文/唐士其

被嵌入的民主

文/唐士其

現(xiàn)代西方民主制是一種被嵌入到自由主義基本政治框架中的民主，因而受到自由主義價(jià)值規(guī)范的諸多約束和限制。但與此同時(shí)，公民政治權(quán)利的平等及作為這種平等制度體現(xiàn)的民主制，又為自由主義政治體系提供了正當(dāng)性基礎(chǔ)。兩者之間這樣一種錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，使自由主義在其自身的話語體系中無法證明民主受到的各種規(guī)制，從而在相當(dāng)程度上掩蓋了西方民主和一般意義上的民主的真相。

受限的民主

與古代希臘曾經(jīng)出現(xiàn)過的民主制不同，當(dāng)代西方國(guó)家的民主制度是在自由主義這一更為基礎(chǔ)的政治框架之內(nèi)逐步發(fā)展起來的，或者說，是一種被嵌入到后者之內(nèi)的民主制。這意味著對(duì)西方國(guó)家的整個(gè)政治系統(tǒng)而言，它只是其中的一個(gè)組成部分而非全部，而且從根本上受到自由主義一些基本政治價(jià)值的規(guī)范。就此而言，現(xiàn)代西方國(guó)家的民主是一種受限的民主。

自由主義的基礎(chǔ)是自然權(quán)利理論。這一理論以人格上自由獨(dú)立的個(gè)體作為邏輯出發(fā)點(diǎn)，主張無論政府存在與否，個(gè)人都平等地?fù)碛幸恍┡c生俱來的基本權(quán)利即自然權(quán)利，包括生命、自由和財(cái)產(chǎn)，政府本身則不過是人們?yōu)楸Ｗo(hù)和有效行使這些權(quán)利人為創(chuàng)造的工具。這種把個(gè)人與政府區(qū)分開，并將它們置于對(duì)立兩端的自由主義，其思想特質(zhì)必須從它自身的歷史中去理解。作為歐洲近代早期市民階層反抗專制主義斗爭(zhēng)的理論武器，自由主義是在他們抵制國(guó)家權(quán)力對(duì)私人事務(wù)的侵害與干預(yù)的過程中產(chǎn)生和發(fā)展起來的，因此，它的一個(gè)基本指向就是要求政府權(quán)力的范圍及其行使都必須受到明確的界定與限制。不過，當(dāng)市民階層在自由主義的旗幟之下推翻了近代專制主義，并且建立了屬于他們自己的政治制度之后，他們不僅沒有放棄這些界定和限制，反而視之為自由政治的基本原則。自由主義堅(jiān)持，無論政府的性質(zhì)如何、掌握在什么樣的政治力量手中，其權(quán)力都不具有天然的正當(dāng)性，且必須受到嚴(yán)格的約束。對(duì)于日后逐步發(fā)展起來的民主制來說，這些原則無異于某些預(yù)設(shè)的、不可逾越的邊界。

要限制民主政府的權(quán)力，僅僅依靠原則當(dāng)然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，它必須體現(xiàn)為具體的制度設(shè)計(jì)，這種制度設(shè)計(jì)包括四個(gè)基本方面。

第一個(gè)方面就是國(guó)家與社會(huì)的兩分。實(shí)際上，把國(guó)家與社會(huì)明確區(qū)分開來，并且在原則上使社會(huì)處于更基礎(chǔ)、更本原的地位，是自然權(quán)利理論必不可少的邏輯前提。雖然嚴(yán)格地說，古典自然權(quán)利理論關(guān)注的主要是個(gè)人與政府之間的關(guān)系，社會(huì)的內(nèi)涵十分稀薄，但這種理論仍然以默認(rèn)的方式，把個(gè)人與社會(huì)放在一邊，而把國(guó)家放在另一邊。而且，國(guó)家與社會(huì)的區(qū)分不僅體現(xiàn)在制度和機(jī)構(gòu)層面，同時(shí)還體現(xiàn)在價(jià)值和理念層面。自由主義者認(rèn)定，前者體現(xiàn)的是秩序、強(qiáng)制與等級(jí)，而后者則代表了自由、自愿與平等；前者是人們恐懼和厭惡的對(duì)象，是人們必須盡可能加以防范的“必不可少的惡”，而后者才是人們意欲的目標(biāo)，是理想的人與人的關(guān)系模式。

