西沙中建島和永興島附近海域。美方宣稱，2015年10月的“航行自由行動”是自2012年以來，美國軍艦首次在南沙島礁附近海域執(zhí)行“航行自由行動”。*Gregory B. Poling, “The US Just Sent an Important Message in the South China Sea”, http://www.businessinsider.com/the-us-just-sent-an-important-message-in-the-south-china-sea-2015-10. (上網(wǎng)時間：2015年10月28日)在菲律賓起訴中國的，主要涉及南沙群島的南海仲裁案做出最終裁決之后，美軍尚未在中國南沙島礁附近進(jìn)行“航行自由行動”，美國接下來是否會在南沙采取更具挑戰(zhàn)性的行為值得關(guān)注。本文試圖在梳理美國國內(nèi)對“航行自由行動”的爭論基礎(chǔ)上，討論美國“航行自由行動”的自相矛盾和模糊性，解讀美國通過這些行動所傳遞出的政策信號，最后分析在南海仲裁案判決出爐后，美國可以采取哪些具體的“航行自由行動”維護(hù)其在南海的“最高國家利益”。*美國國安會亞洲事務(wù)高級主任康達(dá)在戰(zhàn)略與國際研究中心(CSIS)召開的南海研討會上表示，美國已向中國表明，南海為美國最高國家利益。Remarks by Daniel J. Kritenbrink, Senior Director for Asian Affairs, National Security Council, CSIS’s 6th South China Sea Conference, July 12, 2016.

一、美國內(nèi)關(guān)于南?！昂叫凶杂尚袆印钡娜齻€爭論

關(guān)于從2015年10月至2016年5月，美軍在南海針對中國進(jìn)行的三次“航行自由行動”，美國國內(nèi)存在很大爭論，*關(guān)于2016年10月21日美軍在西沙中建島和永興島附近進(jìn)行的“航行自由行動”，美軍至今沒有明確其性質(zhì)和挑戰(zhàn)目標(biāo)，美國內(nèi)對這次行動的討論很少，主要是對其意圖的猜測。主要圍繞三個問題展開，一是在渚碧礁附近海域進(jìn)行的“航行自由行動”的性質(zhì)和意圖；二是如何定義和定位針對中國南沙島礁的“航行自由行動”；三是美軍為何至今不愿在南沙島礁附近海域執(zhí)行“正常通過”性質(zhì)的“航行自由行動”，這種態(tài)度的動機(jī)是什么？針對這些問題，美國內(nèi)強(qiáng)硬派人士甚至認(rèn)為，美軍迄今為止沒有在南海針對中國控制的島礁進(jìn)行一次真正的“航行自由行動”，這種行為向東南亞的其他南海聲索國和美國其他亞洲盟國傳遞了模糊不清的信號，有損美國的戰(zhàn)略信譽(yù)。

爭論之一是美國渚碧礁“航行自由行動”的性質(zhì)和意圖。美國內(nèi)關(guān)于第一次“航行自由行動”性質(zhì)和挑戰(zhàn)目標(biāo)的爭論最為激烈。2015年10月，美國軍艦“拉森”號在渚碧礁周圍海域進(jìn)行第一次巡航之后，一些華盛頓重要智庫，例如戰(zhàn)略與國際研究中心(CSIS)和新美國安全中心(CNAS)等機(jī)構(gòu)長期關(guān)注南海問題的研究人員認(rèn)為美軍成功地進(jìn)行了“航行自由行動”，挑戰(zhàn)了中國對渚碧礁附近海域“過分”的海洋權(quán)利主張，即渚碧礁作為低潮高地，不應(yīng)享有12海里領(lǐng)海。*Bonnie S. Glaser, Michael J. Green, Gregory B. Poling, “The U.S. Asserts Freedom of Navigation in the South China Sea”, https://www.csis.org/analysis/us-asserts-freedom-navigation-south-china-sea. (上網(wǎng)時間：2015年10月27日)但不久，隨著美國一些主流媒體基于軍方消息來源對這次巡航細(xì)節(jié)的披露，這些智庫研究人員認(rèn)識到美國在渚碧礁附近海域僅僅進(jìn)行了“無害通過”，*對于無害通過，《聯(lián)合國海洋法公約》第19條第2款作了具體規(guī)定，外國船舶在領(lǐng)海內(nèi)進(jìn)行下列任何一種活動，其通過就不是無害通過：a.對沿海國的主權(quán)、領(lǐng)土完整或政治獨(dú)立進(jìn)行任何武力威脅或使用武力，或以任何其他違反《聯(lián)合國憲章》所體現(xiàn)的國際法原則的方式進(jìn)行武力威脅或使用武力；b. 以任何種類的武器進(jìn)行任何操練或演習(xí)；c.任何目的在于搜集情報使沿海國的防務(wù)或安全受損害的行為；d. 任何目的在于影響沿海國防務(wù)或安全的宣傳行為；e.在船上起落或接載任何飛機(jī)；f.在船上發(fā)射、降落或接載任何軍事裝置；g. 違反沿海國海關(guān)、財政、移民或衛(wèi)生的法律和規(guī)章，上下任何商品、貨幣或人員；h.違反本公約規(guī)定的任何故意和嚴(yán)重的污染行為；i.任何捕魚活動；j.進(jìn)行研究或測量活動；k.任何目的在于干擾沿海國任何通訊系統(tǒng)或任何其他設(shè)施或設(shè)備的行為；l.與通過沒有直接關(guān)系的任何其他活動。或者至少認(rèn)為這次“航行自由行動”的性質(zhì)是不確定的。*美國新美國安全中心的高級研究員米拉·拉普-胡珀(Mira Rapp-Hooper)認(rèn)為媒體證據(jù)來源不足以證明“拉森”號就是采取了“無害通過”方式，除沒有展開軍事行動外，沒有消息證明“拉森”號是快速連續(xù)通過渚碧礁周圍12海里，這也是“無害通過”的必要條件。Mira Rapp-Hooper, “What Did the Navy Do in the South China Sea”, http://www.cnas.org/opinion/what-did-the-navy-do-in-the-south-china-sea#.V7zkeGPy-1Y. (上網(wǎng)時間：2015年11月4日)美軍行動在美國國內(nèi)遭致大量批評，批評者認(rèn)為這次“航行自由行動”事實上承認(rèn)了渚碧礁擁有12海里領(lǐng)海，這種挑戰(zhàn)對象模糊不清的“航行自由行動”會帶來更大的負(fù)面效應(yīng)，向中國傳遞錯誤的信號。*Julian Ku, “The U.S. Navy’s Innocent Passage in the South China Sea May Have Actually Strengthened China’s Sketchy Territorial Claims”, https://www.lawfareblog.com/us-navys-innocent-passage-south-china-sea-may-have-actually-strengthened-chinas-sketchy-territorial. (上網(wǎng)時間：2015年11月4日)這種說法在美國國內(nèi)引發(fā)了激烈的爭論，爭論主要圍繞此次“航行自由行動”的國際法基礎(chǔ)、戰(zhàn)略合理性以及可能帶來的風(fēng)險等問題展開。

