羅雨澤

國推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作應(yīng)圍繞經(jīng)濟(jì)利益、國家安全和全球話語權(quán)三大目標(biāo)，主動(dòng)適應(yīng)形勢變化，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以“一帶一路”建設(shè)為基本框架和統(tǒng)領(lǐng)、以國際產(chǎn)能合作為主線，抓住重要支點(diǎn)，發(fā)揮我國產(chǎn)業(yè)配套齊全、外匯儲備充足、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力突出、產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富、人力資源兼具規(guī)模和成本競爭力等優(yōu)勢，加強(qiáng)軟實(shí)力建設(shè)，整合運(yùn)用金融工具，將不同國家、不同領(lǐng)域合作納入統(tǒng)一體系，相互補(bǔ)充策應(yīng)，提升我國的綜合競爭力，積極穩(wěn)妥打造我國在區(qū)域合作中的樞紐核心地位。

世界區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作特點(diǎn)

一是區(qū)域貿(mào)易安排數(shù)量持續(xù)提升。

1991年以來，向GATT/WTO通報(bào)的RTAs數(shù)量保持快速增長，1991年通報(bào)的RTAs（將貨物貿(mào)易、服務(wù)新簽協(xié)定與接納新成員分開統(tǒng)計(jì)）累積數(shù)量不到100個(gè)，截至2016年2月1日，已增長到625個(gè)，1948年至1994年通報(bào)了124個(gè)，平均每年通報(bào)2至3個(gè)，WTO創(chuàng)立之后通報(bào)了401個(gè)，平均每年通報(bào)約20個(gè)，數(shù)量增長明顯加速。625個(gè)通報(bào)的RTAs中有419個(gè)已經(jīng)實(shí)施。這些區(qū)域貿(mào)易安排形成了454個(gè)自由貿(mào)易區(qū)實(shí)體（將貨物貿(mào)易、服務(wù)新簽協(xié)定與接納新成員一并統(tǒng)計(jì)），其中267個(gè)為已經(jīng)實(shí)施的貿(mào)易實(shí)體。這些RTAs中，90%是自由貿(mào)易區(qū)（FTA），10%是關(guān)稅同盟（TU）。

國際金融危機(jī)后，大國在區(qū)域貿(mào)易安排中的作用提升。2008年至2016年2月1日，歐盟通報(bào)了22個(gè)生效的RTAs；日本通報(bào)了6個(gè)生效的RTAs，并新簽署了TPP，和歐盟、海合會(huì)、韓國談判也在進(jìn)行中；俄羅斯全部9個(gè)生效的RTAs都是2012年以后通報(bào)的；印度生效的7個(gè)RTAs中5個(gè)是2008年后通報(bào)的；美國雖然2008年以來通報(bào)的RTAs只有5個(gè)，但包括TPP這樣的巨型協(xié)定。

二是“意大利面碗現(xiàn)象”突出。世界上主要大國均簽署了數(shù)量眾多的RTAs，其中歐盟國家簽署的實(shí)體RTAs最多，如法、德、荷、英簽署的數(shù)量均居世界第一。新加坡、土耳其、韓國等新興市場國家簽署的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定數(shù)量也比較多。在全球范圍內(nèi)，新簽的貨物RTAs和服務(wù)EIAs簡單合計(jì)分別為1991個(gè)和840個(gè)，實(shí)體RTAs為2023個(gè)，若剔除重復(fù)統(tǒng)計(jì)，即考慮同一個(gè)區(qū)域貿(mào)易協(xié)定涉及多個(gè)主體的情況，新簽的貨物RTAs和服務(wù)EIAs分別為234個(gè)、133個(gè)和270個(gè)。兩者結(jié)合計(jì)算的重復(fù)倍率分別為8.5、6.3和7.5，部分反映出RTAs相互交叉重疊的情況。

