劉華英

（最高人民檢察院辦公廳，北京 100726）

違法行政行為檢察監(jiān)督實(shí)踐分析與機(jī)制構(gòu)建

劉華英

（最高人民檢察院辦公廳，北京 100726）

行政執(zhí)法權(quán)的良善運(yùn)行呼喚檢察機(jī)關(guān)的規(guī)范監(jiān)督，這不僅是行政執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)要求，也為檢察權(quán)性質(zhì)屬性及權(quán)力配置關(guān)系所決定。當(dāng)下違法行政行為檢察監(jiān)督實(shí)踐存在監(jiān)督方式單一、監(jiān)督人力不足、監(jiān)督效力兩極分化等問(wèn)題，必須遵循檢察監(jiān)督的基本原則，在違法行政行為檢察監(jiān)督的立法保障、司法完善等方面下功夫，明確違法行政行為檢察監(jiān)督的法律依據(jù)，構(gòu)建違法行政行為檢察監(jiān)督的柔性監(jiān)督與剛性制約的綜合監(jiān)督機(jī)制，同時(shí)在違法行政行為檢察監(jiān)督辦案方式上進(jìn)行訴訟化改造，并建立健全違法行政行為檢察監(jiān)督的激勵(lì)與制約機(jī)制。

行政不法；法律監(jiān)督；監(jiān)督原則；機(jī)制構(gòu)建

黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正。”檢察機(jī)關(guān)督促糾正違法行政行為，是充分發(fā)揮檢察職能、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督、推進(jìn)法治政府和法治國(guó)家建設(shè)的重要制度安排。本文擬立足于對(duì)行政權(quán)與檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)力配置關(guān)系以及檢察監(jiān)督在保障行政規(guī)范執(zhí)法的功能定位，分析違法行政行為檢察監(jiān)督所應(yīng)遵循的基本原則、方式、路徑以及可能范圍，具體包括針對(duì)違法行政行為的糾正建議、行政執(zhí)法中產(chǎn)生的瀆職犯罪的偵查預(yù)防等相關(guān)剛性制約機(jī)制構(gòu)建，以求對(duì)違法行政行為檢察監(jiān)督工作的推進(jìn)有所裨益。

一、違法行政行為檢察監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)困境

（一）違法行政行為檢察監(jiān)督法律依據(jù)不足、監(jiān)督方式仍顯單一

目前尚未就檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作出臺(tái)統(tǒng)一的《人民檢察院法律監(jiān)督法》，也未就違法行政行為檢察監(jiān)督出臺(tái)專門性的規(guī)范性文件，違法行政行為檢察監(jiān)督的法律依據(jù)散見于我國(guó)《憲法》《人民檢察院組織法》以及刑事、民事、行政訴訟法條文當(dāng)中。我國(guó)憲法明文規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)其他國(guó)家機(jī)關(guān)及其國(guó)家工作人員依法履行公職開展監(jiān)督。但憲法中對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的定位仍然需要具體的法律制度加以貫徹落實(shí)，否則只能由于其過(guò)于宏觀的原則性規(guī)定難以得到有效執(zhí)行。根據(jù)憲法性文件的《人民檢察院組織法》的相關(guān)規(guī)定，各級(jí)人民檢察院行使下列職權(quán)：①對(duì)于叛國(guó)案、分裂國(guó)家案以及嚴(yán)重破壞國(guó)家的政策、法律、法令、政令統(tǒng)一實(shí)施的重大犯罪案件，行使檢察權(quán)。②對(duì)于直接受理的刑事案件，進(jìn)行偵查。③對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對(duì)于公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督。④對(duì)于刑事案件提起公訴，支持公訴；對(duì)于人民法院的審判活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督。⑤對(duì)于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督。①同時(shí)還規(guī)定，人民檢察院依法保障公民對(duì)于違法的國(guó)家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責(zé)任。雖然《人民檢察院組織法》對(duì)行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督并沒有規(guī)定直接的檢察監(jiān)督權(quán)，但是上述關(guān)于參與訴訟活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)限在事實(shí)上賦予了檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法中是否存在瀆職犯罪進(jìn)行審查的權(quán)力。此外，在我國(guó)《行政訴訟法》中，也規(guī)定有“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴”，“各級(jí)人民檢察院對(duì)審判監(jiān)督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權(quán)向同級(jí)人民法院提出檢察建議”。①參見《行政訴訟法》第11條、第93條相關(guān)規(guī)定。從上述條文看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于各級(jí)政府及其工作人員在行政執(zhí)法活動(dòng)中是否依法辦事和廉潔奉公，擁有事實(shí)上的監(jiān)督權(quán)。②唐張：《違法行政行為檢察監(jiān)督的基層探索》，《中國(guó)檢察官》2013年第10期。但從實(shí)踐情況看，囿于違法行政行為檢察監(jiān)督工作還處于試點(diǎn)階段，行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督權(quán)限并未得到充分地行使和運(yùn)用。究其根源，就在于具體可供操作執(zhí)行的制度性規(guī)定過(guò)少，導(dǎo)致違法行政行為檢察監(jiān)督職能的履行缺乏實(shí)際可操作的標(biāo)準(zhǔn)。由于最高檢察機(jī)關(guān)沒有出臺(tái)統(tǒng)一性的相關(guān)規(guī)范性意見，對(duì)是否可以立案監(jiān)督、如何監(jiān)督以及監(jiān)督程序等方面都沒有明確的法律規(guī)定，那么各地檢察機(jī)關(guān)在對(duì)違法行政行為的檢察監(jiān)督工作中只能各自為政，邊試點(diǎn)邊摸索。

