文/文少保

我國政府向智庫購買決策咨詢服務(wù)的價(jià)值、困境與路徑選擇

文/文少保

2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)中國特色新型智庫建設(shè)的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際認(rèn)真貫徹執(zhí)行。此次《意見》明確提出政府向智庫購買決策咨詢服務(wù)?？梢姡蛑菐熨徺I決策咨詢服務(wù)已成為中央高層的共識(shí)，在政策上已經(jīng)得到明確和肯定，智庫在我國的發(fā)展迎來了難得的歷史契機(jī)。在此背景下，如何系統(tǒng)思考政府向智庫購買決策咨詢服務(wù)的公共價(jià)值和實(shí)踐路徑將具有重要意義。

政府向智庫購買決策咨詢服務(wù)的公共價(jià)值

政府向智庫購買決策咨詢服務(wù)是政府與各類智庫簽訂契約，根據(jù)對(duì)智庫所提供決策咨詢服務(wù)的評(píng)估，以公共財(cái)政來支付其費(fèi)用。政府購買決策咨詢服務(wù)的本質(zhì)特征在于：政府在決策咨詢服務(wù)提供中實(shí)現(xiàn)了“生產(chǎn)者”與“提供者”的分離，政府與智庫之間的關(guān)系在本質(zhì)上是一種以“契約”為基礎(chǔ)的商品交換關(guān)系。政府向智庫購買的決策咨詢服務(wù)內(nèi)容包括咨詢報(bào)告、政策方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)、調(diào)研數(shù)據(jù)等。政府出資購買決策咨詢服務(wù)，通過競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓更多的有資質(zhì)的民間智庫以合同的方式參與進(jìn)來為政府出謀劃策。這樣做的直接結(jié)果是，能夠引發(fā)體制內(nèi)智庫和體制外智庫在決策咨詢服務(wù)供給方面實(shí)現(xiàn)有效競(jìng)爭(zhēng)，政府根據(jù)決策咨詢服務(wù)質(zhì)量向智庫支付費(fèi)用。政府可以將多個(gè)智庫的不同政策觀點(diǎn)和方案匯聚到一起，為“斷”而“謀”，促進(jìn)政府部門行政決策的科學(xué)化和民主化。政府向智庫購買決策咨詢服務(wù)，其本質(zhì)是真正獲得高質(zhì)量的智庫研究成果。要想獲得高質(zhì)量的智庫研究成果，單靠政府智庫提供決策咨詢服務(wù)是不夠的，需要各類智庫通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獨(dú)立開展研究。高質(zhì)量的智庫研究成果（如政策研究報(bào)告、政策建議等）一旦被政府在公共政策制定過程中采納并實(shí)施，國家、社會(huì)和智庫都能從中受益，還能惠及普

通民眾。因此，智庫的決策咨詢服務(wù)供給有效對(duì)接政府的決策咨詢服務(wù)需求，促進(jìn)政府科學(xué)決策，實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化，體現(xiàn)了政府向智庫購買決策咨詢服務(wù)的公共價(jià)值。

黨的十八大報(bào)告提出，“堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策、健全決策機(jī)制和程度，發(fā)揮思想庫作用，建立決策問責(zé)和糾錯(cuò)制度”?！八枷霂臁钡闹匾赃M(jìn)一步得到彰顯。緊接著，黨的十八屆三中全會(huì)提出要“推廣政府購買服務(wù)”的政策，如“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買”，“加大政府購買公共服務(wù)力度”，等等。2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《意見》明確提出，凡屬智庫提供的咨詢報(bào)告、政策方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)、調(diào)研數(shù)據(jù)等，均可納入政府采購范圍和政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，并采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式購買，給社會(huì)智庫發(fā)展更大空間。這一方面說明，智庫為黨和政府實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主依法決策提供重要支持；另一方面說明，我國黨和政府為智庫發(fā)展形成了一個(gè)科學(xué)合理的“頂層設(shè)計(jì)”，為建設(shè)思想市場(chǎng)，促進(jìn)智庫的公平競(jìng)爭(zhēng)指明了政策方向，給予了更大的政策空間。因此，政府智庫、半官方智庫和民間智庫既面臨公平發(fā)展的機(jī)遇，也會(huì)面臨著來自社會(huì)各界方方面面的挑戰(zhàn)。