三是RTAs呈現(xiàn)出大型化趨勢。大國制定了更加積極的區(qū)域一體化和國際經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略，促使近期簽署和商談的自由貿(mào)易區(qū)協(xié)定呈現(xiàn)出大型、跨區(qū)域、高水平化等特征，覆蓋的國家數(shù)量、經(jīng)濟(jì)總量、貿(mào)易額和人口數(shù)量驚人。隨著成員的增多并且各成員發(fā)展的不平衡以及文化、宗教、價(jià)值觀存在較大差異，區(qū)域機(jī)制內(nèi)部也趨于復(fù)雜化，比如在開放度和過渡期安排上可因國而異，體現(xiàn)出合作的多元化、多層次化和務(wù)實(shí)務(wù)虛相結(jié)合等特點(diǎn)，大國推進(jìn)區(qū)域合作機(jī)制建設(shè)的長遠(yuǎn)目標(biāo)是向全球性規(guī)則演進(jìn)，謀取的是全球規(guī)則制定的話語權(quán)和主導(dǎo)地位。

四是區(qū)域貿(mào)易協(xié)定呈現(xiàn)出綜合化、高水平化的態(tài)勢。單純的貨物貿(mào)易協(xié)定數(shù)量占比呈現(xiàn)減少趨勢，2007年，新簽的貨物貿(mào)易協(xié)定數(shù)量占64.3%，而近三年，貨物貿(mào)易協(xié)定的數(shù)量占比都在16%左右，RTAs同時(shí)包含貨物和服務(wù)貿(mào)易協(xié)定的占絕對多數(shù)。以2015年為例，13個(gè)RTAs中，F(xiàn)TA有2個(gè)，F(xiàn)TA&EIA為8個(gè)，CU&EIA為3個(gè)。同時(shí)內(nèi)容條款的標(biāo)準(zhǔn)和水平也有顯著提高，如TPP涉及競爭中性、勞工標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等新一輪經(jīng)貿(mào)規(guī)則，TTIP則涉及到美國與歐盟在標(biāo)準(zhǔn)上的統(tǒng)一。我國與韓國2015年6月1日簽署的《中韓自貿(mào)協(xié)定》在開放水平方面，雙方貨物貿(mào)易自由化比例均超過“稅目90%、貿(mào)易額85%”。協(xié)定范圍涵蓋貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、投資和規(guī)則共17個(gè)領(lǐng)域，包含了電子商務(wù)、競爭政策、政府采購、環(huán)境等“21世紀(jì)經(jīng)貿(mào)議題”。與以往國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則主要涉及市場準(zhǔn)入的“邊境措施”（如關(guān)稅、非關(guān)稅壁壘、投資準(zhǔn)入等）不同，新一輪經(jīng)貿(mào)規(guī)則具有“邊境后措施”的特點(diǎn)。

中國區(qū)域合作進(jìn)展和存在的問題

20世紀(jì)80年代初以來，中國開始著手推進(jìn)一些雙邊和區(qū)域合作機(jī)制的建設(shè)，以為對外開放合作營造良好的外部環(huán)境。截至目前，已形成了比較完整的體系。既有比較實(shí)的雙邊投資協(xié)定、自由貿(mào)易協(xié)定，也有較為務(wù)虛的各種伙伴關(guān)系；既有合作邊界比較清晰的上合組織，也有秉承開放區(qū)域主義精神的“一帶一路”倡議；既有我們倡導(dǎo)建立的如亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行和金磚國家新開發(fā)銀行這樣的多邊開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)，也有我們單邊籌建的絲路基金。這些機(jī)制有著較廣的地域和領(lǐng)域覆蓋，影響著我國對外開放合作的方方面面。面對形勢出現(xiàn)的新變化，也暴露出一些問題和不足。

一是自貿(mào)區(qū)建設(shè)方面覆蓋面不足。截至2015年年底，中國共簽署了14個(gè)自由貿(mào)易協(xié)定，覆蓋22個(gè)國家、地區(qū)。目前存在的問題是這些自貿(mào)區(qū)主要集中于沿海國家和地區(qū)，分布不均衡。此外，與東盟之外的較大經(jīng)濟(jì)體之間尚未建立自由貿(mào)易機(jī)制安排。