（二）違法行政行為檢察監(jiān)督案源線索少，監(jiān)督途徑狹窄

從違法行政行為檢察監(jiān)督的實(shí)踐情況看，當(dāng)前獲取檢察監(jiān)督的線索渠道仍然比較狹窄，主要來(lái)源于以下兩個(gè)方面：一方面來(lái)源于行政執(zhí)法相對(duì)人及其利害關(guān)系人的控告，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)控告申訴及檢務(wù)接待部門匯總收集線索；另一方面來(lái)源于檢察機(jī)關(guān)行政檢察機(jī)構(gòu)參與訴訟活動(dòng)的辦案工作，通過(guò)行政檢察機(jī)構(gòu)對(duì)法院審理行政訴訟案件的監(jiān)督工作收集線索。此外，由行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送線索、人大機(jī)關(guān)、政法機(jī)關(guān)交辦、轉(zhuǎn)辦的案件線索以及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部其他業(yè)務(wù)部門發(fā)現(xiàn)并移送的線索數(shù)量極為有限。違法行政行為檢察監(jiān)督的線索匱乏存在以下幾方面原因：首先，行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督宣傳不到位、基層群眾缺乏了解。由于違法行政行為的檢察監(jiān)督尚未深入人心，不僅行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員對(duì)檢察監(jiān)督工作存在忽視和偏見，認(rèn)為是給自己從事公務(wù)挑毛病、甚至制造障礙，作為行政相對(duì)人的公民、企業(yè)等其他組織對(duì)檢察監(jiān)督往往也知之甚少，更不要說(shuō)去尋求檢察監(jiān)督的司法救濟(jì)功能。其次，檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門依托參與行政案件訴訟程序挖掘收集線索的能力不足，導(dǎo)致難以有效依托辦案啟動(dòng)違法行政行為檢察監(jiān)督。由于缺乏行政訴訟各方當(dāng)事人的配合，檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門難以在辦案中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索啟動(dòng)行政訴訟之外的檢察監(jiān)督活動(dòng)。

（三）違法行政行為檢察監(jiān)督缺少內(nèi)部協(xié)作，監(jiān)督人力仍顯薄弱

違法行政行為檢察監(jiān)督需要檢察系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)機(jī)關(guān)之間、各業(yè)務(wù)部門之間相互配合、相互協(xié)作，而不僅僅是行政檢察部門的專有職能。從實(shí)踐情況看，違法行政行為檢察監(jiān)督線索既有可能通過(guò)控告申訴檢察部門向舉報(bào)人收集，也有可能在自偵、偵查監(jiān)督、審查起訴辦案過(guò)程中發(fā)現(xiàn)。因此，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政檢察、刑事檢察、自偵部門應(yīng)當(dāng)共同組成違法行政行為檢察監(jiān)督的協(xié)調(diào)機(jī)制，形成檢察機(jī)關(guān)的多個(gè)部門的違法行政行為檢察監(jiān)督內(nèi)部協(xié)作工作機(jī)制必不可少。從檢察機(jī)關(guān)與同級(jí)機(jī)關(guān)以及上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為檢察監(jiān)督的協(xié)調(diào)作用來(lái)看，由于在案件線索移送反饋、聯(lián)合監(jiān)督檢查、信息資源共享等方面，與黨內(nèi)紀(jì)律監(jiān)察機(jī)構(gòu)、政府法制機(jī)構(gòu)等部門缺少有效銜接，也就無(wú)法形成違法行政行為檢察監(jiān)督的上下級(jí)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，難以形成“大監(jiān)督”格局。③陳朝輝：《簡(jiǎn)議違法行政行為檢察監(jiān)督的困境與工作拓展》，《法制與社會(huì)》2014年第10期。由于行政執(zhí)法領(lǐng)域的廣泛性特點(diǎn)，違法行政行為的檢察監(jiān)督同樣需要具備知識(shí)儲(chǔ)備的專業(yè)性，但由于檢察機(jī)關(guān)行政檢察部門缺乏監(jiān)督經(jīng)驗(yàn)，在相關(guān)工作中尚不具備深挖監(jiān)督線索的辦案能力，也就導(dǎo)致針對(duì)違法行政行為開展的檢察監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)所開展的其他法律監(jiān)督工作相比，工作明顯滯后，許多方面尚處于空白。