從對(duì)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的這樣一種理解出發(fā)，自由主義認(rèn)定，政府是獨(dú)立自由的個(gè)人經(jīng)過彼此約定創(chuàng)造出來的，個(gè)人同意并讓渡其部分自然權(quán)利，是政府合法性的唯一基礎(chǔ)。因此，不僅那一項(xiàng)原初的、創(chuàng)立政府的契約必須是所有相關(guān)人等認(rèn)同的結(jié)果，而且政府每一項(xiàng)職能的產(chǎn)生，都必須得到社會(huì)的授權(quán)，而且這種授權(quán)必須以不損害個(gè)人的“自然權(quán)利”為前提。按照美國(guó)憲法的處理方式，政府從授權(quán)者（民眾）手中得到的權(quán)力被稱為“列舉的權(quán)力”，而其他的權(quán)力則由社會(huì)和人民保留，是為“保留的權(quán)力”。授權(quán)的結(jié)果同時(shí)產(chǎn)生了作為社會(huì)管理者的政府和具有政治人格的公民；后者通過前者實(shí)現(xiàn)自己的政治權(quán)利，同時(shí)，又通過對(duì)前者的控制實(shí)現(xiàn)自己的“自然權(quán)利”。授權(quán)賦予政府合法性，但自由主義的基本價(jià)值取向又使它同時(shí)明確劃定了政府及政治的邊界。對(duì)政府的授權(quán)毫無疑問是政治民主的基本體現(xiàn)，但其結(jié)果卻使得能夠按照民主原則運(yùn)行的政治領(lǐng)域受到了嚴(yán)格的限制。

國(guó)家與社會(huì)的區(qū)分同時(shí)也就是公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的區(qū)分。這種區(qū)分保證私人領(lǐng)域優(yōu)先于公共領(lǐng)域，并且在兩者的關(guān)系中處于支配地位。對(duì)于民主政治的發(fā)明者古希臘人來說，這是聞所未聞的“理論創(chuàng)造”。和國(guó)家與社會(huì)、公域與私域的區(qū)分相對(duì)應(yīng)的，是所謂的“有限政府”理論，它要求政府的權(quán)力和職能必須接受“奧卡姆剃刀”的修剪。修剪的指導(dǎo)原則就是“越小的政府就是越好的政府”，“什么都不管的政府是最好的政府”。雖然“有限政府”的理論與實(shí)踐的確有助于防止國(guó)家權(quán)力隨意地、過度地干涉?zhèn)€人自由，但如果從民主政治的角度來看，一個(gè)非常尖銳的問題是：在這種被大大壓縮的政治空間之內(nèi)，民主還具有多少實(shí)質(zhì)性的意義？正是在這里，民主主義和自由主義發(fā)生了正面沖突。不可否認(rèn)，在進(jìn)入19世紀(jì)下半葉之后，西方國(guó)家的政府職能都得到了明顯擴(kuò)張，所有的政府都已經(jīng)變成了事實(shí)上的“大政府”，然而“有限政府”的邏輯依然沒有改變。

第二個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)，就是把民主限定為選舉民主。在古希臘人看來，公民直接參與國(guó)家法律及重要公共政策的制定，才是民主最基本的體現(xiàn)。在民主的雅典，不僅所有公民直接參與立法，甚至還以抽簽或者輪流的形式，出任一些重要的公職（陪審團(tuán)成員和法院主席）。之所以采取后面這兩種形式，是因?yàn)檠诺淙艘庾R(shí)到，選舉制中可能存在某些反民主的因素，如政客對(duì)民眾的蠱惑和操縱等。近代自由主義者自然不愿意接受這樣的邏輯。他們一方面強(qiáng)調(diào)公民之間政治權(quán)利的相互平等，但另一方面又不能無視民眾大多數(shù)相對(duì)無知、短視、易變的事實(shí)，因此，不僅把代議制作為唯一可以接受的民主形式，而且在近代早期還對(duì)選舉資格施以性別和財(cái)產(chǎn)資格的限制。此類制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)，就在于使政治權(quán)力能夠最終掌握在社會(huì)精英的手里。如此一來，民主的統(tǒng)治功能大大弱化，在很大程度上轉(zhuǎn)而成為一種對(duì)權(quán)力的監(jiān)督機(jī)制。