二是雙邊投資協(xié)定比較零散且滯后于發(fā)展需要。自1982年以來，中國已經(jīng)與全球130多個(gè)國家和地區(qū)簽訂了投資協(xié)定。雖然我國簽署的BIT數(shù)量很多，但比較零散，比如與歐盟的27個(gè)成員（只有愛爾蘭未簽）簽署了雙邊投資協(xié)定，但協(xié)定內(nèi)容不一，增加企業(yè)的認(rèn)知和利用成本。并且，中國已簽署的大多數(shù)協(xié)定側(cè)重于對利用外資的保護(hù)，對我國企業(yè)“走出去”保護(hù)不足，不適應(yīng)我國對外投資快速增長的需要。

三是伙伴關(guān)系與經(jīng)濟(jì)合作的結(jié)合度有待提升。截至目前，中國與70個(gè)國家和5個(gè)國家集團(tuán)建立75對多種類型的伙伴關(guān)系，覆蓋了歐洲、東盟主要大國和所有金磚國家?；锇殛P(guān)系為我國與主要國家或經(jīng)濟(jì)體溝通建立了對話平臺，對增強(qiáng)合作、共謀發(fā)展、達(dá)成共識提供了很好的交流渠道，為深化合作提供了可依托的框架。不足之處在于，伙伴關(guān)系的建設(shè)推進(jìn)渠道比較單一，還主要依賴于一軌外交，非政府組織和民間團(tuán)體缺乏跟進(jìn)，對伙伴關(guān)系的利用度還不足，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)合作中發(fā)揮的作用比較有限。

四是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的各種推進(jìn)工具之間缺乏協(xié)同。我國提出“一帶一路”倡議后，發(fā)起建立了亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國家新開發(fā)銀行、上合組織開發(fā)銀行等多邊開發(fā)型金融機(jī)構(gòu)，也設(shè)立了絲路基金以及中非、中哈、中歐、中拉等一大批雙邊合作基金。這些國際金融機(jī)構(gòu)的運(yùn)作缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。

中國推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的政策建議

主動(dòng)適應(yīng)形勢變化，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，以“一帶一路”建設(shè)為基本框架和統(tǒng)領(lǐng)、以國際產(chǎn)能合作為主線，抓住重要支點(diǎn)，發(fā)揮我國產(chǎn)業(yè)配套齊全、外匯儲備充足、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)能力突出、產(chǎn)業(yè)園區(qū)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)豐富、人力資源兼具規(guī)模和成本競爭力等優(yōu)勢，加強(qiáng)軟實(shí)力建設(shè)，整合運(yùn)用金融工具，將不同國家、不同領(lǐng)域合作納入統(tǒng)一體系，相互補(bǔ)充策應(yīng)，提升我國的綜合競爭力，打造我國在區(qū)域合作中的樞紐核心地位。

1.加大國內(nèi)改革力度，主動(dòng)對接國際規(guī)則

面對區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作高自由化、便利化的趨勢，我國應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)。經(jīng)過近四十年的開放發(fā)展，我國產(chǎn)業(yè)和企業(yè)具備了進(jìn)一步參與國際競爭的能力，國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級也需要調(diào)整利用外資結(jié)構(gòu)和加大海外投資布局。所以，在規(guī)則上搶占主動(dòng)，不但可以破解在新一輪國際規(guī)則制定中被“邊緣化”的風(fēng)險(xiǎn)，而且可以服務(wù)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和對外發(fā)展空間拓展。主動(dòng)對接國際規(guī)則，核心是全面實(shí)施“國民待遇加負(fù)面清單”的管理模式和從“審批制”到“備案制”的境外投資管理體制改革，提高開放的透明度和境外投資的便利化水平。目前世界上已有70多個(gè)國家采用該模式。我國推進(jìn)負(fù)面清單管理模式是兩條腿走路，一是通過國內(nèi)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)先行先試，二是通過簽署雙邊投資協(xié)定的方式倒逼國內(nèi)改革。關(guān)鍵是要協(xié)調(diào)好這兩者之間的關(guān)系，充分發(fā)揮自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的先行先試探索作用。不管中美BIT是否簽署、何時(shí)簽署，我們都應(yīng)以此為高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)國內(nèi)改革，建設(shè)國際化、法制化、透明化的營商環(huán)境，加快提升國內(nèi)企業(yè)競爭力，加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管能力，以在未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作中掌握主動(dòng)權(quán)。