（四）違法行政行為檢察監(jiān)督監(jiān)督范圍廣、監(jiān)督效力兩極分化

行政執(zhí)法包括工商、稅務(wù)、食品衛(wèi)生、教育醫(yī)療等多家單位，影響到社會(huì)民生領(lǐng)域的方方面面，違法行政行為的檢察監(jiān)督范圍自然內(nèi)容龐雜，如何在檢察監(jiān)督工作中做到有所為有所不為，提高檢察監(jiān)督的效力，是需要認(rèn)真加以思考的問(wèn)題。從檢察監(jiān)督的效力方面來(lái)說(shuō)，一方面由于違法行政行為檢察監(jiān)督的效力缺乏法律法規(guī)作為保障，目前違法行政行為檢察監(jiān)督所使用的法律文書一般為檢察建議，而檢察建議缺乏剛性約束，沒有明確的法律效力，難以實(shí)現(xiàn)違法行政行為檢察監(jiān)督的真正目的。檢察機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政執(zhí)法監(jiān)督時(shí)，缺乏應(yīng)有的監(jiān)督底氣和保障監(jiān)督落到實(shí)處的行之有效的手段，監(jiān)督力度不夠，這也是當(dāng)前開展行政執(zhí)法監(jiān)督工作所面臨的一大難題。另一方面，只有在行政執(zhí)法存在不當(dāng)作為或不作為，情節(jié)嚴(yán)重涉及瀆職犯罪時(shí)，才有可能啟動(dòng)行政執(zhí)法的強(qiáng)勢(shì)監(jiān)督，即進(jìn)行職務(wù)犯罪的立案?jìng)刹?，而這種監(jiān)督屬于啟動(dòng)刑事訴訟程序類的監(jiān)督，因?yàn)槠渚哂休^高的立案門檻以及可能造成的追訴犯罪成本，導(dǎo)致監(jiān)督難以啟動(dòng)，而一旦啟動(dòng)又難以有彈性監(jiān)督的可裁量空間。因此，違法行政行為的檢察監(jiān)督效力存在兩極分化的現(xiàn)象，沒有做到剛?cè)岵?jì)。

二、違法行政行為檢察監(jiān)督的理論根基

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)法治政府建設(shè)持續(xù)穩(wěn)步推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)和工作人員依法行政的法治觀念明顯增強(qiáng)。不過(guò)，行政執(zhí)法領(lǐng)域仍然存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等問(wèn)題。行政機(jī)關(guān)享有廣泛的社會(huì)事務(wù)管理權(quán)，涉及社會(huì)治理的方方面面，具有覆蓋面廣、權(quán)力先定、自由裁量度大、易膨脹和強(qiáng)制力保障等特點(diǎn)，成為最容易擴(kuò)張和被濫用的權(quán)力，也應(yīng)是受到更多監(jiān)督的公權(quán)力類型。法治政府的基本要求是依法行政，為強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)的制約和監(jiān)督，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》確立了包括司法監(jiān)督在內(nèi)的八種監(jiān)督方式，其中檢察監(jiān)督是司法監(jiān)督的一種重要而有效的方式。對(duì)違法行政行為的法律監(jiān)督是指由專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督和糾正的司法活動(dòng)。行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督本源在于行政權(quán)與檢察權(quán)的不同功能定位，為順利保障行政權(quán)的依法規(guī)范行使，必須引入檢察權(quán)對(duì)行政執(zhí)法部門的違法行政行為進(jìn)行法律監(jiān)督，而檢察權(quán)的性質(zhì)如何，將從根本上決定包含職務(wù)犯罪偵查權(quán)在內(nèi)的檢察權(quán)如何制約行政權(quán)以及以何種方式開展監(jiān)督。

