文/劉建平 陳文瓊

“最后一公里”困境與農(nóng)民動(dòng)員
——對(duì)資源下鄉(xiāng)背景下基層治理困境的分析

文/劉建平 陳文瓊

“最后一公里”困境是基層治理困境的突出表現(xiàn)。本文的研究將“最后一公里”困境的生成機(jī)制，從當(dāng)前的鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)與資源下鄉(xiāng)背景下的基礎(chǔ)治理中梳理出來(lái)，重點(diǎn)探討資源下鄉(xiāng)背景下的鄉(xiāng)村治理邏輯、鄉(xiāng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)及二者如何導(dǎo)致了“最后一公里”困境。

硬任務(wù)捆綁軟資源：鄉(xiāng)村利益共同體再締造

首先需要回答的第一個(gè)核心問(wèn)題是，資源下鄉(xiāng)形塑了怎樣的鄉(xiāng)村關(guān)系？進(jìn)而，被形塑出來(lái)的鄉(xiāng)村關(guān)系產(chǎn)生了怎樣的后果？

（一）資源下鄉(xiāng)及其分配規(guī)則的基層運(yùn)作

下鄉(xiāng)的資源主要有兩種類型，即獎(jiǎng)補(bǔ)資金和項(xiàng)目資金。其中“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金和項(xiàng)目資金是農(nóng)村公共品供給的主要資金來(lái)源。

“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)資金若嚴(yán)格按照各村在籍的農(nóng)業(yè)人口進(jìn)行無(wú)彈性的“全覆蓋”分配，不一定就能實(shí)現(xiàn)其社會(huì)效益的最大化，而且因?yàn)槠鋽?shù)額有限，且村級(jí)的籌資能力有限，若村里真地要做事情，往往在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中會(huì)形成違背政策要求的村級(jí)負(fù)債的增加。有些地方采取了在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)增強(qiáng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金彈性的做法，如“50%覆蓋”分配，其初衷在于減少村級(jí)的資金壓力、防止村級(jí)負(fù)債的增加?！?0%覆蓋”分配方式的彈性在于，它可以根據(jù)不同村莊申報(bào)工程預(yù)算資金的差異以及各個(gè)村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)展不同的情況，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)用放活的50%的“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)資金調(diào)劑余缺，以相對(duì)平衡村級(jí)“一事一議”工程的資金缺口。

項(xiàng)目資金的分配在它的兩個(gè)類型之間存在差異。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)同縣一級(jí)簽訂的“目標(biāo)責(zé)任狀”綁定了相當(dāng)數(shù)額的項(xiàng)目資金，“目標(biāo)責(zé)任狀”是指標(biāo)化的，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年要完成的各類任務(wù)指標(biāo)，如修多少公里的通村公路，因此綁定項(xiàng)目資金的分配被轉(zhuǎn)換成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“目標(biāo)指標(biāo)”在各行政村之間的分配；獲得這個(gè)指標(biāo)意味著無(wú)需村一級(jí)再承受爭(zhēng)取資源的資金壓力，因此，行政村會(huì)因指標(biāo)和資源的稀缺性而在一定程度上呈現(xiàn)出競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。而未綁定的靈活的項(xiàng)目資金則需要村一級(jí)提交項(xiàng)目申請(qǐng)通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)向縣一級(jí)提交、獲得批準(zhǔn)之后立項(xiàng)，但是資金往往不能順利到位、需要村級(jí)承受資源爭(zhēng)取的壓力，從而需要村干部積極地通過(guò)政治社會(huì)資本去撬動(dòng)靈活項(xiàng)目資金的運(yùn)作。

下鄉(xiāng)資源的分配規(guī)則存在明顯的基層運(yùn)作空間：“一事一議”分配規(guī)則的彈性化給予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)在平衡村級(jí)資金缺口壓力上的整合鄉(xiāng)村關(guān)系的主動(dòng)權(quán)；綁定項(xiàng)目資源的指標(biāo)分配將行政村在指標(biāo)爭(zhēng)取過(guò)程中形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，而靈活項(xiàng)目資金的分配規(guī)則也需要有體制內(nèi)的政治社會(huì)資本去撬動(dòng)，這無(wú)疑都使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)在面對(duì)鄉(xiāng)村關(guān)系時(shí)通過(guò)資源下鄉(xiāng)獲得了更大的主動(dòng)權(quán)。