美軍的行為是否在事實上承認(rèn)中國控制的渚碧礁享有12海里領(lǐng)海？這個問題引發(fā)并貫穿了對一次行動性質(zhì)和意圖的爭論。這個說法受到美國一些著名智庫研究人員的反駁，戰(zhàn)略與國際研究中心的高級研究員葛萊儀(Bonnie Glaser)和海軍戰(zhàn)爭學(xué)院的彼得·達(dá)頓(Peter Dutton)認(rèn)為，美軍此次行動的基礎(chǔ)是《聯(lián)合國海洋法公約》(以下簡稱“公約”)和南沙海洋地貌的復(fù)雜性。他們分析，渚碧礁的地理位置使美國軍方認(rèn)為需要承認(rèn)該礁擁有12海里領(lǐng)海。渚碧礁處于附近另一塊無人控制的礁石鐵線東礁(Sandy Cay)的12海里內(nèi)，*關(guān)于Sandy Cay的中文名稱和地貌性質(zhì)，南海仲裁結(jié)果中援引中國的航海資料給出了明確的說明，“PCA Case N°2013-19, In the Matter of the South China Sea Arbitrat”, July 12, 2016, p.188.按照“公約”，渚碧礁的低潮線可作為基線擴(kuò)展這塊礁石的領(lǐng)海，因此渚碧礁本身就可享有12海里領(lǐng)海。*渚碧礁還在菲律賓控制的南沙中業(yè)島12海里內(nèi)。如果按照葛萊儀和達(dá)頓對《聯(lián)合國海洋法公約》的理解，渚碧礁還可以擴(kuò)展中業(yè)島的領(lǐng)海。因此，“拉森”號此次“航行自由行動”的目的不是挑戰(zhàn)渚碧礁是否享有12海里領(lǐng)海，而是進(jìn)行符合國際法的自由巡航，表明中國在南沙修建人工島不會改變美國在南海海域和空中的行為方式。另外，他們還提到中國國內(nèi)法律規(guī)定其他國家軍艦在其領(lǐng)海內(nèi)“無害通過”需提前報批，這不符合國際法，因此這次行動也是對這項“過分權(quán)利主張”的挑戰(zhàn)。*Bonnie S. Glaser, Peter A. Dutton, “The U.S. Navy’s Freedom of Navigation Operation around Subi Reef: Deciphering U.S. Signaling”, http://nationalinterest.org/feature/the-us-navy’s-freedom-navigation-operation-around-subi-reef-14272. (上網(wǎng)時間：2015年11月6日)

葛萊儀和達(dá)頓試圖從國際法的角度對美軍的行為做出合理性解釋，但前后觀點自相矛盾，且不能解釋美軍言行的矛盾和模糊。一是在針對渚碧礁的“航行自由行動”剛剛結(jié)束后，葛萊儀與邁克爾·格林(Michael Green)及格雷戈里·波林(Gregory Poling)共同發(fā)表了一篇關(guān)于此次行動的問答說明，文中提到這次巡航的目的是表明渚碧礁作為低潮高地，不應(yīng)享有12海里領(lǐng)海。*Michael Green, Bonnie Glaser and Gregory Poling,“The U.S. Asserts Freedom of Navigation in the South China Sea”, https://amti.csis.org/the-u-s-asserts-freedom-of-navigation-in-the-south-china-sea/. (上網(wǎng)時間：2015年10月27日)但與這個觀點相矛盾，葛萊儀在后來與達(dá)頓的文章中對美軍“無害通過”行為又做出了合理性解釋，即美軍認(rèn)識到渚碧礁處于其他享有領(lǐng)海的島礁的12海里內(nèi)，按照“公約”，美軍艦在渚碧礁周圍就不能享有像在公海上一樣的權(quán)利。按照這個思路，CSIS之前的分析應(yīng)該指出美軍第一次“航行自由行動”的國際法漏洞，或者事后糾正之前分析的失誤。

二是根據(jù)“公約”的相關(guān)條款，如果美軍僅僅是挑戰(zhàn)中國或其他一些國家關(guān)于通過12海里領(lǐng)海必須事前申請并得到批準(zhǔn)的規(guī)定，那么可以選擇沒有法律爭議的島嶼或礁石附近海域進(jìn)行自由航行。但即使如此，美軍的行為也會給外界造成“言行不一”的印象。美國一直認(rèn)為其他國家對進(jìn)入12海里領(lǐng)海需要事前通報的規(guī)定違背“公約”關(guān)于“無害通過”的相關(guān)條款，這之前美國也多次到西沙群島進(jìn)行類似性質(zhì)的“航行自由行動”。但這次行動前美國對南海的關(guān)注重點明顯不同，美國擔(dān)心中國利用擴(kuò)建的南沙島礁對周邊海域提出“過分權(quán)利主張”，認(rèn)為應(yīng)該在這些島礁附近進(jìn)行“正常通過”性質(zhì)的“航行自由行動”，向中國清晰表明這些島礁不享有領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)，因此采取“無害通過”方式與行動的目的不符。*Mira Rapp-Hooper, “Washington’s Message in the South China Sea”, http://www.cnas.org/opinion/washingtons-message-in-the-south-china-sea#.V7focWPy-1Y. (上網(wǎng)時間：2015年11月25日)

三是葛萊儀和達(dá)頓的文章雖然為美軍的行為作了合理性解釋，但和很多其他智庫學(xué)者的觀點一樣，他們認(rèn)為軍方需要說明這次行動的法律基礎(chǔ)和所要傳達(dá)的信息。*Bonnie S. Glaser, Peter A. Dutton, “The U.S. Navy’s Freedom of Navigation Operation around Subi Reef: Deciphering U.S. Signaling”， http://nationalinterest.org/feature/the-us-navy’s-freedom-navigation-operation-around-subi-reef-14272. (上網(wǎng)時間：2015年11月6日).而軍方非但沒有嘗試澄清這次“航行自由行動”的性質(zhì)，反而以模糊的方式應(yīng)對外界，尤其是美國國內(nèi)的質(zhì)疑。*美國參議院軍事委員會主席麥凱恩(John McCain)針對渚碧礁的“航行自由行動”寫信質(zhì)詢國防部長卡特，請他說明關(guān)于這次巡航要挑戰(zhàn)的“過分權(quán)利主張”是什么，“拉森”號是否按照“無害通過”規(guī)則行動?！癑ohn McCain Asks Pentagon to Publicly Explain South China Sea Patrol”, http://www.newsweek.com/john-mccain-asks-pentagon-publicly-clarify-intent-behind-south-china-sea-393171. (上網(wǎng)時間：2015年11月11日)美國國防部長卡特(Ashton Carter)事后在參議院軍事委員會作證時，回避說明這次“航行自由行動”的具體針對對象、方式以及意圖。*Sam LaGrone, “U.S. South China Sea Freedom of Navigation Missions Included Passage Near Vietnamese, Philippine Claims”, https://news.usni.org/2015/10/27/u-s-south-china-sea-freedom-of-navigation-missions-included-passage-near-vietnamese-philippine-claims. (上網(wǎng)時間：2015年10月27日)關(guān)于美軍艦在渚碧礁12海里內(nèi)的通過方式，美國防部官員前后給出的說法也是自相矛盾的，不愿意清楚表明“拉森”號采用的是“無害通過”方式。*Sam LaGrone, “U.S. South China Sea Freedom of Navigation Missions Included Passage Near Vietnamese, Philippine Claims”, https://news.usni.org/2015/10/27/u-s-south-china-sea-freedom-of-navigation-missions-included-passage-near-vietnamese-philippine-claims. (上網(wǎng)時間：2015年10月27日)根據(jù)美國一些媒體披露，白宮在國防部和太平洋司令部提交的執(zhí)行自由航行任務(wù)的多項選擇中，決定在渚碧礁附近12海里內(nèi)實施“無害通過”，并且白宮指示美國防部在行動結(jié)束后不要對外說明南海自由巡航的具體細(xì)節(jié)。*Sam LaGrone, “U.S. Destroyer Made an ‘Innocent Passage’ Near Chinese South China Sea Artificial Island in Recent Mission”, https://news.usni.org/2015/11/02/u-s-destroyer-made-an-innocent-passage-near-chinese-south-chia-sea-artificial-island-in-recent-mission. (上網(wǎng)時間：2015年11月2日)