我國(guó)理論界和司法實(shí)務(wù)部門對(duì)檢察權(quán)的性質(zhì)一直存有爭(zhēng)議，但立足于本國(guó)語(yǔ)境，以國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)模式來(lái)分析檢察權(quán)屬性實(shí)踐意義更為明顯。從我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力來(lái)源上看，有別于西方國(guó)家的三權(quán)分立體制，全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)分別作為全國(guó)或者地方各級(jí)的權(quán)力機(jī)關(guān)，集中代表國(guó)家行使權(quán)力。人民代表大會(huì)代表由選民選舉產(chǎn)生，對(duì)選民負(fù)責(zé)，這體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力來(lái)源于人民。①湯維建、徐全兵：《人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督研究》，《中國(guó)刑事法雜志》2014年第1期。然而，作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人民代表大會(huì)并不能在日常工作中將一切權(quán)力統(tǒng)一行使，必然需要設(shè)置特定公權(quán)力機(jī)關(guān)，并賦予其特定公權(quán)力，由此也就組成了各級(jí)政府、各級(jí)檢察院和法院，并分別賦予其行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)。也就是說(shuō)，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的檢察權(quán)來(lái)源于人民代表大會(huì)的權(quán)力賦予，而賦予檢察機(jī)關(guān)權(quán)力的初衷就在于其能夠?qū)ζ渌珯?quán)力的行使起到“橫向監(jiān)督”作用。②樊崇義主編：《檢察制度原理》，北京：法律出版社2009年版，第150—152頁(yè)。正基于此，檢察機(jī)關(guān)的憲法定位是專門法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而檢察權(quán)的性質(zhì)是法律監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)力，其具體權(quán)能都需要統(tǒng)轄在法律監(jiān)督這一憲法明文規(guī)定的法定職權(quán)之中。檢察機(jī)關(guān)無(wú)論是參與訴訟活動(dòng)本身，還是在訴訟活動(dòng)中監(jiān)督其他訴訟參與機(jī)關(guān)，其都是在行使憲法所賦予的法律監(jiān)督職責(zé)的具體表現(xiàn)。正因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)行使的訴訟法律監(jiān)督權(quán)具體表現(xiàn)為以參與訴訟為依托的監(jiān)督職能和以開展監(jiān)督為導(dǎo)向的訴訟職能，其監(jiān)督的內(nèi)容主要是判斷公權(quán)力是否依法行使，故檢察監(jiān)督職權(quán)的運(yùn)用，就需要時(shí)刻往返于公權(quán)力的運(yùn)用范圍與涉案事實(shí)之間，從而保障監(jiān)督機(jī)制的“良善”運(yùn)行。③王然：《檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)范化：刑事檢察聽證的試點(diǎn)探索與機(jī)制構(gòu)建》，載萬(wàn)春主編：《檢察調(diào)研與指導(dǎo)》2014年第1輯，北京：中國(guó)長(zhǎng)安出版社2014年版，第45頁(yè)。因而，那些以行政權(quán)為監(jiān)督對(duì)象的檢察業(yè)務(wù)的開展實(shí)質(zhì)上是檢察機(jī)關(guān)針對(duì)行政執(zhí)法行為開展法律監(jiān)督，而檢察監(jiān)督權(quán)的法定性、強(qiáng)制性、專業(yè)性特點(diǎn)，使得其在制約和監(jiān)督行政權(quán)天然膨脹屬性方面具有先天優(yōu)勢(shì)，一方面可以彌補(bǔ)人大監(jiān)督非專業(yè)性和非持續(xù)性的不足，另一方面也克服了社會(huì)監(jiān)督無(wú)強(qiáng)制力作保障和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督實(shí)效性不足的缺陷。

三、違法行政行為檢察監(jiān)督的基本原則

（一）嚴(yán)格依照法律法規(guī)開展監(jiān)督

司法活動(dòng)的基本價(jià)值目標(biāo)是追求公平公正與司法效率的統(tǒng)一。構(gòu)建違法行政行為檢察監(jiān)督機(jī)制必須以促進(jìn)行政主體依法行使公權(quán)力，保障政府善治為前提，同時(shí)也應(yīng)在監(jiān)督環(huán)節(jié)的設(shè)置上盡可能提高效率。因此，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法開展法律監(jiān)督，重在對(duì)行政執(zhí)法行為是否合法進(jìn)行審查，一般情況下不應(yīng)審查行政執(zhí)法行為的合理性。行政權(quán)的行使具有積極主動(dòng)的特點(diǎn)，涉及社會(huì)生活的方方面面。行政權(quán)的行使需要廣泛使用自由裁量權(quán)，行政機(jī)關(guān)因長(zhǎng)期處理行政事務(wù)具有專門經(jīng)驗(yàn)，能夠合理考慮相關(guān)因素作出相對(duì)合理的決定，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)過(guò)分干預(yù)行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，而應(yīng)以行政機(jī)關(guān)執(zhí)法活動(dòng)是否明顯違反法律規(guī)定進(jìn)行審查監(jiān)督?；诰唧w行政行為的公信力原則以及行政效率的考慮，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)以參與具體行政行為作出過(guò)程的方式開展違法行政行為檢察監(jiān)督，更不得干預(yù)行政機(jī)關(guān)的正常執(zhí)法活動(dòng)。違法行政行為的檢察監(jiān)督應(yīng)堅(jiān)持事后監(jiān)督為主、事中監(jiān)督為輔的原則。一般情況下，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為行政執(zhí)法行為存在違法情形的，應(yīng)當(dāng)在行政行為作出后，再啟動(dòng)監(jiān)督糾正程序。只有在行政執(zhí)法行為的作出可能嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益、引發(fā)群體性事件等嚴(yán)重后果時(shí)，檢察機(jī)關(guān)才有進(jìn)行事中監(jiān)督的必要。