（二）硬任務(wù)捆綁軟資源：基層政府政策執(zhí)行壓力的釋放

處于壓力型體制末端的、作為涉農(nóng)政策直接執(zhí)行者并直接面對(duì)政策對(duì)象的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須承受政府組織自上而下、逐步增強(qiáng)的政策執(zhí)行壓力。但是，村干部并非體制成員，其在制度上與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)也并非上下級(jí)的關(guān)系，因此，基層政府的政策執(zhí)行壓力無(wú)法通過(guò)行政命令或其他法律、制度或人事路徑實(shí)現(xiàn)向村干部的傳遞與轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致政策執(zhí)行壓力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)堆積。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受制于“晉升錦標(biāo)賽模式”的規(guī)約，尤其在“下管一級(jí)”的人事制度安排上，使得上一級(jí)重視的中心工作在基層運(yùn)作中上升到政治任務(wù)的高度，并被層層加碼，從而涉農(nóng)政策執(zhí)行壓力被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自我強(qiáng)化。

涉農(nóng)政策執(zhí)行上升為政治任務(wù)意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須想辦法將涉農(nóng)政策執(zhí)行下去，來(lái)釋放政策執(zhí)行的壓力。從基層經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，辦法主要有兩個(gè)：一是在基層政府內(nèi)部分解壓力，下沉基層政權(quán)；二是硬任務(wù)捆綁軟資源，實(shí)現(xiàn)壓力的轉(zhuǎn)移與釋放。

但是前一種辦法仍然只是基層政府內(nèi)部的壓力分解，而并沒(méi)有真正實(shí)現(xiàn)向村莊的傳遞與釋放。涉農(nóng)政策落地在鄉(xiāng)村信息不對(duì)稱與鄉(xiāng)村社會(huì)不規(guī)則的特征下必須依賴村干部，鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要想辦法對(duì)村干部采取有效激勵(lì)，以實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作向村莊中心工作的轉(zhuǎn)變。因?yàn)橘Y源下鄉(xiāng)在基層運(yùn)作中使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有了一定的整合鄉(xiāng)村關(guān)系的主動(dòng)權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將分配規(guī)則軟化的資源與施與其巨大壓力的涉農(nóng)政策執(zhí)行任務(wù)捆綁起來(lái)——即硬任務(wù)捆綁軟資源，根據(jù)各行政村硬任務(wù)完成的成績(jī)來(lái)確定軟資源分配的具體辦法：由此通過(guò)資源對(duì)村干部實(shí)施激勵(lì)，以實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行壓力在鄉(xiāng)村之間的傳遞與釋放。

（三）鄉(xiāng)村利益共同體的再締造及其后果

通過(guò)硬任務(wù)捆綁軟資源，鄉(xiāng)村關(guān)系被再締造為鄉(xiāng)村利益共同體。在這個(gè)鄉(xiāng)村利益共同體中村干部在實(shí)現(xiàn)為村莊獲取資源時(shí)獲得了在村莊中的威信，同時(shí)還從鄉(xiāng)村社會(huì)締結(jié)的利益分配鏈條中獲得灰色收入；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在不排除與地方勢(shì)力合謀尋租的同時(shí)，也獲得了村干部對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作的支持與執(zhí)行。

再締造的鄉(xiāng)村利益共同體與稅費(fèi)時(shí)期的鄉(xiāng)村利益共同體雖然都意味著鄉(xiāng)村關(guān)系的整合與緊密化，但它們卻存在著質(zhì)的不同——作為共同體紐帶的資源來(lái)源的質(zhì)的差異。在稅費(fèi)時(shí)期，這種利益源于村莊內(nèi)部，尤其源于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；而在資源下鄉(xiāng)時(shí)期，利益則源于國(guó)家的資源輸入，因此這些資源與農(nóng)民、農(nóng)業(yè)是脫離的關(guān)系。從而，稅費(fèi)改革前后的鄉(xiāng)村利益共同體的本質(zhì)區(qū)別在于他們同農(nóng)村、農(nóng)民與農(nóng)業(yè)的關(guān)系：在稅費(fèi)時(shí)期是一種緊密相關(guān)的依賴關(guān)系，因此鄉(xiāng)村兩級(jí)必須及時(shí)發(fā)現(xiàn)并回應(yīng)來(lái)自村莊內(nèi)部的訴求；而在資源下鄉(xiāng)時(shí)期則是缺乏依賴的松散關(guān)系，因此來(lái)自村莊內(nèi)部的訴求很多時(shí)候不僅難以被發(fā)現(xiàn)而且更難被重視。