我國政府向智庫購買決策咨詢服務(wù)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

由于目前我國尚處在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，政府職能轉(zhuǎn)變不到位，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮不充分，公民社會(huì)發(fā)育有待成熟，政府購買決策咨詢服務(wù)依然面臨著大量體制、機(jī)制與技術(shù)等方面的現(xiàn)實(shí)困境。

（一）政府體制內(nèi)非競(jìng)爭(zhēng)性的決策咨詢影響了政府對(duì)智庫決策咨詢的需求。長(zhǎng)期以來，在我國政府決策過程中，我國各級(jí)政府習(xí)慣于扮演既“謀”又“斷”的角色，體制內(nèi)非競(jìng)爭(zhēng)性咨詢模式形成路徑依賴。首先，當(dāng)前我國各級(jí)政府都不同程度地設(shè)有政策研究部門，如政策研究室、政策研究中心等。各級(jí)政府一般的政策事務(wù)，像制定一項(xiàng)新政策之前的調(diào)研、新政策的可行性分析報(bào)告、政策頒布后的文本解釋等事情基本上由政策研究部門負(fù)責(zé)。外部智庫很少能夠參與政府部門在制定政策前的論證。其次，在一些重大決策過程中，政府部門內(nèi)部的討論方案如果無法達(dá)成一致，大多數(shù)情況是，政府部門會(huì)將高校、黨校和社科院系統(tǒng)的相關(guān)專家匯集在一起征求意見，共同討論決策方案。這種辦法雖然強(qiáng)調(diào)了專家的參與，但是主要依靠學(xué)院派的專家意見，意見采納形成比較單一。而且很多專家并沒有在參與討論的問題上事先去進(jìn)行深入調(diào)查，往往是根據(jù)以往的決策咨詢經(jīng)驗(yàn)和自己的學(xué)術(shù)水平發(fā)表意見。在很大程度上，專家意見很容易代表自己的利益訴求，對(duì)于社會(huì)上不同的利益相關(guān)者代表的觀點(diǎn)和看法卻難以真實(shí)反映出來，以至于政府部門難以考慮到全社會(huì)各個(gè)方面的因素而做出合適的決策。這種政府體制內(nèi)非競(jìng)爭(zhēng)性咨詢模式就形成了一種路徑依賴，導(dǎo)致了一個(gè)最明顯的后果，那就是向體制外智庫購買決策咨詢服務(wù)很難引起政府領(lǐng)導(dǎo)們的重視，久而久之，政府缺乏向體制外智庫購買決策咨詢服務(wù)的意識(shí)。

（二）政府購買決策咨詢服務(wù)的制度規(guī)范缺失。當(dāng)前，雖然《意見》中明確提出，凡屬智庫提供的咨詢報(bào)告、政策方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)、調(diào)研數(shù)據(jù)等，均可納入政府采購范圍和政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄，并采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等多種方式購買，給社會(huì)智庫發(fā)展更大空間。可是，在實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)了一些困境。首先是政府購買決策咨詢服務(wù)的政策規(guī)定缺失。2003年正式實(shí)施的《政府采購法》中，決策咨詢服務(wù)并沒有被列入采購范圍。購買決策咨詢服務(wù)的范圍難以進(jìn)行界定，各級(jí)政府也沒有將決策咨詢服務(wù)納入政府采購目錄。政府購買智庫決策咨詢服務(wù)還缺乏明確的制度保障，存在大量程序性缺失與技術(shù)性障礙等問題。這不利于建立常態(tài)化、制度化的決策咨詢服務(wù)政府購買制度，需要國家以法律的形式對(duì)政府購買公共決策咨詢服務(wù)進(jìn)行專門規(guī)定，以便于實(shí)際操作。

