文/鄭義煒 徐瑤

南海危機(jī)與中美危機(jī)管理探析

文/鄭義煒 徐瑤

國際危機(jī)管理理論自上世紀(jì)70年代興起至今，已受到世界各國政府的極大關(guān)注，相比起美國等大國豐富的危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)，中國的國際危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)與手段還相對薄弱。南中國海地區(qū)歷史上爆發(fā)過多起國際危機(jī)，該地區(qū)未來危機(jī)爆發(fā)的可能性也始終處于高位，美國作為危機(jī)直接當(dāng)事方或者以第三方身份介入南海危機(jī)事實(shí)上是難以避免的，為此，我們對中美在南海危機(jī)管理的競爭與合作要高度重視，在危機(jī)管理中維護(hù)并擴(kuò)展我國的國家利益。

國際危機(jī)管理理論內(nèi)涵與特點(diǎn)

“危機(jī)管理”（ Crisis Management）這一術(shù)語出自經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，最初是指對經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)或者即將出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)進(jìn)行管理，后來被引入國際政治領(lǐng)域，國際危機(jī)管理 （ International Crisis Management）是指在國際關(guān)系領(lǐng)域中，“為防止形勢長期惡化乃至引發(fā)戰(zhàn)爭而對危機(jī)進(jìn)行預(yù)防、決策、應(yīng)對、解決、后續(xù)處理的整個(gè)過程?！眹H危機(jī)管理研究通常被分為兩個(gè)層次：國際系統(tǒng)層次和國家間層次。其中第一層次的管理包括國際社會通過相關(guān)國際機(jī)制和國際組織對危機(jī)的事前與事后干預(yù)、 斡旋等。第二個(gè)層次指危機(jī)當(dāng)事國之間就避免危機(jī)升級，平息事態(tài)而進(jìn)行的直接協(xié)商和對沖博弈，也包含第三方國家的調(diào)停與斡旋。

值得注意的是與其他領(lǐng)域的危機(jī)管理不同，國際政治領(lǐng)域的危機(jī)管理主要指的是國際安全危機(jī)的管理，潘光認(rèn)為，所謂國際危機(jī)指國際間因若干方面矛盾激化而導(dǎo)致的一種破壞正常國際關(guān)系的惡性狀態(tài)。危機(jī)的突發(fā)性、威脅的根本性、前景的不確定性、后果的連帶性和決策的緊迫性是國際危機(jī)管理的突出特點(diǎn)，危機(jī)管理的背后是對一國政府、軍隊(duì)、民族集體以及危機(jī)反應(yīng)機(jī)制是否能有效應(yīng)對危機(jī)從而保障國家利益的全盤檢驗(yàn)。

國際危機(jī)管理理論在國際政治領(lǐng)域的興起是以1962年的古巴導(dǎo)彈危機(jī)為契機(jī)，上世紀(jì)70年代后危機(jī)管理理論甚至被國際政治學(xué)界稱為最后一個(gè)研究的領(lǐng)域。中國關(guān)于危機(jī)管理的研究起步較晚，從80年代才開始陸續(xù)出現(xiàn)相關(guān)的論文與著作。國際危機(jī)管理一般分為四個(gè)階段。（1）危機(jī)的預(yù)防階段。包括危機(jī)的前期預(yù)警，對危機(jī)預(yù)警的分析、預(yù)案的準(zhǔn)備等。（2）危機(jī)爆發(fā)的早期應(yīng)對階段。危機(jī)各方在危機(jī)實(shí)際發(fā)生后最初的應(yīng)對措施，在信息傳播高度發(fā)達(dá)的今天，早期應(yīng)對的時(shí)期一般為事件發(fā)生當(dāng)天之內(nèi)。（3）危機(jī)的控制階段。當(dāng)事各方的談判、妥協(xié)，國際社會的輿論和第三方介入調(diào)解。（4）危機(jī)解決。包括危機(jī)結(jié)束后的恢復(fù)。事實(shí)上，國際危機(jī)管理并不總是能避免危機(jī)的失控，從而以和平的方式收場，有些西方學(xué)者對國際危機(jī)失控升級到戰(zhàn)爭的具體案例進(jìn)行分析后得出，力量對比、危機(jī)涉及利益與妥協(xié)意愿三大因素的不對等往往導(dǎo)致危機(jī)管理的失敗。國際危機(jī)管理的處理是否得當(dāng)關(guān)系重大，特別是大國更要有國際危機(jī)管理的常態(tài)化準(zhǔn)備與各階段應(yīng)對預(yù)案與手段，從而在危機(jī)管理過程中捍衛(wèi)國家利益。