（二）公權(quán)力間相互制約、協(xié)調(diào)運(yùn)行

行政權(quán)的合法行使離不開行之有效的監(jiān)督制約。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)將行政權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)等權(quán)力按照行使方式、功能目標(biāo)的不同，分別配置給政府機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)，必然要求它們能夠順利運(yùn)行，同時(shí)相互制衡監(jiān)督。為保障行政決策更加科學(xué)，執(zhí)行更加有效，就必須依賴于相應(yīng)的法律監(jiān)督更加有力，也就對(duì)檢察權(quán)依法運(yùn)行，有效開展行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督提出了更高的要求。此外，從違法行政行為檢察監(jiān)督的功能目標(biāo)來(lái)看，對(duì)違法行政行為開展法律監(jiān)督是為了糾正此類行為并預(yù)防此類行為的再次發(fā)生，其根本目的在于保障行政執(zhí)法部門正確履行職責(zé)，維護(hù)公民、法人和其他社會(huì)組織的合法權(quán)益，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)行政權(quán)增進(jìn)公民社會(huì)福祉的目的。①鄭錦春：《違法行政行為檢察監(jiān)督的正當(dāng)性及機(jī)制探析》，《中國(guó)檢察官》2014年第5期。因此，在對(duì)違法行政行為檢察監(jiān)督過(guò)程中，一方面應(yīng)積極履行檢察監(jiān)督職能，保障監(jiān)督的及時(shí)高效；另一方面應(yīng)尊重行政權(quán)的獨(dú)立性特點(diǎn)，維護(hù)行政執(zhí)法自由裁量權(quán)，不干涉正當(dāng)行政執(zhí)法行為。

（三）司法謙抑與有限監(jiān)督

檢察權(quán)的行使不僅是對(duì)社會(huì)公正價(jià)值的追求，同樣應(yīng)考慮到監(jiān)督效率問(wèn)題。從司法的經(jīng)濟(jì)分析角度而言，公權(quán)力行使成本來(lái)源于司法資源的配給，最終來(lái)源于國(guó)家財(cái)政收入的具體去向，本著對(duì)納稅人負(fù)責(zé)的原則，應(yīng)當(dāng)謀求通過(guò)最低司法成本去產(chǎn)出最大化的司法效果，否則就是對(duì)公權(quán)力的濫用。因此，對(duì)于行政執(zhí)法的檢察監(jiān)督來(lái)說(shuō)，如若能夠通過(guò)行政執(zhí)法部門的主動(dòng)糾偏，將違法行政行為予以預(yù)防或制止的，則不應(yīng)通過(guò)外部檢察監(jiān)督來(lái)發(fā)揮作用。如果采用較為輕緩的檢察監(jiān)督方式可以起到監(jiān)督效果的，則不應(yīng)采取較為嚴(yán)厲的檢察監(jiān)督方式進(jìn)行監(jiān)督。行政執(zhí)法監(jiān)督同樣應(yīng)考慮檢察權(quán)行使的謙抑性原則，避免過(guò)分追求權(quán)力的行使，以減少權(quán)力錯(cuò)誤成本的支出。②廣州市人民檢察院課題組：《論我國(guó)違法行政行為檢察監(jiān)督機(jī)制構(gòu)建》，《中國(guó)檢察官》2011年第8期。從檢察公權(quán)力行使的謙抑性角度考慮，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先開展行政執(zhí)法的訴訟監(jiān)督。行政相對(duì)人的合法訴求如果能夠通過(guò)行政訴訟程序得以滿足的話，就不再啟動(dòng)單獨(dú)的檢察監(jiān)督糾正程序，保證檢察監(jiān)督資源的最優(yōu)分配。對(duì)人民法院的生效行政裁判確有錯(cuò)誤的，檢察機(jī)關(guān)還可以運(yùn)用抗訴方式加以監(jiān)督。對(duì)于違法行政行為導(dǎo)致國(guó)家、公共利益或不特定公民、法人、其他組織合法權(quán)益受損，但沒有直接明確的行政相對(duì)人提起行政訴訟或者向檢察機(jī)關(guān)提出監(jiān)督訴求時(shí)，檢察機(jī)關(guān)再考慮采用督促起訴或者公益訴訟的方式開展行政執(zhí)法監(jiān)督。