針對葛萊儀和達(dá)頓的分析，美國海軍戰(zhàn)爭學(xué)院的兩位學(xué)者勞爾·佩德羅佐(Raul Pedrozo)和詹姆斯·克拉斯卡(James Kraska)指出了這種合理性解釋的法律漏洞和美軍“無害通過”行為的可疑之處。他們認(rèn)為，即使基于國際法，在渚碧礁周圍巡航也不應(yīng)采取“無害通過”方式，具體理由，一是按照“公約”第13條，處于大陸或島嶼12海里領(lǐng)海內(nèi)的低潮高地可以擴(kuò)展前者的領(lǐng)海，使其本身享有12海里領(lǐng)海，但鐵線東礁既不是大陸也不符合島嶼的定義，因此不能成為渚碧礁擁有12海里領(lǐng)海的基礎(chǔ)。即使認(rèn)為渚碧礁可以作為鐵線東礁的寄生型低潮高地(parasitic LTE)享有12海里領(lǐng)海，但前提條件是一國同時擁有鐵線東礁和渚碧礁的主權(quán)，一個國家的島嶼或礁石不能支撐另一個國家控制的低潮高地?fù)碛?2海里領(lǐng)海，美軍的行為可以被理解為承認(rèn)中國同時擁有渚碧礁和鐵線東礁的主權(quán)。二是根據(jù)“公約”第3條，國家需要“建立領(lǐng)?！?，即宣布領(lǐng)?；€，但無論中國還是其他南海聲索國都沒有宣布南沙島礁的領(lǐng)海范圍，因此美國無論采取什么行為，都與“公約”相關(guān)規(guī)定無關(guān)。三是無論任何島礁是否擁有12海里領(lǐng)海，其前提條件是沿岸國家擁有對島礁的主權(quán)，而南沙島礁的主權(quán)是存在爭議的。關(guān)于“拉森”號是否挑戰(zhàn)了中國關(guān)于進(jìn)入領(lǐng)海需要事前通報的規(guī)定，他們認(rèn)為有證據(jù)表明，美軍在行動前將信息泄露給媒體，這導(dǎo)致中國軍艦在“拉森”號靠近渚碧礁之前已經(jīng)做好準(zhǔn)備，這將任務(wù)本身和美國士兵的安全置于風(fēng)險中。*Raul “Pete” Pedrozo, James Kraska, “Can’t Anybody Play This Game? U.S. FON Operations and Law of the Sea”, https://www.lawfareblog.com/cant-anybody-play-game-us-fon-operations-and-law-sea. (上網(wǎng)時間：2015年11月11日)

以上兩位學(xué)者的說法也是從國際法出發(fā)，但卻對美軍行為的恰當(dāng)性做出完全不同結(jié)論。不論他們對國際法的理解是否正確，他們的觀點說明另外一種政策傾向的存在，即雖然美國表示對南海主權(quán)爭端不持立場，但可以從兩個角度理解，一是不參與或干涉主權(quán)爭端，二是不承認(rèn)任何國家的南海主權(quán)，在當(dāng)前尤其是不承認(rèn)中國對南海的主權(quán)，這可以最大程度地便利美國在南海的“航行自由”。

爭論之二是如何定義和定位“航行自由行動”。美國內(nèi)對第一次南沙“航行自由行動”的爭論本質(zhì)上源于對“航行自由行動”是什么的分歧，這種分歧不僅出現(xiàn)在智庫學(xué)者中間，還表現(xiàn)在軍方和白宮之間。在渚碧礁周邊海域進(jìn)行第一次行動之前，美國的“航行自由”計劃一直保持較為低調(diào)的狀態(tài)。美國國防部每年會發(fā)布“年度航行自由報告”，但這些報告沒有具體的行動細(xì)節(jié)，內(nèi)容僅限于針對哪些國家的“過分權(quán)利主張”展開了“航行自由行動。*參見美國國防部發(fā)布的“年度航行自由報告”，http://policy.defense.gov/OUSDP-Offices/FON.(上網(wǎng)時間：2016年11月5日)自美國開始以維護(hù)“航行自由”為由介入南海爭端之后，雖然中美兩國一直在爭論什么是“航行自由”，中國是否威脅到南海的“航行自由”，*Edward Schwarck, “China vs. America: The ‘Freedom of Navigation’ Debate”, http://nationalinterest.org/blog/the-buzz. (上網(wǎng)時間：2014年8月21日)但直到2015年9月“拉森”號巡航渚碧礁之后，“航行自由”才真正成為中美南海爭端的焦點。這個問題不僅對中美關(guān)系造成嚴(yán)重影響，還在美國國內(nèi)引發(fā)巨大爭論，而爭論的重點包括兩個問題，一是如何定義“航行自由行動”，二是應(yīng)該如何定位“航行自由行動”，尤其是在南海爭端的背景下。

首先，關(guān)于什么是“航行自由”，美國國內(nèi)存在明顯不同的意見。按照官方解釋，“航行自由計劃”是一項從1983年開始執(zhí)行的政策，根據(jù)“公約”中所體現(xiàn)的利益平衡性，規(guī)定美國在全世界范圍內(nèi)行使航行和飛越的權(quán)利和自由。美國不會默許其他國家采取單邊行動，限制國際社會在航行、飛越以及其他公海使用方面的權(quán)利。*U.S. Department of State, “Maritime Security and Navigation”, http://www.state.gov/e/oes/ocns/opa/maritimesecurity/.(上網(wǎng)時間：2016年6月30日)這只是關(guān)于“航行自由”定義的一般性陳述。但針對南海，根據(jù)“航行自由計劃”，美軍可以進(jìn)行哪些具體的“航行自由行動”？按照CSIS的解釋，在四種情形下，美軍可以展開“航行自由行動”。一是“無害通過”；二是在處于任何島嶼或礁石領(lǐng)海外的低潮高地周圍，外國艦船可以自由通過、停留或不受限制地展開任何活動；三是在島嶼的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，外國艦船可以展開任何軍事活動；四是外國飛機(jī)可以在享有領(lǐng)海的島礁的12海里外上空自由飛越。*“A Freedom of Navigation Primer for the Spratly Islands”, https://amti.csis.org/fonops-primer/. (上網(wǎng)時間：2016年5月15日)