中美南海危機(jī)管理的歷史回顧

南海危機(jī)是指發(fā)生在南海地區(qū)具有威脅性、不確定性和緊迫性，并已嚴(yán)重影響到國家主權(quán)、國家安全、領(lǐng)土完整等核心利益的矛盾激化狀態(tài)。在南海發(fā)生過四次典型的國際危機(jī)，其中三次的危機(jī)管理美國均不同程度參與，分別是冷戰(zhàn)時(shí)期1974年的中越西沙海戰(zhàn)，冷戰(zhàn)后1995年的“美濟(jì)礁事件”和2001年的中美南?！白矙C(jī)事件”。

第一次南海危機(jī)發(fā)生在冷戰(zhàn)時(shí)期，這場危機(jī)是上世紀(jì)70年代南海問題初現(xiàn)，中國與南越的一場短時(shí)間、小規(guī)模的海戰(zhàn)。由于美國當(dāng)時(shí)正從越南抽身而退，并沒有在此次危機(jī)中對中國施加太大壓力，僅給予了最低限度的外交聲援。1974年1月22日，時(shí)任美國國務(wù)卿的基辛格在記者招待會上宣布美國在中國與南越之間的軍事沖突中不支持任何一方，但是“對使用武力表示遺憾”。由于中越實(shí)力對比相差懸殊與美國的“消極應(yīng)對”，中國在此次危機(jī)管理中既避免了沖突的進(jìn)一步擴(kuò)大，又收復(fù)了西沙原本被南越占領(lǐng)的島嶼，客觀來說在此次危機(jī)中獲益較大。

美國開始深刻介入南海危機(jī)是在冷戰(zhàn)之后，其標(biāo)志就是1995年中菲“美濟(jì)礁事件”。在蘇聯(lián)解體與“六四風(fēng)波”之后中美關(guān)系急轉(zhuǎn)直下，美國對于中國的戰(zhàn)略認(rèn)知也出現(xiàn)了重大調(diào)整，在南海危機(jī)中的態(tài)度與對應(yīng)措施也開始針對中國。1995年2月8日，時(shí)任菲律賓總統(tǒng)拉莫斯指責(zé)中國在美濟(jì)礁建造軍事設(shè)施，并隨即做出軍事反應(yīng)，在菲方肆意升級危機(jī)之際，美國出于遏制中國崛起等考量在南海問題上已由“不持立場”轉(zhuǎn)為實(shí)質(zhì)性“主動介入”，表面中立，實(shí)則矛頭直指中國。1995年5月10日，美國國務(wù)院高級官員約瑟夫·奈就南海問題作出強(qiáng)烈聲明，警告中國的“蠶食兼并”已無法容忍，美國愿意以有領(lǐng)土要求的各方認(rèn)為有益的任何方式給予幫助。成功拉攏了菲律賓，使其成為美國在東亞戰(zhàn)略安排的一枚棋子。

在上述兩場危機(jī)中，美國對南海危機(jī)的危機(jī)管理是通過第三者介入這樣的方式來達(dá)成的，而發(fā)生在2001年的南海“撞機(jī)事件”則是中美作為直接當(dāng)事方在危機(jī)管理過程中的博弈。

2001年4月1日，美國一架EP-3型偵察機(jī)在距海南島104公里處和中方一架殲8II戰(zhàn)斗機(jī)相撞，中方戰(zhàn)斗機(jī)墜毀，飛行員王偉失蹤，美方偵察機(jī)則受損迫降于海南島陵水機(jī)場。當(dāng)晚中國外交部部長助理周文重緊急召見美國駐華大使普理赫，就“撞機(jī)事件”向美方提出嚴(yán)正交涉和抗議。4月11日普理赫代表美國政府向唐家璇外長正式遞交了致歉信，隨后我國同意由美方對EP-3進(jìn)行拆解，并由美方租用“安-124”運(yùn)輸機(jī)運(yùn)回美國，撞機(jī)危機(jī)最終在雙方都可接受的條件下成功予以化解。