四、違法行政行為檢察監(jiān)督機(jī)制的構(gòu)建

（一）違法行政行為檢察監(jiān)督的法律完善

立法完善應(yīng)先于檢察監(jiān)督的試點(diǎn)探索?；谇捌跈z察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為檢察監(jiān)督對(duì)督促起訴、行政公益訴訟、行政執(zhí)法與刑事司法的銜接機(jī)制的實(shí)踐積累，應(yīng)適時(shí)在有權(quán)機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)下出臺(tái)可供操作的具體執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，明確違法行政行為檢察監(jiān)督的邊界和具體方式以及所要達(dá)到的監(jiān)督效果。有了規(guī)范性文件的頂層設(shè)計(jì)，才有可能在違法行政行為檢察監(jiān)督實(shí)踐中繼續(xù)豐富發(fā)展，探尋電子銜接平臺(tái)等多種監(jiān)督模式以及形成違法行政行為檢察監(jiān)督的“柔性監(jiān)督與剛性制約”相結(jié)合的綜合監(jiān)督機(jī)制。

（二）違法行政行為檢察監(jiān)督的剛?cè)岵?jì)的效力機(jī)制

在行政執(zhí)法檢察柔性監(jiān)督方面，就是要完善檢察建議制度。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職責(zé)的重要手段。作為對(duì)行政權(quán)的法律監(jiān)督手段，檢察建議在行政訴訟法中已得到確認(rèn)。完善檢察建議工作機(jī)制，可以考慮劃分三種類型。一是提醒式檢察建議。主要針對(duì)一般違法行政行為，包括行政作為、不作為和事實(shí)行為，督促行政主體自行啟動(dòng)糾錯(cuò)程序。二是糾正式檢察建議。主要針對(duì)嚴(yán)重違反法律程序、行政行為錯(cuò)誤或者嚴(yán)重不適當(dāng)以及涉及面廣、社會(huì)影響大的違法行政行為，提出具體糾正意見。三是處分式檢察建議。主要針對(duì)檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)主管人員、直接責(zé)任人員違法違紀(jì)但又不構(gòu)成犯罪的，可以向監(jiān)察機(jī)關(guān)或者作出違法行政行為機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)，提出依法給予相關(guān)責(zé)任人員處分的檢察意見。①孫長(zhǎng)春：《建立督促糾正違法行政行為法律監(jiān)督制度》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2015年1月19日。對(duì)于行政處罰權(quán)的檢察監(jiān)督，就是要充分發(fā)揮檢察建議的上述作用，根據(jù)不同情形，分類型展開監(jiān)督，將行政違法行為甚至瀆職犯罪消滅于萌芽之中。一般而言，對(duì)行政處罰的檢察監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人申請(qǐng)啟動(dòng)為前提。這是因?yàn)樾姓?fù)議法和行政訴訟法分別明確將對(duì)行政強(qiáng)制措施的不服納入行政復(fù)議和行政訴訟的受案范圍，如果當(dāng)事人選擇了這些途徑來(lái)維權(quán)，則檢察機(jī)關(guān)不必也不應(yīng)當(dāng)對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)行檢察監(jiān)督。如果當(dāng)事人選擇請(qǐng)求檢察監(jiān)督，或者請(qǐng)求檢察機(jī)關(guān)支持其通過(guò)其他途徑來(lái)維權(quán)，則檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法對(duì)行政強(qiáng)制措施實(shí)行檢察監(jiān)督。

與柔性監(jiān)督相對(duì)應(yīng)的是檢察權(quán)通過(guò)職務(wù)犯罪的偵查履行對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的剛性制約職能。具體來(lái)說(shuō)，在對(duì)行政執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督中，進(jìn)一步拓展完善職務(wù)犯罪線索搜集渠道，完善檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪初查過(guò)程中的調(diào)查核實(shí)權(quán)。在法律層面規(guī)定，因履行法律監(jiān)督職責(zé)的需要，有權(quán)向相關(guān)行政機(jī)關(guān)調(diào)閱行政執(zhí)法檔案、卷宗以及其他與被監(jiān)督行政行為相關(guān)的材料。②孫長(zhǎng)春：《建立督促糾正違法行政行為法律監(jiān)督制度》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2015年1月19日。落實(shí)好行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制。完善案件移送標(biāo)準(zhǔn)和程序，堅(jiān)決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)行政處罰和刑事處罰無(wú)縫對(duì)接。在對(duì)行政執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程中，一旦發(fā)現(xiàn)濫用職權(quán)、玩忽職守等職務(wù)犯罪的，即正式啟動(dòng)職務(wù)犯罪偵查程序，由行政檢察部門移送職務(wù)犯罪偵查部門查處。需要說(shuō)明的是，在行政執(zhí)法剛性檢察監(jiān)督過(guò)程中，仍應(yīng)注意遵循檢察監(jiān)督的謙抑性原則，尊重行政執(zhí)法自身具有的客觀規(guī)律，避免檢察權(quán)不當(dāng)干涉行政執(zhí)法權(quán)的越權(quán)監(jiān)督。

