文/張定淮 王夢(mèng)旸

如何理解香港的政治體制特征？

文/張定淮 王夢(mèng)旸

如何理解香港的政治體制特征？這是自香港回歸以來(lái)一個(gè)極具爭(zhēng)議的問(wèn)題。香港社會(huì)有人認(rèn)為，香港的政治體制就是一種“三權(quán)分立”的體制；而中央則強(qiáng)調(diào)：“香港特別行政區(qū)政治體制的最大特點(diǎn)是行政主導(dǎo)?！痹诠P者看來(lái)，認(rèn)真研究《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法》（以下簡(jiǎn)稱《基本法》），弄清《基本法》立法者關(guān)于香港政治體制的立法原意以及《基本法》對(duì)于行政長(zhǎng)官權(quán)力配置的相關(guān)規(guī)定，是理解香港政治體制特征的關(guān)鍵。

“三權(quán)分立”體制與“行政主導(dǎo)”現(xiàn)象

在三權(quán)分立的政體形式下，行政、立法和司法三種公權(quán)力之間是相互制衡、相互監(jiān)督的關(guān)系，因此，三種權(quán)力主體關(guān)系達(dá)至大致平衡是權(quán)力結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)者的初衷。然而，就權(quán)力的性質(zhì)而論，這三種權(quán)力中，行政權(quán)是性質(zhì)最為活躍的權(quán)力，其主動(dòng)性特征決定了其相對(duì)于其他兩種公權(quán)力立法權(quán)和司法權(quán)對(duì)社會(huì)的回應(yīng)更為積極有效。即使是在“議會(huì)主權(quán)”作為體制設(shè)計(jì)初衷的國(guó)家，經(jīng)歷了長(zhǎng)時(shí)間的政治實(shí)踐后，也逐步形成了所謂的“行政主導(dǎo)”的局面。行政權(quán)力的主動(dòng)性特征是由社會(huì)的動(dòng)態(tài)需求所決定的，如果沒(méi)有這種積極、迅速的回應(yīng)性權(quán)力，現(xiàn)代社會(huì)的有效治理將無(wú)法實(shí)現(xiàn)。與行政權(quán)力的主動(dòng)性特征相對(duì)應(yīng)，立法權(quán)和司法權(quán)則呈現(xiàn)出被動(dòng)性特征。它們對(duì)于社會(huì)的回應(yīng)具有滯后性。因此，在“三權(quán)分立”的體制下，盡管制度安排是以權(quán)力的相互制約來(lái)平衡它們之間的關(guān)系，但至少人們對(duì)于三種公權(quán)力運(yùn)行的直觀印象是：行政權(quán)力是最強(qiáng)的，立法權(quán)次之，而司法權(quán)則顯得最弱。

因此，有人在解釋香港的行政主導(dǎo)特征將之等同于三權(quán)分立權(quán)力結(jié)構(gòu)中行政權(quán)的活躍性、主動(dòng)性與靈活性，并由此將香港的“行政主導(dǎo)”特征與三權(quán)分立結(jié)構(gòu)中出現(xiàn)的“行政主導(dǎo)”現(xiàn)象混為一談。殊不知，三權(quán)分立體制下的“行政主導(dǎo)”只是一種行政權(quán)力相對(duì)突出的現(xiàn)象。它是不同權(quán)力主體在整個(gè)權(quán)力系統(tǒng)的運(yùn)行過(guò)程中，在分權(quán)原則的基礎(chǔ)沒(méi)有受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)的情況下權(quán)力此起彼伏的現(xiàn)象，而不是制度安排的結(jié)果。因此，任何一種權(quán)力擴(kuò)張現(xiàn)象不會(huì)從根本上削弱其他兩種權(quán)力，即使出現(xiàn)了這種情況，制度安排也具有恢復(fù)和糾正機(jī)制。香港政治體制的特征則不能用“三權(quán)分立” 的概念來(lái)理解。