（三）智庫管理體制機(jī)制缺陷導(dǎo)致智庫獨(dú)立性研究不夠。當(dāng)前，我國智庫主要分為體制內(nèi)智庫和體制外智庫。體制內(nèi)智庫主要是指各級(jí)政府內(nèi)部設(shè)立的政策研究機(jī)構(gòu)，以及各類高校內(nèi)部設(shè)立的政策研究機(jī)構(gòu)、黨校和社科院系統(tǒng)，其設(shè)立的目的主要是滿足各級(jí)政府決策咨詢的需求。體制外智庫主要指的是民間智庫。體制內(nèi)智庫的研究經(jīng)費(fèi)主要來源于政府的財(cái)政撥款。由于我國官方和半官方智庫管理體制屬地化、部門化，在政策研究方面，各個(gè)智庫之間缺乏競(jìng)爭(zhēng)，更談不上合作。在個(gè)人激勵(lì)制度方面，政策研究經(jīng)費(fèi)來源穩(wěn)定，缺乏激勵(lì)機(jī)制。從組織經(jīng)費(fèi)來看，不是依靠競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目拿到研究經(jīng)費(fèi)，從個(gè)人收入上看，組織內(nèi)部也沒有形成項(xiàng)目研究競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，研究者之間缺乏研究競(jìng)爭(zhēng)壓力，其組織和個(gè)人的生存幾乎完全依賴于政府撥款，對(duì)政府具有高度的依賴性。加上資金來源單一化，這些智庫就很容易方方面面都依附于政府。因此在政策研究過程中，其研究結(jié)論很容易受其所依賴的部門利益和部門領(lǐng)導(dǎo)想法所左右，直接影響了政策研究的獨(dú)立性。

（四）我國社會(huì)還沒有形成完善的“政策分析市場(chǎng)”， 開展“儲(chǔ)備性政策研究”缺少制度保障。在西方發(fā)達(dá)國家，特別是智庫發(fā)展成熟的美國，政府和其他部門的數(shù)據(jù)和信息都是公開的，各類智庫通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)獲得研究項(xiàng)目，經(jīng)費(fèi)資助渠道比較廣泛，主要來自政府部門、企業(yè)、各類基金會(huì)和其他私人組織等，這些都有利于智庫通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)出高質(zhì)量的政策研究成果。要形成“儲(chǔ)備性政策研究”，需要將我國政治、經(jīng)濟(jì)、科技等領(lǐng)域改革中的各類問題通過研究項(xiàng)目的形式實(shí)現(xiàn)公開競(jìng)爭(zhēng)，吸引各類智庫參與競(jìng)爭(zhēng)開展研究，得出不同的政策研究建議，以利于政府決策者進(jìn)行優(yōu)選。然而，在我國，“政策分析市場(chǎng)”發(fā)展和成熟還存在一些現(xiàn)實(shí)困境。首先，體制外智庫在政府?dāng)?shù)據(jù)和信息獲得上面臨困境。其次，在研究項(xiàng)目和研究經(jīng)費(fèi)的獲得方面，當(dāng)前還是體制內(nèi)智庫占優(yōu)勢(shì)。因此在政府決策時(shí)，來自智庫的聲音比較單一，大都是體制內(nèi)智庫在提供決策咨詢，其后果就是不能形成真正有效的“政策分析市場(chǎng)”，政策研究項(xiàng)目難以通過“政策分析市場(chǎng)”形成公開競(jìng)爭(zhēng)，因此無法開展“儲(chǔ)備性政策研究”。

（五）政府購買智庫決策咨詢服務(wù)的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制還不完善。在政府購買決策咨詢服務(wù)前、政府與智庫簽訂決策咨詢服務(wù)合同時(shí)、政府使用智庫決策咨詢服務(wù)后這三個(gè)階段，缺乏科學(xué)合理的質(zhì)量監(jiān)督和評(píng)價(jià)機(jī)制。要對(duì)智庫提供的決策咨詢服務(wù)的質(zhì)量和實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，就會(huì)涉及到?jīng)Q策咨詢服務(wù)評(píng)價(jià)的技術(shù)性問題。但就政府部門而言，要對(duì)各類智庫提供的決策咨詢服務(wù)作出科學(xué)合理的評(píng)價(jià)，這就需要政府部門擁有比智庫更高水平的政策研究人才，能夠?qū)χ菐煅芯砍晒鞒龊侠淼馁|(zhì)量評(píng)價(jià)。即使政府部門擁有這些高水平的政策研究人才，在政府使用決策咨詢服務(wù)過程中，由于環(huán)境復(fù)雜，政策實(shí)施效果如何，也不是政府部門能夠掌控的。