村干部作為村民自治的村級(jí)組織代理人，并不屬于行政體制，卻隨軟資源的撬動(dòng)而主動(dòng)承接行政體制末端基層政府的政策執(zhí)行壓力，將基層政府的中心工作轉(zhuǎn)化為村干部的中心工作；接受并認(rèn)可基層政府對(duì)村干部事實(shí)的以中心工作占核心比重的績(jī)效考核這一評(píng)價(jià)體系，從而使村干部從非體制成員成為具備“半官僚化”色彩的、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作為中心工作、將鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部視為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的行政化村干部。村干部積極參與配合自身行政化角色的背后是軟資源的撬動(dòng)，即他們履行行政化角色任務(wù)的成績(jī)直接與他們將獲取的自上而下的資源量及其可能性相關(guān)，也即村干部在此過(guò)程中的出發(fā)點(diǎn)是積極爭(zhēng)取資源。并且，村干部的這一角色特征容易在村級(jí)資金缺口和負(fù)債的壓力下被強(qiáng)化。

鄉(xiāng)村利益共同體與無(wú)主體的村莊：鄉(xiāng)村治理的異化

那么，作為鄉(xiāng)村關(guān)系另一主體的村莊社會(huì)具有怎樣的特征？它們形塑出何種形態(tài)的鄉(xiāng)村治理？

（一）無(wú)主體的村莊社會(huì)與私人化的村莊治理

吳重慶從帕森斯的社會(huì)系統(tǒng)理論中社會(huì)行動(dòng)者的缺失出發(fā)，認(rèn)為“空心化”的村莊是一個(gè)無(wú)主體的熟人社會(huì)。熟人社會(huì)的無(wú)主體化帶來(lái)的是，社會(huì)結(jié)構(gòu)連同其價(jià)值規(guī)范一道運(yùn)行失靈。村莊以血緣為紐帶的社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸分散，在許多缺乏家族記憶的村莊，這種分散有著較為徹底的、呈現(xiàn)為“原子化”的特征。

但是村莊結(jié)構(gòu)并不僅指社會(huì)結(jié)構(gòu)，還有經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)。新中國(guó)成立以來(lái)，將村莊在經(jīng)濟(jì)利益上關(guān)聯(lián)起來(lái)的核心要素是土地和村集體經(jīng)濟(jì)，分田到戶尤其是1998年的二輪承包之后，土地的集體所有逐漸被架空，農(nóng)村土地的承包格局越來(lái)越固化，而村集體經(jīng)濟(jì)在大多數(shù)的村莊本來(lái)就是空殼化的。因此，將社會(huì)結(jié)構(gòu)分散的村民聯(lián)系起來(lái)的共同利益的紐帶也隨著逐步的變革而不復(fù)存在，村莊的經(jīng)濟(jì)利益結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)一道“原子化”了。

隨結(jié)構(gòu)分散而一并發(fā)生的是，原來(lái)的社會(huì)價(jià)值規(guī)范和利益紐帶對(duì)農(nóng)民行為選擇的約束力逐漸式微，從而導(dǎo)致農(nóng)民的行為出現(xiàn)越來(lái)越明顯的個(gè)人主義的特征。面向村莊外面的村莊社會(huì)生活與個(gè)人主義的行為特征，使得農(nóng)民都對(duì)村莊的公共事務(wù)漠不關(guān)心而在個(gè)人相對(duì)于其他人的利益得失上斤斤計(jì)較，從而導(dǎo)致村莊社會(huì)集體行動(dòng)陷入難以克服的困境。

因?yàn)槿狈ι鐣?huì)價(jià)值規(guī)范，村民對(duì)村莊公共事務(wù)的冷漠，村莊政治只要不直接影響村民個(gè)體的利益得失，也不會(huì)引起村民的關(guān)心和重視，村莊治理的“私人化和灰黑化”是不可避免的。村莊治理的“私人化”突出特征是村干部治理資源的私人化與村莊治理公共性的弱化。

沒(méi)有一定穩(wěn)定結(jié)構(gòu)形態(tài)的支撐，意味著村干部治理村莊便缺乏相應(yīng)的具有穩(wěn)定形態(tài)的治理資源，而更多的時(shí)候只能依靠自身的資本量。即村干部自身所擁有的包括社會(huì)資本、經(jīng)濟(jì)資本和暴力資本在內(nèi)的資本量。掌握在個(gè)體手中的治理資源具有兩個(gè)比較明顯的特征，即在村干部之間的不可傳遞性以及在不同屆村干部之間的非積累性，使得村莊治理資源呈現(xiàn)出明顯的私人化傾向。