2.從國家戰(zhàn)略需要出發(fā)，抓住區(qū)域合作重點(diǎn)

面對當(dāng)前美國主導(dǎo)的跨區(qū)域自貿(mào)安排頻頻發(fā)力、新一輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化格局大調(diào)整帶來的挑戰(zhàn)與機(jī)遇，一方面我們積極維護(hù)和推進(jìn)WTO等多邊貿(mào)易投資機(jī)制建設(shè)，另一方面，我們提出了共建“一帶一路”和推進(jìn)國際產(chǎn)能合作倡議，并將建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)自貿(mào)區(qū)網(wǎng)絡(luò)作為貿(mào)易自由化目標(biāo)。“一帶一路”框架是開放的，高標(biāo)準(zhǔn)的自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)是協(xié)定式開放，兩者一開一合，可相互配合、相互呼應(yīng)，以提出的“五通”和國際產(chǎn)能合作為重點(diǎn)內(nèi)容和方向，多渠道、多層次、機(jī)動(dòng)靈活地推進(jìn)我國區(qū)域一體化合作。基于我國區(qū)域合作的土地、能源、園區(qū)、技術(shù)的四大需要，重點(diǎn)推動(dòng)以下合作機(jī)制建設(shè)：一是依托上合組織推進(jìn)中國-歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟自貿(mào)區(qū)建設(shè)，依托中國—中東歐“16+1”機(jī)制，深化農(nóng)業(yè)合作；二是依托中俄全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系深化中俄能源合作，中東地區(qū)加快中國—海合會(huì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)，通過能源全產(chǎn)業(yè)鏈合作綁定雙方利益，帶動(dòng)西亞北非合作；三是東南亞、南亞地區(qū)人口眾多、勞動(dòng)力資源豐富，市場前景廣闊，而且是制造成本的洼地，可基于中國—東盟自貿(mào)升級版推進(jìn)“10+1+X”合作；四是歐盟、美國創(chuàng)新能力突出、高端制造業(yè)發(fā)達(dá)，可通過改善國內(nèi)投資環(huán)境和簽署雙邊投資協(xié)定的方式，加強(qiáng)高端產(chǎn)業(yè)方面的合作。我國“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的自由貿(mào)易伙伴比較少，主要在于該地區(qū)的政治風(fēng)險(xiǎn)和局部動(dòng)蕩有關(guān)，可嘗試推進(jìn)較低水平的區(qū)域貿(mào)易或投資協(xié)定。此外，伺機(jī)推進(jìn)FTAAP談判、長期構(gòu)筑“FTAAP+”的印亞太自貿(mào)合作大經(jīng)濟(jì)圈。