（三）違法行政行為檢察監(jiān)督的訴訟化改革

第一，建立違法行政行為檢察監(jiān)督工作的多方參與機(jī)制。在違法行政行為的檢察監(jiān)督中，應(yīng)當(dāng)由檢察權(quán)對(duì)行政訴訟審判活動(dòng)的監(jiān)督擴(kuò)展到檢察權(quán)對(duì)行政主體是否依法履行公職的監(jiān)督，這就要求行政主體與行政相對(duì)人在同一平臺(tái)上表達(dá)自身行為的合法或合理性。因此，為進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)履行對(duì)違法行政行為的監(jiān)督職能，應(yīng)當(dāng)建立起檢察監(jiān)督工作的多方參與機(jī)制，即賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)違法行政行為的事后調(diào)查權(quán)限，從而通過(guò)調(diào)整訴訟參與方的各方主體結(jié)構(gòu)關(guān)系，增強(qiáng)行政主體參與檢察監(jiān)督的自覺意識(shí)，來(lái)實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督工作的常態(tài)化。

第二，建立違法行政行為檢察監(jiān)督事項(xiàng)的證明責(zé)任機(jī)制。筆者認(rèn)為，與行政主體在行政訴訟中負(fù)有證明自身依法行使行政權(quán)相類似，行政主體在參與檢察監(jiān)督活動(dòng)中，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)證明自身依法行使行政權(quán)的證明責(zé)任。行政相對(duì)人或其他司法機(jī)關(guān)在辦理案件過(guò)程中向檢察機(jī)關(guān)移送提交檢察監(jiān)督線索時(shí)，檢察機(jī)關(guān)根據(jù)線索啟動(dòng)監(jiān)督程序后，行政主體應(yīng)當(dāng)對(duì)自己依法履行行政職權(quán)承擔(dān)證明責(zé)任，否則就應(yīng)承擔(dān)違法的不利后果。由此，通過(guò)建立被監(jiān)督方對(duì)違法行政行為監(jiān)督事項(xiàng)的證明責(zé)任，可以實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)開展監(jiān)督工作的中立性，同時(shí)也會(huì)激發(fā)案件當(dāng)事人對(duì)檢察監(jiān)督工作參與的積極性，起到強(qiáng)化檢察監(jiān)督的作用。

第三，建立違法行政行為檢察監(jiān)督事項(xiàng)的公開聽審機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政行為合法性的單方調(diào)查，僅能根據(jù)對(duì)行政法律關(guān)系各方主體的調(diào)查形成結(jié)論，難以實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督的公開透明。①原佳麗：《從法律論證理論看檢察聽證制度》，載藍(lán)向東主編：《檢察聽證理論研究與案例參閱》，中國(guó)檢察出版社2016年版，第42頁(yè)。為此，筆者建議對(duì)于涉嫌嚴(yán)重違法且存有爭(zhēng)議的行政檢察監(jiān)督事項(xiàng)，可以探索設(shè)計(jì)針對(duì)檢察監(jiān)督的公開聽審程序，即在檢察機(jī)關(guān)居中主持下，由行政案件當(dāng)事人與被監(jiān)督主體就是否存在違法行政行為進(jìn)行公開舉證、質(zhì)證，并結(jié)合查明的事實(shí)展開辯論，進(jìn)而作出最終調(diào)查結(jié)論的程序。具體程序可以設(shè)計(jì)如下：首先由案件當(dāng)事人就被監(jiān)督主體違法行使職權(quán)提出主張并舉出相關(guān)證據(jù)線索，再由行政主體就自身是否依法行使職權(quán)舉證，然后雙方在檢察機(jī)關(guān)主持下基于上述查明的法律監(jiān)督事項(xiàng)展開辯論，最后形成終局性的調(diào)查結(jié)論。通過(guò)上述檢察監(jiān)督公開聽審程序的設(shè)計(jì)，行政案件當(dāng)事人能夠與行政主體處于同一平臺(tái)上就自己主張和相關(guān)證據(jù)線索充分闡明，而行政主體也可以通過(guò)提出證據(jù)、展開辯論的方式來(lái)證明自身履行職權(quán)的合法性，同時(shí)作為公開聽審主持人的檢察機(jī)關(guān)也可以在充分聽取各方意見的基礎(chǔ)上，形成客觀全面的調(diào)查結(jié)論，從而實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的價(jià)值目標(biāo)。