“撞機(jī)事件”的處理對中美關(guān)系至關(guān)重要，如果處理不當(dāng)很可能激化兩國矛盾，并造成中美在南海地區(qū)走向全面對抗的道路，此次危機(jī)過后，美國前國務(wù)卿基辛格在美國《新聞周刊》發(fā)表觀點(diǎn)認(rèn)為，美國與中國的對抗應(yīng)該是不得已而為之的最后一著，而不是一項(xiàng)戰(zhàn)略選擇。此次撞機(jī)危機(jī)顯示了中美兩國在危機(jī)管理方面的協(xié)調(diào)與合作的必要性與緊迫性，也是中美關(guān)系邁向成熟化的一個(gè)重要事件。

危機(jī)具有可管理性和不可管理性，事實(shí)證明，成功的危機(jī)管理必然是有關(guān)各方都有最終接受政治或外交解決的意愿，并為此付出一定的代價(jià)，如果危機(jī)中的某方?jīng)Q心通過戰(zhàn)爭尋求成功，或者各方寧愿面對戰(zhàn)爭的風(fēng)險(xiǎn)也不準(zhǔn)備妥協(xié)，那么此種危機(jī)是不可管理的。從以上三場中美南海危機(jī)管理的經(jīng)驗(yàn)分析，中美之間有其危機(jī)管理成功的基礎(chǔ)，雙方都有意愿管控危機(jī)不至于升級至地區(qū)戰(zhàn)爭或者兩個(gè)國家之間直接的軍事沖突，這是兩國數(shù)次化解南海危機(jī)的根本原因。

美國在南海的國家利益與危機(jī)管理特征

美國在危機(jī)管理方面經(jīng)驗(yàn)豐富，不僅能在充分保障自身利益的情況下化解危機(jī)，甚至還擅長于利用危機(jī)擴(kuò)展國家利益。美國在南海地區(qū)的國家利益可以歸結(jié)為在盡量避免與中國發(fā)生直接軍事對抗的情況下，平衡中國在這一地區(qū)的控制力，阻止中國完全控制南海，保持美國在南海地區(qū)的航行自由以及對地區(qū)盟國的安全承諾。

美國自冷戰(zhàn)以來歷經(jīng)多次各種強(qiáng)度的國際危機(jī)，其危機(jī)管理水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過在戰(zhàn)術(shù)層面的被動反應(yīng)，善于在危機(jī)管理過程中戰(zhàn)略預(yù)謀，自我設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)，參照以往南海危機(jī)的實(shí)例分析，美國在南海危機(jī)管理中的特征可歸結(jié)為以下三個(gè)主要方面：

1.表面對于南海島礁主權(quán)爭端不選邊站，并號召各方要“遵守國際法”，實(shí)際上執(zhí)行反對中國控制南海的政策。奧巴馬政府直到今天仍然表示在南海島礁爭端中“不持立場”，打出的旗號是希望各方遵守國際法、國際條約，以和平的方式解決有關(guān)爭議，并反對任何單方面改變現(xiàn)狀的行為。但是在實(shí)際操作之中，卻是偏袒菲律賓等國，在“不持立場”的外交表象下，美國卻以實(shí)際行動全力制止中國完全控制南海地區(qū)。

2.聯(lián)合有關(guān)盟國應(yīng)對危機(jī)，推進(jìn)美國在南海地區(qū)的戰(zhàn)略安排。奧巴馬政府把南海問題當(dāng)作其“重返亞太”戰(zhàn)略的著力點(diǎn)，逐漸深度介入南海爭端以此推進(jìn)該戰(zhàn)略的實(shí)施，不斷強(qiáng)化與有關(guān)盟國的軍事同盟關(guān)系和政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。從結(jié)構(gòu)層面看，美國在一個(gè)地區(qū)的利益是通過保持美國對地區(qū)事務(wù)的主導(dǎo)權(quán)來實(shí)現(xiàn)的，而美國的主導(dǎo)地位又是通過特定的地區(qū)安排而賴以保證的。