村干部治理資源的私人化及其兩個(gè)特征導(dǎo)致村莊治理形成了“私人化”治理的路徑依賴：村干部?jī)A向于將政策資源、體制資源等公共資源轉(zhuǎn)化為私人之間的人情面子資源，即一定要在村莊的治理者與治理對(duì)象之間形成一個(gè)“人情虧欠”，這是一些地區(qū)村干部必須掌握的做群眾工作的“非正式規(guī)則”，也是擺平大社員、釘子戶的重要工作方法。村干部將公共的治理資源轉(zhuǎn)化為“私人化”的人情面子資源，而后者相對(duì)與前者而言并不具有積累鄉(xiāng)村治理權(quán)威、樹立公共規(guī)則的功能，由此使村莊治理過(guò)程打上了“私人治理”的烙印，弱化了治理的公共性。

（二）“等靠要”的農(nóng)民：資源下鄉(xiāng)與村莊無(wú)主體性的強(qiáng)化

資源下鄉(xiāng)是對(duì)稅費(fèi)時(shí)代國(guó)家與農(nóng)民的資源汲取型關(guān)系的逆轉(zhuǎn)。資源輸入雖說(shuō)是對(duì)后稅費(fèi)時(shí)期農(nóng)民集體行動(dòng)困境與公共品供給能力不足的適應(yīng)，但其輸入方式確也進(jìn)一步升華了無(wú)主體村莊農(nóng)民對(duì)村莊公共事務(wù)缺乏熱情、僅關(guān)心個(gè)體利益得失的性格特征，即形成“等靠要”的農(nóng)民性格特征。

因?yàn)閲?guó)家資源包攬了村莊建設(shè)的方方面面，村民在這種情形下認(rèn)為村莊建設(shè)理所當(dāng)然應(yīng)該由國(guó)家給資源、由村干部去爭(zhēng)取資源，而作為受益者的農(nóng)民則不愿意為村莊公共事務(wù)承擔(dān)任何義務(wù)和責(zé)任。

村民對(duì)村莊公共事務(wù)的冷漠導(dǎo)致農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)的意識(shí)以及監(jiān)督村干部治理村莊的意識(shí)與制度化的路徑不足。資源下鄉(xiāng)讓鄉(xiāng)村兩級(jí)也缺乏去動(dòng)員農(nóng)民的動(dòng)機(jī)，使得鄉(xiāng)村治理更多依賴村干部的個(gè)人意志，而村莊的無(wú)主體性通過(guò)“等靠要”的農(nóng)民與依賴村干部個(gè)人意志的村莊治理而進(jìn)一步強(qiáng)化。

（三）向上負(fù)責(zé)、對(duì)內(nèi)脫離：鄉(xiāng)村治理的系統(tǒng)性異化

鄉(xiāng)村利益共同體強(qiáng)化了村干部行政化和資源爭(zhēng)取的角色特征，而無(wú)主體的村莊對(duì)村干部的這種轉(zhuǎn)變并沒(méi)有覺得有什么不妥，反而因“等靠要”的農(nóng)民性格特征而體現(xiàn)出對(duì)村干部的這種轉(zhuǎn)變的贊賞。因此，資源下鄉(xiāng)背景下的鄉(xiāng)村利益共同體以及村干部的角色特征無(wú)礙地構(gòu)成了異化的鄉(xiāng)村治理形態(tài)，即向上負(fù)責(zé)、對(duì)內(nèi)脫離。

“最后一公里”困境與農(nóng)民動(dòng)員

鄉(xiāng)村治理向上負(fù)責(zé)、對(duì)內(nèi)脫離的諸多弊端中最重要的在于其對(duì)內(nèi)的脫離，這種脫離與村莊的無(wú)主體性共同導(dǎo)致村莊迫切真實(shí)的需求缺乏制度化的發(fā)聲路徑，它與村民對(duì)公共事務(wù)的冷漠構(gòu)成了一個(gè)惡性循環(huán)。鄉(xiāng)村治理喪失了對(duì)農(nóng)民的政治動(dòng)員能力和動(dòng)員的社會(huì)基礎(chǔ)，以致對(duì)“最后一公里”的行動(dòng)主體動(dòng)員不足，從而導(dǎo)致涉農(nóng)政策在執(zhí)行過(guò)程中缺乏農(nóng)民的參與，從而成為鄉(xiāng)村治理者“自導(dǎo)自演的獨(dú)角戲”；導(dǎo)致很多下鄉(xiāng)資源在使用的過(guò)程中缺乏受益群體的監(jiān)督、也缺乏對(duì)受益群體切實(shí)訴求的把握而產(chǎn)生資源浪費(fèi)與使用的低效率：“最后一公里”困境由此生成。