（四）違法行政行為檢察監(jiān)督的激勵(lì)與制約機(jī)制

為了促進(jìn)檢察業(yè)務(wù)、檢察管理制度的發(fā)展應(yīng)設(shè)計(jì)相應(yīng)的激勵(lì)與制約機(jī)制來(lái)落實(shí)，但如若設(shè)計(jì)不當(dāng)，則可能成為制約檢察業(yè)務(wù)正常發(fā)展的阻礙，甚至影響公平正義的實(shí)現(xiàn)。②禹得水：《關(guān)于檢察機(jī)關(guān)績(jī)效考核制度的調(diào)查報(bào)告》，《中國(guó)刑事法雜志》2015年第2期。從實(shí)踐做法來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督工作的督促與激勵(lì)主要是通過(guò)對(duì)檢察業(yè)務(wù)的考核體系完成的，即通過(guò)對(duì)監(jiān)督工作的數(shù)量考評(píng)來(lái)強(qiáng)化檢察監(jiān)督。單純數(shù)量上的考評(píng)雖然在一定程度上激發(fā)了辦案人員開展監(jiān)督的積極性，但是從檢察監(jiān)督的最終價(jià)值訴求——案件得到公正處理出發(fā)，應(yīng)當(dāng)更加注重檢察監(jiān)督的質(zhì)量。因此，基于檢察監(jiān)督的價(jià)值訴求，并結(jié)合違法行政行為檢察監(jiān)督的工作特點(diǎn)，設(shè)計(jì)出更為科學(xué)的考評(píng)體系仍應(yīng)是今后努力的方向。比如，從考核分值設(shè)置上，加大對(duì)類案違法行政行為監(jiān)督的考核權(quán)重，從而實(shí)現(xiàn)檢察監(jiān)督效益最大化；在考核類型上，將檢察監(jiān)督中的事前監(jiān)督納入到考核中來(lái)，起到對(duì)違法行政行為的事前預(yù)防作用。

此外，為了強(qiáng)化違法行政行為的檢察監(jiān)督工作，還應(yīng)建立健全違法行政行為檢察監(jiān)督的督導(dǎo)機(jī)制。建立違法行政行為檢察監(jiān)督的督導(dǎo)機(jī)制是指在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部建立起對(duì)行政檢察監(jiān)督工作發(fā)揮督促和指導(dǎo)作用的機(jī)制。從違法行政行為檢察監(jiān)督工作的開展流程來(lái)看，一般情況是案件承辦人在案件辦理過(guò)程中首先發(fā)現(xiàn)檢察監(jiān)督線索，然后就檢察監(jiān)督工作擬出初步方案，報(bào)送處室領(lǐng)導(dǎo)或者主管檢察長(zhǎng)審批，但缺乏行之有效的檢察監(jiān)督督導(dǎo)機(jī)制。案件承辦人在發(fā)現(xiàn)檢察監(jiān)督線索后，可能出于工作量或其他因素的考慮并未切實(shí)履行起監(jiān)督職責(zé)。鑒于檢察機(jī)關(guān)案件管理部門把握檢察機(jī)關(guān)所有辦理案件的入口和出口，對(duì)案件辦理的總體質(zhì)量負(fù)責(zé)，而違法行政行為監(jiān)督線索的匯總管理同樣應(yīng)當(dāng)是案件管理部門的重要職責(zé)。③王然：《檢察機(jī)關(guān)訴訟監(jiān)督模式比較分析》，載甄貞主編：《貫徹新刑事訴訟法與完善訴訟監(jiān)督制度》，法律出版社2014年版，第71頁(yè)。因此，有必要在檢察機(jī)關(guān)案件管理部門成立檢察監(jiān)督督導(dǎo)組，負(fù)責(zé)對(duì)所有違法行政行為檢察監(jiān)督線索進(jìn)行系統(tǒng)登記、流程監(jiān)控、監(jiān)督核查，從而對(duì)違法行政行為的檢察監(jiān)督工作起到內(nèi)部督促和指導(dǎo)作用。

［責(zé)任編輯 李晶晶 責(zé)任校對(duì) 王治國(guó)］

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2016－05－30

劉華英（1980—），男，吉林敦化人，最高人民檢察院辦公廳檢察官，主要從事刑事訴訟法研究。①參見《人民檢察院組織法》第5條相關(guān)規(guī)定。