香港政治體制設(shè)計(jì)的立法原意與行政權(quán)力配置傾斜

香港行政主導(dǎo)體制在制度設(shè)計(jì)之時(shí)，既有對(duì)原有制度行之有效內(nèi)容的繼承，也有對(duì)現(xiàn)代民主要素的吸納；既有對(duì)歷史經(jīng)驗(yàn)的尊重，也有對(duì)未來(lái)香港社會(huì)治理的考量。

早在中英談判開(kāi)始之前，英國(guó)官員就曾一再對(duì)“行政主導(dǎo)”原則加以肯定，并希望予以保留。在中方就《基本法》起草工作聽(tīng)取英方意見(jiàn)的過(guò)程中，英方曾向中方極力推薦過(guò)香港的行政主導(dǎo)體制。中方也認(rèn)為這種政體適合香港的實(shí)際情況，有利于實(shí)行高效率的行政管理，保持穩(wěn)定繁榮。因此，中英雙方最初在行政主導(dǎo)體制上是有著高度共識(shí)的。從中英“共識(shí)”來(lái)看，構(gòu)建香港政治制度架構(gòu)的設(shè)想以行政長(zhǎng)官為首、行政系統(tǒng)為主導(dǎo)的意圖十分清晰。這在本質(zhì)上有別于西方“三權(quán)分立”體制下因權(quán)力運(yùn)行和權(quán)力性質(zhì)而出現(xiàn)的“行政主導(dǎo)”現(xiàn)象。

權(quán)力分立架構(gòu)強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力的制衡和制約，警惕三大權(quán)力主體中的任何一方權(quán)力做大；而對(duì)于香港政治體制而言， “行政主導(dǎo)”卻是政治體制的一種刻意性制度安排。香港政治體制所體現(xiàn)的以行政權(quán)力為主導(dǎo)的思路不僅明確，而且有據(jù)可循。

1990年第七屆全國(guó)人大第三次會(huì)議上《基本法》起草委員會(huì)主任委員姬鵬飛的《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法（草案）〉及其有關(guān)文件的說(shuō)明》是解讀《基本法》立法原意的最權(quán)威的文件。從這份文件中關(guān)于行政與立法的關(guān)系的論述看，的確說(shuō)明了兩者之間的關(guān)系應(yīng)該是既相互制衡又相互配合，但也強(qiáng)調(diào)為了保持香港的穩(wěn)定和行政效率，“行政長(zhǎng)官應(yīng)有實(shí)權(quán)”。這是在符合民主政治原則的前提下凸顯行政長(zhǎng)官權(quán)力地位的一種做法。