現(xiàn)代西方民主國(guó)家的選舉制度中還有一個(gè)耐人尋味的現(xiàn)象，那就是它對(duì)待公民投票率的態(tài)度。第二次世界大戰(zhàn)以后，一方面全民普選權(quán)在西方各國(guó)得到了實(shí)現(xiàn)，但另一方面各類選舉中投票率一直都比較低。自20世紀(jì)末以來，西方國(guó)家的公民投票率高者百分之六七十，低者僅百分之五六十。這樣的結(jié)果是當(dāng)選者事實(shí)上只能代表全體選民的少數(shù)。在2012年美國(guó)總統(tǒng)大選中，選民投票率為61.6%，而當(dāng)選總統(tǒng)奧巴馬的得票率是50%。也就是說，他僅得到30. 8%的選民支持，成為一位名符其實(shí)的“少數(shù)派”總統(tǒng)。政治學(xué)家把這一現(xiàn)象視為公民政治冷漠的反映，雖多有抱怨，但除比利時(shí)和丹麥等少數(shù)國(guó)家之外，西方各國(guó)一般并未采取任何有效措施對(duì)其加以改變。大概可以認(rèn)為，這種態(tài)度比較典型地體現(xiàn)了自由主義在民主問題上的基本傾向。一方面，固然可以承認(rèn)，公民是否參與投票本身是其政治自由或者說政治權(quán)利的一部分，國(guó)家不能過分干預(yù)；但另一方面，從社會(huì)學(xué)的角度來看，由于不參與投票的大多是低收入和低教育水平的公民，因而讓他們游離于政治之外，未嘗不是一種對(duì)自由主義政治價(jià)值加以防護(hù)的柔性辦法。

第三個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)是分權(quán)。托克維爾表示：“假如把立法機(jī)構(gòu)組織得既能代表多數(shù)又一定不受多數(shù)的激情所擺布，使行政權(quán)擁有自主其事的權(quán)利，讓司法當(dāng)局獨(dú)立于立法權(quán)和行政權(quán)之外，那就可以建立起一個(gè)民主的政府，而又使暴政幾乎無機(jī)會(huì)肆虐?！薄岸鄶?shù)暴政”，這是托克維爾等人念念不忘的民主對(duì)自由可能帶來的最大威脅，而分權(quán)則是實(shí)現(xiàn)“有限政府”和防止“多數(shù)暴政”重要的制度保障。

分權(quán)制度首先要限制的就是立法權(quán)，因?yàn)檫@是政府權(quán)力的來源。只有首先保證“有限立法”，才能進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“有限政府”。分權(quán)不只限于立法、行政和司法權(quán)力的劃分，即把兩種執(zhí)行權(quán)從立法權(quán)中剝離出來，而且也包括議會(huì)的兩院制、議會(huì)的會(huì)期制等。此類制度設(shè)計(jì)的結(jié)果，一方面是使立法權(quán)受到其他機(jī)構(gòu)的牽制，另一方面也可以使立法過程變得異常艱難。在美國(guó)的分權(quán)體制下，雖然是民選產(chǎn)生但在其任期間無須對(duì)民眾和議會(huì)負(fù)責(zé)的總統(tǒng)，以及非民選產(chǎn)生的聯(lián)邦法院，都可以否決議會(huì)通過的法案或者宣布已經(jīng)通過的法律違反憲法。更重要的是，由于分權(quán)制度的設(shè)計(jì)，很多立法動(dòng)議和法案根本就沒有辦法通過繁雜的立法程序，還沒有走到立法過程的終點(diǎn)就“胎死腹中”了。

第四個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)是任期制。任期制一方面固然可以保證政府官員受到民眾的監(jiān)督和控制，從而具有民主的性質(zhì)；但另一方面又可以使他們?cè)谔囟ǖ臅r(shí)間內(nèi)不必受到民眾意愿的過度支配和影響，并有利于政治的持續(xù)性和穩(wěn)定性，從而讓民主大打折扣，因?yàn)閮H從時(shí)間上來看，官員對(duì)公眾的控制與公眾對(duì)官員的影響顯然嚴(yán)重地不成比例。比如，美國(guó)總統(tǒng)任期為四年，因此夸張點(diǎn)說，在四年即1460天里是公眾聽命于總統(tǒng)，只有一天即大選日總統(tǒng)需要服從公眾的意志。