（一）涉農(nóng)政策落地困境：應(yīng)付型的涉農(nóng)政策執(zhí)行

鄉(xiāng)村治理者的應(yīng)付、村民的不參與共同構(gòu)成了涉農(nóng)政策的落地困境，使涉農(nóng)政策的執(zhí)行演變成為鄉(xiāng)村干部“自導(dǎo)自演”的應(yīng)付檢查的戲碼，缺乏群眾的參與和互動(dòng)。基層政府參與應(yīng)付的目的在于不能影響地方政績(jī)、不給自己的晉升拖后腿；村干部參與應(yīng)付的目的則在于“讓領(lǐng)導(dǎo)滿意”之后能在軟資源的分配時(shí)多向村莊傾斜；而作為政策對(duì)象的村民反而與政策的落地過(guò)程相脫離。即涉農(nóng)政策的目標(biāo)在執(zhí)行過(guò)程中被基層政府與村干部各自的目標(biāo)替代了，而作為政策對(duì)象的農(nóng)民因缺乏組織動(dòng)員、沒(méi)有主體性，則采取旁觀者的態(tài)度對(duì)待涉農(nóng)政策目標(biāo)的替代。

（二）低效率的資源下鄉(xiāng)

下鄉(xiāng)資源使用的低效率最突出的特征在于其落地過(guò)程中的“跑冒滴漏”，而無(wú)主體的村莊在動(dòng)機(jī)上和能力上都缺乏對(duì)包括村干部在內(nèi)的利益分食現(xiàn)象的反制；其次，下鄉(xiāng)資源的使用容易受到政治邏輯、治理邏輯和強(qiáng)勢(shì)者個(gè)人意志的主導(dǎo)，而缺乏來(lái)自村莊的、代表村莊整體利益的聲音，從而難以在村莊內(nèi)部形成有效的約束資源使用的規(guī)則，使工程偏離村莊的實(shí)際需求并影響資源使用的公正性，從而與其社會(huì)效益最大化的目標(biāo)偏離越來(lái)越遠(yuǎn)；最后，工程施工本身缺乏群眾的監(jiān)督，村級(jí)監(jiān)督因難以克服被收買的可能而被虛置，容忍施工過(guò)程中的偷工減料，導(dǎo)致工程質(zhì)量不過(guò)關(guān)，甚至修建完成后沒(méi)法使用。

（三）農(nóng)民動(dòng)員缺位與“最后一公里”困境

筆者將涉農(nóng)政策的落地困境和資源下鄉(xiāng)的落地困境統(tǒng)稱為“最后一公里”困境，可以做這種合并的關(guān)鍵因素在于，二者都是在“最后一公里”的場(chǎng)域——即基層政府與鄉(xiāng)村社會(huì)的銜接——中產(chǎn)生的，除了體制、制度的因素之外，研究發(fā)現(xiàn)作為農(nóng)民動(dòng)員社會(huì)基礎(chǔ)的村莊無(wú)主體化與作為農(nóng)民動(dòng)員政治制度基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理對(duì)內(nèi)脫離，使得農(nóng)民動(dòng)員缺位于“最后一公里”的互動(dòng)。

農(nóng)民組織動(dòng)員缺位，在涉農(nóng)政策的執(zhí)行過(guò)程中難以動(dòng)員作為政策對(duì)象的農(nóng)民參與到政策落地過(guò)程中來(lái)，而導(dǎo)致村干部不得不花費(fèi)較大的成本或者采取漠視政策目標(biāo)應(yīng)付政策執(zhí)行的辦法以獲取軟資源為目標(biāo)來(lái)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排的硬任務(wù)；在下鄉(xiāng)資源的落地過(guò)程中因?yàn)殡y以動(dòng)員作為受益群體的農(nóng)民參與到資源使用的監(jiān)督過(guò)程中，從而導(dǎo)致下鄉(xiāng)資源在落地過(guò)程中出現(xiàn)“跑冒滴漏”和使用效率低下的困境。“最后一公里”的困境若不能突破，將極大的影響我國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中的公共治理效率，損害基層治理的合法性，破壞基層社會(huì)的公正。

（四）走出困境：農(nóng)民動(dòng)員與鄉(xiāng)村社會(huì)的主體性重塑

研究表明，組織動(dòng)員起來(lái)的農(nóng)民才是“最后一公里”的行動(dòng)主體。突破“最后一公里”困境不僅要從體制和制度上做相應(yīng)的調(diào)整，還必須直面重建有主體性村莊、增強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的組織動(dòng)員這一艱巨的任務(wù)。

（劉建平系華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院教授，陳文瓊系華中科技大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生；摘自《中國(guó)行政管理》2016年第2期）