與CSIS的解釋完全不同，一些軍方人士對“航行自由行動”的解釋雖然也建立在國際法的基礎(chǔ)上，但其范圍有更加嚴(yán)格的界定，也更加強(qiáng)調(diào)“航行自由”的挑戰(zhàn)性質(zhì)。在他們看來，“自由航行”與“無害通過”是兩種完全不同性質(zhì)的行為，傳統(tǒng)的“航行自由行動”是反應(yīng)性的信息表達(dá)，目的是挑戰(zhàn)而不是承認(rèn)，即挑戰(zhàn)對方所有的“非法權(quán)利主張”，像在公海上一樣行事。*Joseph A. Bosco, “Are Freedom of Navigation and Innocent Passage Really the Same?” http://thediplomat.com/2016/02/are-freedom-of-navigation-operations-and-innocent-passage-really-the-same/. (上網(wǎng)時間：2016年3月20日)按照他們的理解，不存在沒有軍事行為的“航行自由行動”，這在事實上與美國官方定義的“航行自由行動”有出入，但卻代表很大一部分軍方人士的看法。從另外一個角度解讀軍方人士的看法，即如果針對中國控制的南沙島礁展開“航行自由行動”，“無害通過”不應(yīng)成為一個選擇。上文中海軍戰(zhàn)爭學(xué)院兩位學(xué)者佩德羅佐和克拉斯卡對“公約”的理解也支持了這一說法，他們認(rèn)為，領(lǐng)海不是自動生成的，沿岸國和島礁所有國必須明確說明領(lǐng)海的范圍，如果沒有明確的界定，其他國家的艦船可以像在公海一樣行使任何權(quán)利。*Raul “Pete” Pedrozo, James Kraska, “Can’t Anybody Play This Game? U.S. FON Operations and Law of the Sea”， https://www.lawfareblog.com/cant-anybody-play-game-us-fon-operations-and-law-sea. (上網(wǎng)時間：2015年11月11日).按照這個邏輯，“無害通過”不應(yīng)該被包括在針對部分南沙島礁的“航行自由”計劃中。

其次，在中美南海爭端不斷尖銳的情況下，應(yīng)如何定位“航行自由行動”，美國內(nèi)對這個問題也存在明顯的分歧。美政府高層官員不斷重復(fù)對南海領(lǐng)土爭端和主權(quán)不持任何立場，但有必要維護(hù)南海的航行自由，按照美國國務(wù)院亞太事務(wù)助理國務(wù)卿拉塞爾(Daniel Russell)的說法，“如果世界上最強(qiáng)大的海軍不能在國際法允許的地方自由航行，那么其他小國的軍艦?zāi)茉趺礃?？?“U.S. Conducts Third FONOP in the South China Sea”, http://www.the-american-interest.com/2016/05/10/u-s-conducts-another-fonop-in-the-south-china-sea/. (上網(wǎng)時間：2016年5月11日)基于這個理由，美國希望“航行自由行動”的定位是完全基于國際法的例行性巡航，不特別針對任何國家，不會受其他因素干擾。但在實際操作中如何實現(xiàn)這個目標(biāo)，軍方和行政部門存在很大分歧。*Austin Wright, Bryan Bender, “Obama Team, Military at Odds Over South China Sea”, http://www.politico.com/story/2015/07/barack-obama-administration-navy-pentagon-odds-south-china-sea-120865. (上網(wǎng)時間：2015年7月31日)從軍方的角度出發(fā)，“航行自由”作為已經(jīng)存在幾十年的例行性軍事計劃，應(yīng)由國防部自行決定如何實施，*Joseph A. Bosco, “Are Freedom of Navigation and Innocent Passage Really the Same?” http://thediplomat.com/2016/02/are-freedom-of-navigation-operations-and-innocent-passage-really-the-same/. (上網(wǎng)時間：2016年3月20日)過多地考慮政治因素會破壞美國的戰(zhàn)略信譽(yù)。一些智庫研究者認(rèn)為，“航行自由行動”的目的應(yīng)該被理解為法律和外交性的，而不是軍事行動。如果將“航行自由”作為在重要航道維護(hù)國際法的日常事務(wù)，而不是意在反對中國的軍事行動，行動應(yīng)該是定期的，并且避免高調(diào)宣布。為實現(xiàn)這個目的，不應(yīng)該因地區(qū)政治事件，例如領(lǐng)導(dǎo)人峰會或國事訪問而推遲或取消既定的“航行自由行動”。*Mira Rapp-Hooper, “Washington’s Message in the South China Sea”, http://www.cnas.org/opinion/washingtons-message-in-the-south-china-sea#.V7kK3GPy-1Y. (上網(wǎng)時間：2015年11月25日)

這些設(shè)想雖然建立在維護(hù)習(xí)慣國際法的基礎(chǔ)上，但在南海爭端的緊張程度不斷加劇的情況下，不免過于理想化。在白宮看來，“航行自由行動”不可能不受到政治和外交因素的影響，尤其是針對中國南沙島礁采取的巡航，需要考慮到中美關(guān)系穩(wěn)定。實際上，在第一次南沙巡航之前，美國軍方不斷受到來自國內(nèi)的壓力，要求解釋為什么還沒有在南沙采取“航行自由行動”。*United States Senate, “Hearing to Receive Testimony on Maritime Security Strategy in the Asia-Pacific Region”, http://www.armed-services.senate.gov/imo/media/doc/15-72%20-%209-17-15a.pdf. (上網(wǎng)時間：2015年9月17日)在美軍方提供的多種“航行自由行動”選項中，白宮最終選擇最不具挑戰(zhàn)性并且性質(zhì)模糊的“無害通過”。這些都說明針對中國的“航行自由行動”很難放在維護(hù)習(xí)慣國際法的“日常行動”層面上考慮。

另外，關(guān)于是否公布美軍在南海實施“航行自由行動”的細(xì)節(jié)，美國內(nèi)也存在分歧。贊同在南海采取更加強(qiáng)硬政策的學(xué)者認(rèn)為中國的行為損害南海的航行自由，美國從維護(hù)航道安全和戰(zhàn)略信譽(yù)的角度出發(fā)，需要傳遞更明確的政策信號，清晰地向中國和其他相關(guān)東盟國家表明美國的態(tài)度，因此要在每一次“航行自由行動”后詳細(xì)說明所挑戰(zhàn)的對象以及行動的法律基礎(chǔ)，避免外界對美國的戰(zhàn)略意圖產(chǎn)生誤解。贊同將“航行自由行動”作為例行事務(wù)的觀點認(rèn)為，“航行自由”關(guān)系到任務(wù)本身和人員的安全，并且每次行動都包含極其復(fù)雜的技術(shù)細(xì)節(jié)，軍方?jīng)]有必要在事后公布行動的全部情況，但需要說明所挑戰(zhàn)的國家和哪些具體的“權(quán)利主張”。*Mira Rapp-Hooper, “Washington’s Message in the South China Sea”, http://www.cnas.org/opinion/washingtons-message-in-the-south-china-sea#.V7kK3GPy-1Y. (上網(wǎng)時間：2015年11月25日)

爭論之三是“航行自由行動”為何回避美濟(jì)礁。關(guān)于美軍南海“航行自由行動”，一直存在的一個問題是為什么不選擇美濟(jì)礁作為巡航對象。這個問題的基礎(chǔ)是美濟(jì)礁在南沙島礁中的獨(dú)特地位和美國在南海的戰(zhàn)略意圖，關(guān)于這兩點，美國內(nèi)有比較一致的認(rèn)識。首先，根據(jù)CSIS的“亞洲海上透明倡議”項目對南沙島礁變化的跟蹤，在所有的南沙島礁中，中國在美濟(jì)礁上的擴(kuò)建面積最大。另外，美濟(jì)礁是唯一由中國控制的，不在其他島礁12海里內(nèi)的低潮高地。*Zack Cooper, Bonnie Glaser, “How China Picks Its Next Move in the South China Sea”, http://nationalinterest.org/feature/how-america-picks-its-next-move-the-south-china-sea-16153. (上網(wǎng)時間：2016年5月11日)如果選擇美濟(jì)礁，美軍可以在其周圍海域開展任何活動，以清晰表明美國不承認(rèn)中國控制的低潮高地有12海里領(lǐng)海。其次在戰(zhàn)略層面上，從美國的角度出發(fā)，最大限度地表明美國對南海“航行自由”的承諾，可以使得美國的南海政策更加清晰，有利于增強(qiáng)東盟國家對美國的戰(zhàn)略信任，維護(hù)美國在這一地區(qū)的影響力，防止中國軍事能力繼續(xù)擴(kuò)展對地區(qū)戰(zhàn)略穩(wěn)定的影響。