“行政長(zhǎng)官要有實(shí)權(quán)”指的是，在政治制度中具有適度分權(quán)這樣一種民主要素的前提下，行政長(zhǎng)官的權(quán)力不能被架空，這種使行政權(quán)力得以凸顯的政治體制就是“行政主導(dǎo)體制”。也有人說(shuō)《基本法》中并沒(méi)有“行政主導(dǎo)”這四個(gè)字，因此否定《基本法》意在構(gòu)建的“行政主導(dǎo)”的政治架構(gòu)。關(guān)于這一點(diǎn)，我們可以考察《基本法》對(duì)于香港三種權(quán)力主體的權(quán)力配置。在“行政長(zhǎng)官要有實(shí)權(quán)”的立法意圖之下，《基本法》在第四章中對(duì)于行政長(zhǎng)官的權(quán)力配置是作了傾斜性安排的，其中最為突出的一點(diǎn)就是不惜以限制立法會(huì)議員的提案權(quán)來(lái)保障行政權(quán)力主體發(fā)揮主導(dǎo)性作用。《基本法》第74條規(guī)定：“議員根據(jù)本法規(guī)定依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開(kāi)支或政治體制或政府運(yùn)作者，可由立法會(huì)議員個(gè)別或聯(lián)名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長(zhǎng)官的書面同意。”這一條款規(guī)定的意圖，即使是不太諳熟政治的人也能理解。作為代議機(jī)構(gòu)的香港立法會(huì)，其議員的基本功能就在于立法，如果在一些特定重要領(lǐng)域?qū)ψh員的立法權(quán)作出限制，且是受到其所制約的行政長(zhǎng)官的限制，立法者的用意已經(jīng)顯而易見(jiàn)。如果說(shuō)立法者刻意突出行政長(zhǎng)官權(quán)力配置的制度安排還不足以使香港政治體制的“三權(quán)分立”論者明白立法者的用心，那么《基本法》用兩個(gè)專門條款說(shuō)明行政長(zhǎng)官是香港特別行政區(qū)的首長(zhǎng)的法律地位，其用意應(yīng)該更為清晰了。香港是一個(gè)成熟的法治社會(huì)，法律是調(diào)節(jié)各種社會(huì)關(guān)系的規(guī)則?！痘痉ā肥且徊繎椫菩苑晌募?，其他法律是不得與之相悖的。如此重要的法律用兩個(gè)專門條款來(lái)說(shuō)明行政長(zhǎng)官的特殊法律地位，規(guī)定其作為特首肩負(fù)著對(duì)中央和特區(qū)負(fù)責(zé)的雙重責(zé)任。這一突出香港“行政主導(dǎo)體制”的制度安排已經(jīng)很明確。

因此，如劉兆佳所認(rèn)為，“無(wú)論是從《基本法》的立法原意，或是從《基本法》所賦予行政長(zhǎng)官的憲制地位和特區(qū)政府的憲制權(quán)力而言，香港的政治體制肯定是一個(gè)行政主導(dǎo)的政治體制”。

體制特征爭(zhēng)論的政治內(nèi)涵

既然《基本法》的立法原意如此清晰且制度安排如此刻意，那么為什么香港社會(huì)圍繞香港政治體制特征問(wèn)題會(huì)存在如此大的爭(zhēng)論呢？對(duì)于這一問(wèn)題，我們必須透過(guò)爭(zhēng)論的表象看到問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。這種爭(zhēng)論具有深刻的政治內(nèi)涵。

“香港政治體制的最大特點(diǎn)是行政主導(dǎo)”，這是全國(guó)人大前委員長(zhǎng)吳邦國(guó)在紀(jì)念《香港特區(qū)基本法》實(shí)施10周年座談會(huì)上的講話中明確指出的。對(duì)此，香港社會(huì)曾議論紛紛。經(jīng)過(guò)一場(chǎng)理論論戰(zhàn)，這種爭(zhēng)論暫時(shí)得以平息。

為了闡明《基本法》所具有的政治內(nèi)涵，國(guó)務(wù)院新聞辦在2014年6月10日發(fā)表的題為《“一國(guó)兩制”在香港特別行政區(qū)的實(shí)踐》白皮書第二部分作出了這樣的闡述：“中央擁有對(duì)香港特別行政區(qū)的全面管治權(quán)，既包括中央直接行使的權(quán)力，也包括授權(quán)香港特別行政區(qū)依法實(shí)行高度自治，對(duì)于香港特別行政區(qū)的高度自治權(quán)，中央具有監(jiān)督權(quán)力。”香港社會(huì)又有人對(duì)此表達(dá)了強(qiáng)烈不滿。

2015年9月12日，主管港澳事務(wù)的中央政府駐香港聯(lián)絡(luò)辦公室主任張曉明發(fā)表了題為“正確認(rèn)識(shí)香港特別行政區(qū)政治體制的特點(diǎn)”的演講。在講話中，張曉明重申了現(xiàn)實(shí)香港政治體制中的“三權(quán)分立”現(xiàn)象不是體制特征。香港政治體制特征是，在中央政府直轄之下，以行政長(zhǎng)官為核心的行政主導(dǎo)、行政與立法既相互制衡又互相配合、司法獨(dú)立的政治體制。香港特區(qū)的政治體制既沒(méi)有照搬內(nèi)地的政治體制，也沒(méi)有照抄其他國(guó)家和地區(qū)的政治體制，是有“自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)”的“香港版”政治體制。然而，張曉明講話再次招致香港泛民政治人士的激烈攻擊。