本文尚未論及法治對(duì)民主的約束問題。實(shí)際上，自由主義的一些基本政治價(jià)值正是以憲法甚至元法律（metalaw）的方式框定了民主可能的范圍。例如，生命、自由、財(cái)產(chǎn)這些所謂的“自然權(quán)利”即實(shí)質(zhì)性的權(quán)利，還有自由所要求的程序性的權(quán)利，都構(gòu)成了民主政治絕對(duì)不可逾越的屏障。

從現(xiàn)代西方民主受到的以上各種各樣的約束來看，這的確是一種被捆綁的民主。由于這種民主是被嵌入到自由主義基本框架之內(nèi)的，因此它受到后者的約束也是勢(shì)所必然的。

自由與民主的內(nèi)在張力

自由主義基本的政治傾向，決定了它必定把個(gè)人自由置于政治價(jià)值的首位，而這也就意味著它必然對(duì)人與人之間的差異而非平等予以更多的關(guān)注。因此，近代民主必然只能嵌入，而非替代自由主義的基本政治框架，這就使兩者之間出現(xiàn)了某種形式的張力。一方面，自由主義作為一種抽象的政治理論并不必然要求內(nèi)含平等訴求的民主，即把作為權(quán)利和可能性的平等轉(zhuǎn)化成實(shí)際的政治平等，因?yàn)槠降扰c自由存在著相互沖突的關(guān)系，人與人之間完全的平等甚至?xí)倪壿嬌先∠杂蛇@個(gè)概念的任何意義；另一方面，自由主義在構(gòu)建其統(tǒng)治理論的時(shí)候，又不能不把公民實(shí)際的政治平等，即原則上每一個(gè)個(gè)體對(duì)“契約”的認(rèn)可作為自由主義政治體系的正當(dāng)性基礎(chǔ)。也可以說，自由主義政治學(xué)為了解決自身的正當(dāng)性問題，不得不把自由主義的政治體系建立在民主制的基礎(chǔ)之上。

如此看來，近代民主乃是一種被自由主義“綁架”的民主。但是，民主原則在為自由主義政治提供正當(dāng)性依據(jù)的同時(shí)，卻也被自由主義正統(tǒng)化了。在自由主義體系中得到了合法地位的民主，又會(huì)向前者提出自己的政治要求，或者說反過來“綁架”前者，向它索取更多事實(shí)上的平等。

自由主義對(duì)于民主的后果具有天然的警覺，因?yàn)楹笳卟皇芗s束的發(fā)展可能對(duì)它帶來兩個(gè)方面的根本威脅：一是對(duì)平等的過分強(qiáng)調(diào)本身會(huì)損害個(gè)人自由；二是民主的發(fā)展會(huì)導(dǎo)致“大政府”的產(chǎn)生，從而也會(huì)壓制個(gè)人自由，而且這兩個(gè)方面的威脅還可能相互強(qiáng)化，從而使自由主義政治被民主徹底埋葬，導(dǎo)致所謂的“多數(shù)暴政”。因此，自由主義從其自身的基本價(jià)值原則出發(fā)，必須對(duì)民主施以各種形式的約束和限制。國(guó)家與社會(huì)的區(qū)分，以及在此基礎(chǔ)上的“小政府”的規(guī)范性要求，都是為了使民主能夠發(fā)揮影響的公共領(lǐng)域盡可能地小；用選舉民主替代直接民主，是為了給民眾的利益和要求加裝一個(gè)“過濾器”，也是給民眾的要求提供一些“引流渠”，使之不至于因太過激進(jìn)、汪洋肆意而打破社會(huì)舊有的利益格局和剝奪精英階層既有的特權(quán)；分權(quán)制度是民意的“減速板”和“防波堤”，使民意在制度的管道中逐步衰減；任期制則為民意加上了一個(gè)定期開啟的閥門，使之不至過分干擾基本的政治秩序與統(tǒng)治者的政治規(guī)劃。