華盛頓智庫關(guān)注南海的學(xué)者普遍認(rèn)為，美軍針對中國南海島礁的第二次“航行自由行動”有可能而且應(yīng)該直接挑戰(zhàn)沒有任何法律爭議的南沙島礁的附近海域，即美濟(jì)礁。但與這些學(xué)者的分析相左，美軍后來的兩次“航行自由行動”都回避了美濟(jì)礁。2016年1月美軍在中國控制的西沙中建島附近進(jìn)行了自由巡航。中建島完全符合“公約”關(guān)于島嶼的定義，因此不僅擁有12海里領(lǐng)海，還擁有200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，美軍只能選擇“無害通過”方式。因中國臺灣和越南同時宣稱對中建島擁有主權(quán)，美軍宣稱此次“航行自由行動”不是單針對中國。*Sam LaGrone, “U.S. Destroyer Challenges More Chinese South China Sea Claims in New Freedom of Navigation Operation”, https://news.usni.org/2016/01/30/u-s-destroyer-challenges-more-chinese-south-china-sea-claims-in-new-freedom-of-navigation-operation. (上網(wǎng)時間：2016年1月30日)美軍第三次“航行自由行動”選擇了南沙永暑礁附近海域，美方認(rèn)為永暑礁是礁石，可以享有12海里領(lǐng)海，因此仍采用“無害通過”方式。

在第三次“航行自由行動”后，關(guān)于美軍為什么仍然不選擇沒有爭議的美濟(jì)礁附近海域，美國內(nèi)有兩種猜測。一是認(rèn)為奧巴馬政府的主要動機(jī)是規(guī)避風(fēng)險，奧巴馬在其任期的最后一年，不希望中美關(guān)系出現(xiàn)重大的危機(jī)。這種觀點認(rèn)為奧巴馬將“無害通過”的“航行自由”宣示視為降低危機(jī)升級可能性的選擇，因此要避免在美濟(jì)礁附近海域的行動，否則美國必須開展有軍事活動的“正常通過”。二是認(rèn)為奧巴馬政府希望在常設(shè)仲裁庭針對南沙低潮高地的權(quán)利做出判決后再采取行動，以增強(qiáng)其行動的合法性。在仲裁之后，美國很有可能在美濟(jì)礁附近海域內(nèi)開展軍事行動，向中國釋放明確信號，即美國不會承認(rèn)這些低潮高地?fù)碛?2海里領(lǐng)海，而中國難以宣稱美軍在美濟(jì)礁附近進(jìn)行有軍事行動的“正常通過”是挑釁行為。*Zack Cooper, Bonnie Glaser, “How China Picks Its Next Move in the South China Sea”， http://nationalinterest.org/feature/how-america-picks-its-next-move-the-south-china-sea-16153. (上網(wǎng)時間：2016年5月11日)這種說法的合理性在于美方雖然認(rèn)為中國在南沙的島礁建設(shè)大大改變了原有島礁狀態(tài)，但是很多島礁不能確定其原有狀態(tài)，以及應(yīng)該享有的周邊海域權(quán)利，雖然菲律賓和其他東盟聲索國可以提供相關(guān)證據(jù)，仍需仲裁庭做出判斷。

二、對美國內(nèi)爭論的認(rèn)識與對美國“航行自由行動”邏輯的分析

基于美國內(nèi)對“航行自由行動”的以上爭論，可以分別得出以下幾點認(rèn)識。第一，美國內(nèi)對于第一次南沙“航行自由行動”所選擇的目標(biāo)，針對不同目標(biāo)可以挑戰(zhàn)哪些“過分權(quán)利主張”，如何理解這次行動的國際法基礎(chǔ)，甚至如何理解“公約”的相關(guān)條款都存在很大分歧。美軍事后的言行矛盾更說明第一次針對中國南沙島礁的“航行自由行動”可能沒有按照其原有意圖選擇挑戰(zhàn)的對象和方式。

第二，從美國關(guān)于如何定位“航行自由行動”的爭論以及對“航行自由”的實踐來看，美國對中國采取的“航行自由行動”不可避免地陷入悖論。美國如果想借“航行自由行動”向外界傳遞明確的政策信號，就有必要在每次行動后說明挑戰(zhàn)的具體對象，即哪些國家的“過分權(quán)利主張”，但美國政府的態(tài)度表明考慮到政治和外交因素，這一點難以做到。按一些智庫研究人員主張，可根據(jù)美國官方對“航行自由行動”的定位，強(qiáng)調(diào)航行自由的歷史慣例，定期實施例行性的“航行自由行動”但不公布行動細(xì)節(jié)，但迄今為止美軍針對中國南沙島礁“航行自由行動”的間斷性說明美國也很難以平常心態(tài)對待這個政策。美國政府對“航行自由行動”的猶豫表現(xiàn)出很明顯的政策兩難，既要表明維護(hù)“航行自由”的態(tài)度，又因某些外在因素不能保持行動的連續(xù)性和例行性，既希望通過“航行自由”傳遞政策信號，在某些情況下又不能明確所要傳達(dá)的信息。

第三，與前兩個問題不同，關(guān)于是否在美濟(jì)礁周圍進(jìn)行“航行自由行動”，美國內(nèi)有較大程度的共識，即認(rèn)為巡航美濟(jì)礁是一個最能清晰表明美國態(tài)度的選擇。但是否做出這一選擇，取決于奧巴馬總統(tǒng)或下屆政府對規(guī)避風(fēng)險和國際法基礎(chǔ)的考慮，這兩個因素如何影響美國政府接下來的南海“航行自由政策”尚不清楚。