我國政府向智庫購買決策咨詢服務(wù)的路徑選擇

政府雖然是決策咨詢服務(wù)的購買者，但是要想獲得高質(zhì)量的決策咨詢服務(wù)，應(yīng)該強(qiáng)化政府決策責(zé)任，發(fā)展壯大體制外智庫力量，完善政府購買決策咨詢服務(wù)的管理體制與運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)努力營(yíng)造政府購買決策咨詢服務(wù)的良好外部環(huán)境。

（一）各級(jí)政府建立決策問責(zé)機(jī)制，使得政府購買智庫決策咨詢服務(wù)需求常態(tài)化。當(dāng)前，我國面臨許多復(fù)雜的國際問題和國內(nèi)社會(huì)矛盾，僅僅依靠政府內(nèi)部設(shè)置的政策研究機(jī)構(gòu)已無法解決形勢(shì)嚴(yán)峻的社會(huì)問題，單靠政府內(nèi)部的集權(quán)決策難以確保決策效果。這需要各級(jí)政府內(nèi)部建立決策問責(zé)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)決策問責(zé)的常態(tài)化，才能倒逼各級(jí)政府部門對(duì)智庫決策咨詢服務(wù)的需求實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。政府在政策制定和實(shí)施過程中，要想獲得良好的政策效果，就需要向開展政策研究的專業(yè)智庫尋求決策咨詢幫助。因此，對(duì)于各級(jí)政府部門來說，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)智庫參與政府決策過程制度化，制定重大決策專家咨詢論證辦法，對(duì)于智庫提供的有深度、有質(zhì)量的專業(yè)政策建議，政府決策層經(jīng)過論證確定是否購買、如何購買，并將智庫的咨詢論證確定為政府重大決策出臺(tái)的前置程序和必經(jīng)環(huán)節(jié)，確保智庫真正參與決策過程，進(jìn)一步提高政府決策科學(xué)化和專業(yè)化水平。

（二）制定政府購買智庫決策咨詢服務(wù)相關(guān)法律法規(guī)，從制度層面進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。自20世紀(jì)50年代以來，日本先后制定了《企業(yè)合理化法》《綜合研究開發(fā)機(jī)構(gòu)法》等一系列法律和法規(guī)，為智庫的發(fā)展提供法律支持。因此，要想促進(jìn)我國政府順利購買智庫決策咨詢服務(wù)，必須進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，借鑒智庫發(fā)展成熟國家的經(jīng)驗(yàn)，制定法律法規(guī)、發(fā)展行業(yè)組織，確保智庫順利發(fā)展。在制定法律法規(guī)之前，可以先出臺(tái)關(guān)于政府向智庫購買決策咨詢服務(wù)的指導(dǎo)性意見，對(duì)于購買主體、購買客體、購買內(nèi)容、購買方式、購買機(jī)制等進(jìn)行具體的細(xì)化，應(yīng)該明確什么樣的決策咨詢服務(wù)應(yīng)納入政府購買范圍，購買資金來源如何確立，購買流程如何規(guī)范，如何有效監(jiān)督和評(píng)價(jià)，等等，積極引導(dǎo)體制外的智庫參與決策咨詢服務(wù)的提供，為各類智庫的決策咨詢服務(wù)生產(chǎn)和供給營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

（三）各類智庫需要自身進(jìn)行合理定位，促進(jìn)各類智庫真正開展獨(dú)立性研究。要想開展獨(dú)立性的研究獲得高影響力的研究成果，首先各類智庫應(yīng)該進(jìn)行合理的定位，利用自身所在機(jī)構(gòu)的資源、信息等優(yōu)勢(shì)，形成自己的政策研究特色。黨政部門智庫能夠直接、準(zhǔn)確地獲得黨政部門在政治、經(jīng)濟(jì)、科技和文化方面改革的決策需求，因此可以針對(duì)這些重大改革領(lǐng)域進(jìn)行相關(guān)政策研究；由于軍事研究的保密性，一般智庫難以介入，所以軍隊(duì)自身智庫具有天然的資源和信息優(yōu)勢(shì)開展軍事方面的決策研究。中國社科院、中央黨校、國家行政學(xué)院應(yīng)該為中央各部門的具體政策出臺(tái)和重大決策提供決策咨詢服務(wù)；地方社科院系統(tǒng)、地方黨校和行政學(xué)院應(yīng)該為地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)問題解決和文化發(fā)展開展有針對(duì)性的政策研究，發(fā)揮出謀劃策的功能。高校智庫要依托多學(xué)科的優(yōu)勢(shì)，結(jié)合高校所在地域的特色，形成特色研究。民間智庫應(yīng)該結(jié)合自身組織內(nèi)的研究人員優(yōu)勢(shì)，開展問題導(dǎo)向的政策研究，形成高水平、高質(zhì)量的研究報(bào)告和政策建議，以獲得來自不同部門的研究經(jīng)費(fèi)資助。其次，需要各類智庫遵循科學(xué)研究的規(guī)律，開展實(shí)地調(diào)查研究，獲得真實(shí)的研究數(shù)據(jù)和信息，使用科學(xué)的研究方法，在得出研究建議和撰寫研究報(bào)告時(shí)，保證其觀點(diǎn)不被依附機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的意見所左右，使得自身的研究成果真正具有獨(dú)立性，能夠真正符合社會(huì)利益。