3.美國在南海危機(jī)管理中顧及了中美合作的大局。沃勒斯坦曾對中美關(guān)系作過一個(gè)自問自答式的判斷“中國和美國是競爭對手嗎？是的，在一定程度上是的。它們是敵人嗎？不是，它們并非敵人。它們是合作者嗎？事實(shí)上它們所進(jìn)行的合作已經(jīng)超過了它們自己所承認(rèn)的地步，而且隨著時(shí)間的推移，它們的合作將變得更為緊密”。美國對于菲律賓拉攏美國制衡中國的“代理人遏制”有著更深的理解，絕不會輕易被小國拉入危機(jī)升級的漩渦，而且中美在全球都有廣泛的合作利益，中美雙邊合作的收益比南海地區(qū)盟國重要得多。因此，即便爆發(fā)危機(jī)，甚至在地區(qū)盟國意圖升級危機(jī)的情況下，美國也不會任由其所為導(dǎo)致中美之間的直接軍事對抗，美國的利益在于危機(jī)之中的有限干預(yù)并保持局面可控，其底線是避免與中國的直接軍事沖突。

如上所述，美國在南海地區(qū)的國家利益決定了其在南海危機(jī)管理中的模式特點(diǎn)，一定程度上可以說美國在南海危機(jī)中扮演的是“權(quán)力平衡者”的角色，美國在國際危機(jī)管理方面經(jīng)驗(yàn)豐富，在實(shí)際操作過程中謀求以較小的妥協(xié)追求利益最大化，并在危機(jī)的各個(gè)階段占據(jù)主動。

關(guān)于中國南海危機(jī)管理的對策思考

我國在國際危機(jī)管理方面，相較美國豐富的危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)與手段都尚存差距，中國的國際危機(jī)管理機(jī)制是在冷戰(zhàn)后經(jīng)過了1993年的“銀河號事件”，1999年的“炸館事件”和2001年的“撞機(jī)事件”才逐漸完備起來，從中收獲了深刻的經(jīng)驗(yàn)與慘痛的教訓(xùn)。參照我國的和平發(fā)展戰(zhàn)略，中國現(xiàn)階段國際危機(jī)管理的主要原則為三點(diǎn)：（1）在沒有遭受對方全面入侵的情況下，積極爭取和平解決所有的危機(jī)和爭端；（2）對國際危機(jī)進(jìn)行“就事論事”處理，強(qiáng)調(diào)是利益之爭而非原則之爭；（3）確定有限目標(biāo)，適時(shí)達(dá)成妥協(xié)。危機(jī)管理理論不是基礎(chǔ)理論，而是應(yīng)用理論，要想在南海危機(jī)管理中保障自身國家利益，總的原則之下為了有效應(yīng)對將來可能發(fā)生的南海危機(jī)，在危機(jī)管理過程中各個(gè)階段的對策思考是不可或缺的。

1.監(jiān)控預(yù)警是南海危機(jī)管理的第一職責(zé)。在大量的危機(jī)實(shí)踐中，客觀來說，危機(jī)具有突發(fā)性和不可預(yù)見性，其預(yù)防非常困難，但如果危機(jī)意識強(qiáng)烈，監(jiān)控預(yù)警到位，其初期危機(jī)應(yīng)對也有更多的時(shí)間。要做到有效的危機(jī)監(jiān)控預(yù)警必須從三個(gè)方面著手。第一，確定預(yù)警重點(diǎn)。具體來說，我國要尤其關(guān)注美軍在東南亞軍事基地的動向以及越菲等國在爭議島礁附近海域的軍事活動。第二，獲取預(yù)警信息。第一時(shí)間獲取美國海空軍接近我方控制島礁的異?；顒右约霸侥稀⒎坡少e兩國在爭議島礁的工事建造情報(bào)。第三，跟蹤分析。只要監(jiān)測到外國軍事力量有異常接近我方控制島礁的一舉一動，應(yīng)立即派遣相應(yīng)的軍艦軍機(jī)進(jìn)行跟蹤警告。

2.增強(qiáng)南海地區(qū)危機(jī)管理的快速反應(yīng)能力。事實(shí)上，危機(jī)管理不是在一個(gè)理想化狀態(tài)中去完成的，預(yù)警失效是危機(jī)管理的常態(tài)，這就要求我們在具體管控危機(jī)的過程中，要運(yùn)用現(xiàn)有的機(jī)制，資源在各種現(xiàn)實(shí)掣肘之中完成危機(jī)時(shí)刻的管理運(yùn)作，危機(jī)猝不及防的爆發(fā)考驗(yàn)的就是快速反應(yīng)能力。