“航行自由”雖然被定義為美國在全球范圍內(nèi)針對海上規(guī)則的政策宣示，但在南海的行動必然被置于美國南海政策和中美關(guān)系的大背景下。雖然“航行自由行動”只是美國南海政策的一部分，但美國國內(nèi)關(guān)于這個問題的爭論可以被視為美國南海政策爭論的縮影，所有的爭論都指向一個問題，即美國是否應(yīng)該在南海采取更加明確的政策，挑戰(zhàn)中國的“過分權(quán)利主張”，因此“航行自由行動”以及由此導(dǎo)致的爭論對于預(yù)測美國未來的南海政策有重要意義。從這些爭論和美國的具體行動中，可以總結(jié)出一些美國“航行自由行動”的基本邏輯。首先，美國雖然對一些具體行動采取模糊的態(tài)度，但其目標(biāo)相對清晰，主要包括三點。一是維護(hù)亞太地區(qū)軍事力量的平衡，或者說維護(hù)美國在這方面的主導(dǎo)地位。南海作為溝通幾個大洋的重要航道，對美國保持戰(zhàn)略優(yōu)勢有關(guān)鍵意義，以“航行自由”為名可以使美軍最大限度地擴(kuò)展在南海的活動區(qū)域，監(jiān)視中國在南海地區(qū)的軍事行為，即美國指責(zé)的所謂“南海軍事化”。*Mira Rapp-Hooper, Patrick M. Cronin, “American Strategy in the South China Sea: Time to Define ‘Militarization’ and ‘Coercion’”, http://www.cnas.org/opinion/american-strategy-in-the-south-china-sea-time-to-define-militarization-and-coercion#.V71AGmPy-1Y. (上網(wǎng)時間：2015年9月23日)二是美國可以借助宣示“航行自由”向地區(qū)盟國和伙伴國家表明美國在南海地區(qū)的軍事存在，這不同于具體的安全承諾，但卻可以表明美國有能力和意愿維護(hù)地區(qū)安全秩序。三是借“航行自由”彰顯美國遵守并踐行國際法、維護(hù)海洋航行規(guī)則的形象，以此對中國形成壓力，敦促中國維持現(xiàn)狀。簡單總結(jié)以上目標(biāo)，即從軍事、外交和國際法三個方面對中國施加影響。

從2015年10月至今，美國在南海針對中國島礁進(jìn)行的四次“航行自由行動”都符合以上邏輯。中國在南沙渚碧礁、永暑礁和美濟(jì)礁修建三條飛機(jī)跑道，這些已成為美軍主要的針對對象。按照一些美國學(xué)者的觀點，如果政府考慮政治和外交因素，仍不愿在美濟(jì)礁附近海域進(jìn)行“航行自由行動”，那么渚碧礁和永暑礁就是順理成章的選擇。*Zack Cooper, Bonnie Glaser, “How China Picks Its Next Move in the South China Sea”， http://nationalinterest.org/feature/how-america-picks-its-next-move-the-south-china-sea-16153. (上網(wǎng)時間：2016年5月11日)關(guān)于第二次“航行自由行動”，其地點的選擇耐人尋味，西沙群島長期由中國控制，其周邊海域邊界已經(jīng)明確，并且美國也清楚這一點。在批評中國擴(kuò)建南沙島礁的氛圍下，美國在西沙采取行動說明它開始擔(dān)心中國利用對西沙群島的實際控制，擴(kuò)展海上力量，而之前美國聲稱發(fā)現(xiàn)中國在永興島部署導(dǎo)彈系統(tǒng)，這可以部分解釋美國針對中建島的巡航。另外，美國還配合以外交和法律公關(guān)，討論美國“航行自由行動”的合法性，東盟國家以及其他美國亞太盟國配合美國“航行自由行動”的可能性，*Jonathan G. Odom, “How the U.S. FON Program Is Lawful and Legitimate”, https://amti.csis.org/how-the-u-s-fon-program-is-lawful-and-legitimate/；Tetsuo Kotani, “Can Japan Join U.S. Freedom of Navigation Operations in the South China Sea”, https://amti.csis.org/can-japan-join-u-s-freedom-of-navigation-operations-in-the-south-china-sea/；“South China Sea: U.S. Admiral Joseph Aucoin Urges Australia to Launch ‘Freedom of Navigation’ Operation”, http://www.radioaustralia.net.au/international/2016-02-22/south-china-sea-us-admiral-joseph-aucoin-urges-australia-to-launch-freedom-of-navigation-operation/1550768.(上網(wǎng)時間：2016年2月22日)或者在展開具體行動前后與地區(qū)國家進(jìn)行聯(lián)合軍事演習(xí)，表明美國的戰(zhàn)略意圖。

其次，美國內(nèi)部的爭論體現(xiàn)出不同的南海政策取向，是否在南海對中國更加強(qiáng)硬，這一討論長期存在，*關(guān)于美國國內(nèi)對南海政策的部分爭論，參見陶文釗：“美國對華政策大辯論”，《現(xiàn)代國際關(guān)系》，2016年第1期，第21～22頁。因此，前三次 “航行自由行動”只能表現(xiàn)出美國南海政策邏輯的一部分。“公約”本身存在的規(guī)則漏洞必然造成不同的解讀，這些技術(shù)層面上的不同理解都可以作為美軍“航行自由行動”的基礎(chǔ)，關(guān)鍵在于美國決策者如何認(rèn)識南海問題的重要性以及這個問題如何影響中美關(guān)系。換句話說，“航行自由”在實際操作中存在多種選擇，采取什么挑戰(zhàn)水平的行動可能取決于多種因素，包括美國決策者對中國行為的認(rèn)知是否發(fā)生質(zhì)變，中國與相關(guān)東盟國家的關(guān)系變化，以及美國與東盟之間相互認(rèn)識的變化。具體來說，美國是否認(rèn)定中國將不斷加強(qiáng)南沙島礁的軍事化程度，東盟能否繼續(xù)作為美國制衡中國的有效中介，美國是否會根據(jù)東盟國家的需要加強(qiáng)對南海安全的承諾，這些因素將共同決定美國做出反應(yīng)的程度和性質(zhì)。

再次，美國的“航行自由行動”將成為未來中美南海政策博弈的焦點，這由幾個因素共同決定。其一，美國政府對是否針對中國南沙島礁進(jìn)行“航行自由行動”的躊躇態(tài)度和媒體的長期密切關(guān)注使得“航行自由”的性質(zhì)已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，從美國政府以及大部分學(xué)者所希望定位的歷史性、例行性行動變?yōu)楦嗅槍π缘能娛滦袨楹屯饨恍?，在這種氛圍下，美國對“航行自由行動”不特別針對中國的說辭很難自圓其說，“航行自由”已經(jīng)成為美國在南海與中國博弈的主要手段。

其二，在南海問題上，美國雖然有多種政策選擇，但“航行自由行動”是最為直接和明確的手段?！昂叫凶杂尚袆印迸c其他行為，例如軍事演習(xí)或經(jīng)濟(jì)制裁的威懾效應(yīng)不同，可以直接挑戰(zhàn)中國的政策主張。按照美國官方的說法，美國不會停止已經(jīng)開始的“航行自由行動”。*美國國防部長卡特在2015年12月給麥凱恩的回信中表示，他認(rèn)為與挑戰(zhàn)哪些具體的“過分權(quán)利主張”相比，表明“航行自由”不能被限制更加重要，而且美軍會繼續(xù)在全世界繼續(xù)“航行自由行動”，南沙也不例外?！癉ocument: SECDEF Carter Letter to McCain on South China Sea Freedom of Navigation Operation”, https://news.usni.org/2016/01/05/document-secdef-carter-letter-to-mccain-on-south-china-sea-freedom-of-navigation-operation.(上網(wǎng)時間：2016年1月5日)另外，針對美軍過去三次的“航行自由行動”，美國國內(nèi)的質(zhì)疑始終存在，主要問題包括美軍仍然采取最沒有挑戰(zhàn)性的“無害通過”宣示“航行自由”，為什么類似行動不能定期執(zhí)行，如何解釋對類似行動的推遲或取消。*Frances Martel, “U.S. Cancelled Anti-China ‘Freedom of Navigation’ Operation in South China Sea”, http://www.breitbart.com/national-security/2016/04/28/u-s-cancels-anti-china-freedom-navigation-operation-south-china-sea/；Ankit Panda, “The US Cancelled a Scheduled FONOP in the South China Sea. What Now”, http://thediplomat.com/2016/04/the-us-cancelled-a-scheduled-fonop-in-the-south-china-sea-what-now/. (上網(wǎng)時間：2016年4月28日)即使美軍澄清類似“航行自由行動”的法律基礎(chǔ)，減少其政治色彩，也難以回應(yīng)外界的質(zhì)疑。