從“精英論”的角度來看，人與人之間差異的一個(gè)重要方面就是政治知識(shí)與政治能力的差異。把政治交由政治知識(shí)欠缺或者政治能力低下的人即普通民眾，必定會(huì)損害政治的質(zhì)量，甚至帶來災(zāi)難性的后果，這是所有的保守主義者都公開強(qiáng)調(diào)、自由主義者也不愿否認(rèn)的一個(gè)基本判斷。麥迪遜曾經(jīng)感慨，政治學(xué)中最難的問題，就是如何創(chuàng)造一個(gè)能夠有效管理社會(huì)的政府，同時(shí)又讓這個(gè)政府接受社會(huì)的有效監(jiān)督。密爾甚至認(rèn)為，由于國(guó)會(huì)議員并不具有專業(yè)知識(shí)和管理能力，因此，它最好作為一種監(jiān)督和制約機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用，至于重大決策則應(yīng)該交由行政部門進(jìn)行。因此，現(xiàn)代西方民主所受到的限制，同樣也可以在“精英論”的立場(chǎng)上得到解釋。國(guó)家與社會(huì)的劃分，是為了盡可能使那些對(duì)個(gè)人來說具有重要意義的決定權(quán)保留在社會(huì)，實(shí)際上就是個(gè)人手里；用選舉民主代替直接民主則可以把所謂的“天然領(lǐng)袖們”推選出來成為民主政治的指導(dǎo)者，而不致因?yàn)榇蟊姷闹苯訁⑴c降低政治的質(zhì)量；通過分權(quán)對(duì)立法行為的遲滯，客觀上提高了立法的水準(zhǔn)；任期制則可以保證政府官員在任期內(nèi)不受民意干擾，相對(duì)獨(dú)立地行使他們手中的政治權(quán)力。

公民之間的差異性的確是任何政治體系都不可能回避的問題。政治固然需要對(duì)這些差異加以調(diào)整，但同時(shí)也必須對(duì)其加以反映，總的目標(biāo)應(yīng)該是使兩者平衡的結(jié)果有利于社會(huì)整體的和諧和發(fā)展，有利于社會(huì)大多數(shù)利益的增進(jìn)及個(gè)體道德的提升。正是因?yàn)樯鐣?huì)成員之間存在差異，所以，才會(huì)產(chǎn)生公民的私人性和公共性的關(guān)系問題、公共意志的形成及其實(shí)施的問題、政府對(duì)公眾的管理與公眾對(duì)政府的監(jiān)督的問題以及平等原則與差別原則的關(guān)系問題，等等?，F(xiàn)代西方民主作為一種被嵌入到自由主義框架之中的政治制度，既是自由主義邏輯前提的必然結(jié)果，又因?yàn)樽杂芍髁x的基本原則而受到各種約束和限制，因此甚至成為一種“赤字中的民主”。但這只是問題的一部分。關(guān)鍵在于，民主體現(xiàn)的是公民之間相互平等的一面，但它不僅不可能也不應(yīng)該消除公民之間差異的一面，而且還要允許這些方面在政治中得到相應(yīng)的體現(xiàn)。

自由主義在公民的差異問題上患有某種天生的“失語癥”，是因?yàn)樗压裾螜?quán)利的天然平等作為自身政治正當(dāng)性的基礎(chǔ)，同時(shí)，又在契約論中把每一個(gè)公民直接的、平等的參與即民主作為自由主義政治體系最初也是最本原的政治行為。哈貝馬斯把這一點(diǎn)視為民主自由“同源”論的基本依據(jù)，但他忽視了兩者之間存在的矛盾和張力，那就是自由主義的這樣一種政治立場(chǎng)，使其在采取各種手段對(duì)民主加以約束和限制的時(shí)候，又沒有可能運(yùn)用自身的話語體系對(duì)此加以論證和說明。特別是在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以后，由于民主意識(shí)形態(tài)的渲染，以及各種“政治正確”的標(biāo)準(zhǔn)，人們更難以從客觀公正的角度，對(duì)民主本身及民主與自由的關(guān)系加以研究，甚至像托克維爾和密爾那樣對(duì)民主持有同情態(tài)度的民主的批評(píng)者也都難以出現(xiàn)。這也許是自由主義“作繭自縛”的結(jié)果，但在很大程度上掩蓋了西方民主的真相，當(dāng)然也掩蓋了一般意義上的民主的真相。

（作者系北京大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授；摘自《國(guó)際政治研究》2016年第1期）