（四）建立并完善智庫發(fā)展所賴以生存的“政策分析市場(chǎng)”，大力培育體制外智庫。在以美國為代表的智庫發(fā)達(dá)的西方國家，“政策分析市場(chǎng)”的建立和完善是與智庫發(fā)展同步的。要建設(shè)一個(gè)完善的公平競(jìng)爭(zhēng)的“政策分析市場(chǎng)”，至少需要達(dá)到三個(gè)條件。第一，就政府部門而言，改變經(jīng)費(fèi)資助方式，將需要研究的問題以項(xiàng)目研究、項(xiàng)目招投標(biāo)和申報(bào)等競(jìng)爭(zhēng)性方式，以書面的形式，通過各類媒體向社會(huì)各類智庫實(shí)現(xiàn)公開公正招標(biāo)，使各類智庫都能平等地參與決策咨詢服務(wù)的提供。第二，除了國家保密數(shù)據(jù)外，政府部門數(shù)據(jù)和信息應(yīng)該實(shí)現(xiàn)公開，以方便各類智庫有效使用數(shù)據(jù)和信息開展政策研究，得出具有說服力和影響力的研究結(jié)論。第三，研究經(jīng)費(fèi)來源渠道多元化，不僅有政府部門，還有企業(yè)、基金會(huì)、非營(yíng)利組織和私人等方面的經(jīng)費(fèi)來源。有了多渠道的、充足的研究資金來源，智庫保持獨(dú)立性的可能性就會(huì)提高。

（五）建立決策咨詢服務(wù)供給的第三方監(jiān)管和評(píng)價(jià)制度，完善政府購買智庫決策咨詢服務(wù)監(jiān)管和評(píng)價(jià)體系。隨著智庫的發(fā)展和成熟，加上“政策分析市場(chǎng)”的不斷完善，本身就是公共產(chǎn)品的決策咨詢服務(wù)，需要建立全國性、區(qū)域性和行業(yè)性的智庫行業(yè)自律性組織。智庫行業(yè)自律性組織的會(huì)員單位來自全國各類智庫，包括體制內(nèi)和體制外的智庫。智庫行業(yè)自律性組織要想發(fā)揮行業(yè)自律的作用，發(fā)揮對(duì)決策咨詢服務(wù)供給的第三方監(jiān)管和評(píng)價(jià)作用，需要政府放權(quán)，讓智庫協(xié)會(huì)承接政府的部分權(quán)力，對(duì)智庫決策咨詢服務(wù)供給進(jìn)行監(jiān)管和評(píng)價(jià)。同時(shí)，還需要調(diào)動(dòng)新聞媒體和公眾的力量，對(duì)決策咨詢服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)管和評(píng)價(jià)。在決策咨詢服務(wù)供給的監(jiān)管方面，需要建立智庫專家決策咨詢績(jī)效考核和責(zé)任追究制度，對(duì)智庫專家的決策咨詢實(shí)行目標(biāo)管理和績(jī)效考核，讓提供決策咨詢服務(wù)的智庫專家真正具有責(zé)任感，使智庫專家提供的決策咨詢服務(wù)真正促進(jìn)政府部門決策的科學(xué)化和民主化。

（作者系西華師范大學(xué)教育學(xué)院副教授、復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院公共管理博士后流動(dòng)站博士后；摘自《云南社會(huì)科學(xué)》2016年第1期）