其三，從前三次的“航行自由行動”來看，美方在具體行動中可能釋放不同的信息，這些信息可以成為中美溝通的基礎(chǔ)。例如，上文中提到的海軍戰(zhàn)爭學(xué)院兩位學(xué)者指責(zé)美軍提前將渚碧礁行動信息泄露給媒體，使得中國有所準(zhǔn)備，這個行為如果屬實，可以被視為通過第三方傳遞意圖，管控潛在風(fēng)險的一種手段。關(guān)于美方是否在行動后公布細(xì)節(jié)，包括挑戰(zhàn)目標(biāo)和性質(zhì)，美國政府內(nèi)部也不存在定論。例如，美軍方在渚碧礁巡航后雖然刻意保持沉默，美國國防部發(fā)布的2015美國“自由航行年度報告”表明，美國在2015年的“航行自由行動”不包括挑戰(zhàn)中國控制的島礁是否享有12海里領(lǐng)海。*U.S. Department of Defense ，“Freedom of Navigation (FON) Report for Fiscal Year” (FY) 2015, 2016, http://policy.defense.gov/Portals/11/Documents/gsa/cwmd/FON_Report_FY15.pdf. (上網(wǎng)時間：2016年4月19日)另外，美國國防部長卡特在給麥凱恩的回信中承認(rèn)了這次“航行自由行動”采取了“無害通過”方式，但他在信中嘗試降低“航行自由行動”細(xì)節(jié)的重要性，并沒有滿足在每次行動后做詳細(xì)說明的要求。但在第二次針對中建島的“航行自由行動”之后，美軍及時發(fā)布了這次行動的信息，包括行動展開地點，行動的性質(zhì)以及行動挑戰(zhàn)何種“過分權(quán)利主張”，避免了像第一次行動后，因保持沉默而導(dǎo)致的外界猜測。*Gregory Poling, “South China Sea FONOP 2.0: A Step in the Right Direction”， https://amti.csis.org/south-china-sea-fonop-2-0-a-step-in-the-right-direction/. (上網(wǎng)時間：2016年2月2日)對于第三次行動，美軍也采取了同樣的做法。這說明美軍根據(jù)不同情況選擇性地向外界釋放信息，中國如何理解這些信息可能反過來影響美國行動的邏輯。

三、美國“航行自由行動”的政策走向及對中國的影響

在臨時仲裁庭就南海仲裁案做出判決后，美國立即表示這一判決具有法律約束性，希望各方遵守仲裁結(jié)果。美國在仲裁判決后采取的主要施壓方式被美國學(xué)者稱為“外交孤立和羞辱”，即拉攏區(qū)域國家支持仲裁判決。*Julian Ku, “U.S. Response to the South China Sea Arbitration and the Limits of the Diplomatic ‘Shamefare’ Option”, https://www.lawfareblog.com/us-response-south-china-sea-arbitration-and-limits-diplomatic-shamefare-option. (上網(wǎng)時間：2016年7月19日)除此之外，美國還與幾個區(qū)域外盟國在這個問題上加強(qiáng)外交溝通，東盟峰會外長會期間與日本和澳大利亞發(fā)布三邊聲明，除表示支持仲裁結(jié)果外，另一個重點是呼吁所有國家尊重航行和飛越自由。*U.S. Department of State, “Joint Statement of the Japan-United States-Australia Trilateral Strategic Dialogue”, http://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2016/07/260442.htm. (上網(wǎng)時間：2016年7月25日)但迄今為止，美國尚未采取任何實質(zhì)性行動以表示其將執(zhí)行仲裁結(jié)果，這似乎可以證實華盛頓智庫對美軍行為原因的第二種猜測，即白宮不希望中美關(guān)系因南海嚴(yán)重惡化。

南海仲裁后美國外交攻勢的效果不佳已經(jīng)在美國內(nèi)引發(fā)討論，美國學(xué)者注意到，仲裁后大部分東盟國家僅表示要遵守國際法，和平解決爭端，而沒有明確表明要中國遵守仲裁結(jié)果。*Julian Ku, “U.S. Response to the South China Sea Arbitration and the Limits of the Diplomatic ‘Shamefare’ Option” , https://www.lawfareblog.com/us-response-south-china-sea-arbitration-and-limits-diplomatic-shamefare-option. (上網(wǎng)時間：2016年7月19日)事實上，在中國暫停擴(kuò)建南沙島礁并派駐人員之后，中國與東盟南海聲索國之間的矛盾已經(jīng)有所緩解，美國利用東盟與中國對抗的政策效應(yīng)大打折扣， 因此美國內(nèi)大量觀點認(rèn)為，進(jìn)行“正常通過”性質(zhì)的“航行自由行動”是一個現(xiàn)實的或者說必然的選擇，美國不能一邊宣布支持南海仲裁結(jié)果，同時又無所作為，或繼續(xù)在南沙采取“無害通過”的“航行自由行動”，暗示性地承認(rèn)中國在南沙的主權(quán)主張。*Julian Ku, “Possible U.S. Responses to the South China Sea Arbitration Award: The Aggressive FONOPs Option”, https://www.lawfareblog.com/possible-us-responses-south-china-sea-arbitration-award-aggressive-fonops-option. (上網(wǎng)時間：2016年7月13日)即使一些認(rèn)同現(xiàn)有“航行自由行動”效果的觀點也認(rèn)為，美國不能在這個問題上長期保持模糊態(tài)度，如果要使“航行自由”計劃成為一個有效的手段，美國最終需要挑戰(zhàn)所有“過分的海洋權(quán)利主張”，并且避免使“航行自由”過于政治化。*Gregory Poling, “South China Sea FONOP 2.0: A Step in the Right Direction”, https://amti.csis.org/south-china-sea-fonop-2-0-a-step-in-the-right-direction/. (上網(wǎng)時間：2016年2月2日)

這種觀點在美國國內(nèi)已經(jīng)得到政界強(qiáng)硬派的附和，阿拉斯加州國會參議員丹·沙利文(Dan Sullivan)要求奧巴馬政府在仲裁后派遣軍艦到美濟(jì)礁附近執(zhí)行有軍事行動的“航行自由行動”。*Sam LaGrone, “Senator Wants Navy Freedom of Navigation Operation Past Mischief Reef”, https://news.usni.org/2016/07/12/senator-wants-navy-freedom-navigation-operation-past-mischief-reef-soon. (上網(wǎng)時間：2016年7月12日)另外，美國國內(nèi)一直有觀點認(rèn)為奧巴馬政府之前或推遲，或?qū)嵤┨魬?zhàn)程度較低的“航行自由行動”，主要動機(jī)是維持中美關(guān)系穩(wěn)定，為解決一些重要國際問題或者為兩國領(lǐng)導(dǎo)人見面創(chuàng)造良好氣氛。按照這個邏輯，在G20峰會和東盟領(lǐng)導(dǎo)人峰會之后，美國有可能在南沙展開更具挑釁性的“航行自由行動”，升級的“航行自由行動”可能成為美軍巡航南海的常態(tài)，而關(guān)于如何繼續(xù)“航行自由行動”，南海仲裁裁決將成為美軍行為的主要依據(jù)。