泛民政治人士對(duì)中央精神的屢屢攻擊，其背后實(shí)質(zhì)上是一種激烈的政治斗爭(zhēng)。

中央強(qiáng)調(diào)香港體制的行政主導(dǎo)待征，是因?yàn)樾姓L(zhǎng)官在“一國(guó)兩制”條件下扮演著極為重要的角色，既能使香港享有高度自治權(quán)又能夠使香港社會(huì)落實(shí)對(duì)國(guó)家基本的政治責(zé)任。行政長(zhǎng)官的雙重身份（特區(qū)首長(zhǎng)和政府首長(zhǎng)）和雙重責(zé)任（對(duì)中央負(fù)責(zé)和對(duì)特區(qū)負(fù)責(zé)）使其對(duì)于中央而言具有極端的重要性，因此，中央不僅對(duì)行政長(zhǎng)官候選人明確提出了“愛(ài)國(guó)愛(ài)港”的政治要求，且在《基本法》中對(duì)行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生作出“由中央人民政府任命”的規(guī)定。

然而，香港的一些政治人士卻每次都對(duì)中央相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)于香港政治體制的類似闡述提出非議，堅(jiān)持認(rèn)為香港政治體制是一種三權(quán)分立體制。他們的認(rèn)定意在從理論上使香港政治體制結(jié)構(gòu)橫向化，以便使行政長(zhǎng)官成為與立法和司法平行的三種權(quán)力主體之一。這種在理論上矮化行政長(zhǎng)官地位的做法具有隱含的政治目的，因?yàn)榉穸ㄐ姓L(zhǎng)官在法律地位和政治上對(duì)其他兩個(gè)權(quán)力主體所具有的超然性，實(shí)際上就等于削弱中央在香港落實(shí)主權(quán)意志的抓手。

有人可能認(rèn)為，這種爭(zhēng)論的存在不過(guò)是在法治前提下人們對(duì)于重大問(wèn)題所表現(xiàn)出來(lái)的不同認(rèn)識(shí)而已。但筆者認(rèn)為，香港社會(huì)如若長(zhǎng)期對(duì)具有原則性的問(wèn)題提出質(zhì)疑，并用對(duì)抗性的態(tài)度來(lái)處理這些問(wèn)題，那么即使不是一種敵對(duì)心理在作祟，至少也是一種不理性的表現(xiàn)。長(zhǎng)期如此，會(huì)使中央與香港相互之間的不信任感大大增加。這對(duì)于“一國(guó)兩制”的落實(shí)有百害而無(wú)一利。

綜上所述，對(duì)于香港政治體制“行政主導(dǎo)”特征的認(rèn)識(shí)，應(yīng)當(dāng)建基于《基本法》的立法原意、《基本法》賦予行政長(zhǎng)官的雙重身份和雙重責(zé)任以及與此相對(duì)應(yīng)的權(quán)力傾斜性配置上。這種體制特征是制度安排的結(jié)果，體現(xiàn)了中央作為主權(quán)代表者的政治意志。它在本質(zhì)上不同于“三權(quán)分立”體制下由于權(quán)力的運(yùn)作性質(zhì)所呈現(xiàn)出來(lái)的“行政主導(dǎo)現(xiàn)象”。認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)對(duì)于我們理解“一國(guó)兩制”方針具有重大意義。

（張定淮單位：深圳大學(xué)港澳基本法研究中心，王夢(mèng)旸單位：深圳大學(xué)當(dāng)代中國(guó)政治研究所；摘自《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》2016年第1期）