一國在危機(jī)爆發(fā)之際的快速反應(yīng)能力非常重要，快速反應(yīng)能力主要取決于三點(diǎn)：（1）充分而準(zhǔn)確的情報(bào)；（2）有針對性的預(yù)案與可靠的執(zhí)行力量；（3）簡單高效的決策程序。關(guān)鍵在于第二點(diǎn)，南海危機(jī)要想有足夠的快速反應(yīng)能力要求預(yù)案必須有針對性，參照以往經(jīng)驗(yàn)設(shè)想的南海危機(jī)制定的預(yù)案，比如軍機(jī)相撞，海軍交火，襲擾鉆井平臺，登陸島礁，炸毀我方島上建筑等，將來的南海危機(jī)不一定就是這些預(yù)案之一，極有可能出現(xiàn)預(yù)想不到的危機(jī)事態(tài)。目前我國控制的南海島礁中只有永興島建有軍用機(jī)場，空軍力量在南海地區(qū)的施展受到很大限制，難以對美國的挑釁行為做出及時(shí)有力的反應(yīng)，今后應(yīng)加快永興島軍用機(jī)場的再擴(kuò)建，并研究探討在其他面積較大的島礁上另行建造一至兩個(gè)軍用機(jī)場的可行性。

3.南海危機(jī)管理要節(jié)制目標(biāo)，適時(shí)達(dá)成妥協(xié)。一國力量的有限性決定目標(biāo)的有限性，大多數(shù)情況之下，最佳的政治目標(biāo)是難以達(dá)到的。因此，自我克制與約束在危機(jī)管理過程中也尤其重要。從南海危機(jī)管理的歷史經(jīng)驗(yàn)來看，中美不讓危機(jī)升級為兩國直接軍事對抗的共同利益是危機(jī)管理成功的基石。美國在南海危機(jī)的應(yīng)對也會尋求一個(gè)有限的目標(biāo)來與中國達(dá)成妥協(xié)，其目的正是防止任何在南海發(fā)生的危機(jī)升級而卷入與中國的直接軍事沖突。中國在解決南海危機(jī)的時(shí)候，要在充分保障我國核心利益的情況下適時(shí)達(dá)成妥協(xié)，因?yàn)檫^高的目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)性也會相應(yīng)增大，不僅會加劇危機(jī)各方的對抗，也不利于危機(jī)的最終解決。

4.重視危機(jī)的后續(xù)連帶效應(yīng)。危機(jī)管理的成功還必須注意其后續(xù)的損害性，為了平息危機(jī)妥協(xié)固然不可避免，但妥協(xié)的利益損害必須是暫時(shí)的，不能為了規(guī)避目前的危機(jī)升級風(fēng)險(xiǎn)而給自身造成長期無法挽回的損失。在南海危機(jī)管理過程中要注意到可能的連帶效應(yīng)，我國堅(jiān)決不會參與與接受菲律賓將有關(guān)南海爭議島礁交由國際法庭裁決這樣的要求，盡管在國際輿論層面會有一定程度的被動，但考慮到此種方式的連帶效應(yīng)會讓不是當(dāng)事方的國際機(jī)構(gòu)甚至第三方國家介入南海問題，堂而皇之的進(jìn)行所謂“仲裁”“調(diào)?！?，我國對于南海問題的處理要繼續(xù)堅(jiān)持雙邊談判來解決問題的立場，考慮的正是在南海危機(jī)管理過程中要注意的連帶效應(yīng)，積極主動地使當(dāng)前的危機(jī)管理能夠?qū)窈笮蝿莸陌l(fā)展產(chǎn)生有利作用，產(chǎn)生一個(gè)正面的連帶效應(yīng)，重視危機(jī)后續(xù)連帶效應(yīng)的可能影響。

結(jié)語

南海問題的長期未決，使南海地區(qū)持續(xù)的國家間關(guān)系緊張已是一種常態(tài)，并在最終爭議解決之前始終是危機(jī)爆發(fā)的敏感地帶。中美在南海問題上的博弈已逐步深化，未來，南海地區(qū)爆發(fā)新危機(jī)的可能性是客觀存在的，我國應(yīng)對南海危機(jī)的挑戰(zhàn)壓力仍然很大，各種不確定因素使危機(jī)的爆發(fā)與發(fā)展更加難以控制，中國對南海地區(qū)危機(jī)管理的研究值得持續(xù)關(guān)注與探討。

（鄭義煒系同濟(jì)大學(xué)軍事教研室講師，徐瑤系中共重慶市委黨?？粕缃萄胁恐v師；摘自《東北亞論壇》2016 年第2期）