菲律賓起訴中國的南海仲裁案涉及到三項主要內(nèi)容，分別是中國“九段線”主張違背“公約”，中國在南沙控制的部分島礁不應(yīng)享有12海里領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)以及中國損害了菲律賓在其專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架海域內(nèi)的合法權(quán)利。*“PCA Case N°2013-19, In the Matter of the South China Sea Arbitration”, July 12, 2016, pp.2-3.首先，仲裁庭判決“九段線”主張不符合《聯(lián)合國海洋法公約》的相關(guān)條款，其象征意義雖大，但只停留在法律宣示層面，中國沒有明確說明“九段線”內(nèi)涉及中國主權(quán)的具體內(nèi)容，并且仲裁庭也無權(quán)就南海主權(quán)爭端做出裁決。針對這條裁決，美國除發(fā)表外交聲明外，無法展開具體行動，或者說美國針對這一判決“無的放矢”；其次中國已經(jīng)暫停在南沙擴(kuò)建島礁，并宣布不在現(xiàn)無人居住的島、礁、灘、沙或其他自然構(gòu)造上采取居住活動。*“中國與東盟國家發(fā)表聯(lián)合聲明強(qiáng)調(diào)《南海各方行為宣言》重要作用”，http://world.huanqiu.com/hot/2016-07/9224864.html. (上網(wǎng)時間：2016年7月25日)最近中國還與東盟國家針對南海爭端達(dá)成兩項成果，分別是 “中國與東盟國家應(yīng)對海上緊急事態(tài)外交高官熱線平臺指導(dǎo)方針”和“中國與東盟國家關(guān)于在南海適用《海上意外相遇規(guī)則》的聯(lián)合聲明”。*“落實《南海各方行為宣言》第13次高官會在中國滿洲里舉行”，http://www.fmprc.gov.cn/nanhai/chn/wjbxw/t1389417.htm. (上網(wǎng)時間：2016年8月16日)這些進(jìn)展將使得中國和東盟其他南海聲索國的緊張關(guān)系有所緩解，自2009年以來美國利用中國與東盟分歧介入南海爭端的政策效應(yīng)有可能逐漸下降，如果這種“離岸平衡”政策難以為繼，美國很有可能選擇直接介入。按照美國的說法，中國在南沙擴(kuò)建島礁對航行自由的影響以及中國在南海的軍事化措施，是美國在南海最為關(guān)切的問題。*Mira Rapp-Hooper, Patrick M. Cronin, “American Strategy in the South China Sea: Time to Define ‘Militarization’ and ‘Coercion’”, http://www.cnas.org/opinion/american-strategy-in-the-south-china-sea-time-to-define-militarization-and-coercion#.V7r3XWPy-1Y. (上網(wǎng)時間：2015年9月23日)針對這兩個問題，“航行自由行動”可能成為美國接下來唯一能夠采取的直接介入手段，而主要針對目標(biāo)將是中國所控制的部分南沙島礁的地位。

臨時仲裁庭裁決中國在南沙控制的所有島礁都不符合島嶼特征，因此不能擁有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架，并且其中四個島礁為低潮高地，不能享有12海里領(lǐng)海。*“PCA Case N°2013-19, In the Matter of the South China Sea Arbitration”, July 12, 2016, p.174.基于這個判決，美國可以在南沙實現(xiàn)最大程度的“航行自由”。但在實際操作中，美軍有可能采取挑戰(zhàn)程度不同的“航行自由行動”。一是繼續(xù)在南沙進(jìn)行與第一次行動類似的“航行自由行動”，表明美國維護(hù)“航行自由”的態(tài)度。這種選擇的問題在于美國內(nèi)的強(qiáng)硬派會質(zhì)疑并要求軍方澄清哪些“航行自由”需要維護(hù)，甚至批評政府為規(guī)避風(fēng)險損害美國戰(zhàn)略信譽(yù)。二是在仲裁庭認(rèn)定的低潮高地或其他島礁的200海里內(nèi)，12海里外進(jìn)行有軍事活動的自由航行。美國可以以此執(zhí)行仲裁庭關(guān)于中國控制的南沙島礁沒有專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的判決。三是在仲裁庭認(rèn)定的低潮高地的12海里海域內(nèi)進(jìn)行有軍事活動的自由航行，這等于完全否認(rèn)中國部分南沙島礁所擁有的周邊海權(quán)。這種情況下，中美發(fā)生軍事摩擦的可能性大大增加，妥協(xié)的余地降到最小。

結(jié) 語

從美國內(nèi)對“航行自由行動”的爭論可以發(fā)現(xiàn)，美國針對南海島礁的“航行自由行動”變數(shù)很大。雖然奧巴馬的總統(tǒng)任期即將結(jié)束，但從長期來看，考慮到南海仲裁結(jié)果和中國在南海繼續(xù)擴(kuò)展軍事能力的可能，無論在外交還是軍事行動層面，除繼續(xù)加強(qiáng)與亞太國家的軍事安全合作之外，“航行自由”仍有可能是美國政府未來南海政策的重點，美軍會持續(xù)地進(jìn)行“航行自由行動”。美軍最近的行為證明了這一點。2016年10月21日，接受美軍第三艦隊指令的“迪凱特”號驅(qū)逐艦在西沙中建島和永興島附近海域巡航。雖然至今美國軍方?jīng)]有明確說明這次行動的性質(zhì)和挑戰(zhàn)的目標(biāo)，但這次行動的兩個意外之處耐人尋味，一是這是自二戰(zhàn)結(jié)束以來，美國軍艦第一次接受總部設(shè)在圣地亞哥的第三艦隊指令，*Sam LaGrone, “U.S. Warship Conducts South China Sea Freedom of Navigation Operation,” https://news.usni.org/2016/10/21/u-s-warship-conducts-south-china-sea-freedom-navigation-operation. (上網(wǎng)時間：2016年10月21日)在亞太地區(qū)執(zhí)行任務(wù)；二是菲律賓總統(tǒng)杜特爾特剛剛訪華，中菲關(guān)系全面改善，美國此時在與南海仲裁案無關(guān)的西沙進(jìn)行自由巡航。這兩點說明美國很可能在加強(qiáng)對南海的軍事部署，但避免采取更有刺激性的行為，繼續(xù)通過美國宣稱的“例行性”行動維持在南海的存在。

在南海問題上，中美雖然存在基本的默契，即避免因南海爭端引發(fā)大規(guī)模沖突甚或戰(zhàn)爭，但美軍的“航行自由行動”會加劇中美關(guān)系的緊張程度和發(fā)生軍事摩擦的風(fēng)險。中美各自都賦予南海極高的重要性，中國更加關(guān)切南海島礁主權(quán)，美國雖表示對主權(quán)爭端不持立場并且宣稱其“航行自由行動”是建立在國際法基礎(chǔ)上，但按照美國的理解，中國對南海島礁及其附近海域的主權(quán)主張威脅到美國定義的“航行自由”，美國的行動事實上是在挑戰(zhàn)中國的南海主權(quán)，中美在這個問題上的矛盾將長期存在。在實際操作中，針對美國在南海采取不同水平或性質(zhì)的“航行自由行動”，中國需要做出不同水平的外交和軍事政策預(yù)案，更有針對性地管控中美南海爭端。○

(責(zé)任編輯：王文峰)