3.調(diào)整對外合作策略，重視軟實(shí)力培育和影響力發(fā)揮

長期以來，我國對外合作側(cè)重滿足我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要，為我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展提供了能源資源保障和外部市場。但另一方面，也帶來了不少負(fù)面影響，如強(qiáng)調(diào)資源的開發(fā)利用而不做好生態(tài)維護(hù)，中國對外投資被相關(guān)國家指責(zé)為“新殖民主義”；側(cè)重官方合作而對當(dāng)?shù)孛裆头钦M織關(guān)注不夠，被指責(zé)為中國投資催生東道國政府腐??；重視單獨(dú)行動(dòng)忽視與國際組織交流溝通，被認(rèn)為是破壞國際合作規(guī)則。在電信、互聯(lián)網(wǎng)等傳播技術(shù)作用之下，民主主義和民族主義呈現(xiàn)雙抬頭趨勢，如不重視理念的傳播、價(jià)值觀的影響和民間感情的培育，我國對外合作會(huì)面臨更高的成本和更大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，新時(shí)期中國對外合作應(yīng)多策并舉，一方面積極主動(dòng)承擔(dān)大國責(zé)任，量力加大全球和區(qū)域性公共產(chǎn)品的提供，并以此為載體，塑造負(fù)責(zé)任、敢擔(dān)當(dāng)、親誠友善的大國形象；另一方面注重自身軟實(shí)力的整合、培育與發(fā)揮，規(guī)范對外合作主體行為，提升企業(yè)和個(gè)人自覺維護(hù)國家和民族形象意識，增強(qiáng)中華文化的吸引力和中華民族的親和力。

4.協(xié)調(diào)運(yùn)用好戰(zhàn)略抓手，發(fā)揮撬動(dòng)作用

經(jīng)過長期努力，我國已形成不少有效抓手，如上合組織、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、絲路基金、“一帶一路”、國際產(chǎn)能合作、國際發(fā)展知識中心以及一批雙邊合作基金和各種類型的伙伴關(guān)系等。這些抓手有大有小，性質(zhì)各異，有些是平臺，有些是金融工具，有些是可依托的合作框架，有些是具體合作的領(lǐng)域，共同點(diǎn)是我們都有主導(dǎo)權(quán)、主動(dòng)權(quán)。這些抓手的應(yīng)用，要以服務(wù)我國持續(xù)發(fā)展與和平崛起為共同戰(zhàn)略目標(biāo)，務(wù)虛與務(wù)實(shí)相結(jié)合，合作理念與具體項(xiàng)目相綁定，各種資源要相互支撐、相互配合又能靈活調(diào)度。要滿足以上要求，首先，必須加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和內(nèi)部協(xié)調(diào)，注意功能定位的層次化和差異化，避免結(jié)構(gòu)失衡和重復(fù)投資甚至惡性競爭。政治伙伴關(guān)系建設(shè)要與經(jīng)濟(jì)合作結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)相互依托、相互支撐。各種基金既要有所側(cè)重，又要統(tǒng)籌利用，條件成熟時(shí)，可借鑒歐盟NIF（NeighborhoodInvestmentFacility）運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行整合，統(tǒng)一進(jìn)行運(yùn)作。其次，注意調(diào)動(dòng)社會(huì)資本并加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范擔(dān)保。目前我國強(qiáng)調(diào)通過PPP模式撬動(dòng)利用國內(nèi)私有資金參與國際經(jīng)濟(jì)合作，鑒于PPP模式涉及多種投資主體，資金實(shí)力和風(fēng)險(xiǎn)偏好各異，應(yīng)加強(qiáng)機(jī)制設(shè)計(jì)和完善投資保險(xiǎn)擔(dān)保制度來防控降低風(fēng)險(xiǎn)。此外，我國在世界銀行、國際貨幣基金組織中的投票權(quán)得到顯著提升，也可利用這些國際金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)和中立形象降低經(jīng)濟(jì)成本和政治風(fēng)險(xiǎn)。第三，繼續(xù)推進(jìn)人民幣國際化，擴(kuò)大人民幣互換協(xié)議規(guī)模，利用國內(nèi)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)先行開放優(yōu)勢，加快發(fā)展跨境投融資服務(wù)，加強(qiáng)對“走出去”企業(yè)的金融支持。第四，注意發(fā)揮智庫、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所、管理咨詢機(jī)構(gòu)等專業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的支撐作用，促進(jìn)政產(chǎn)學(xué)研用各環(huán)節(jié)有效銜接，提升合作方案設(shè)計(jì)的科學(xué)性和項(xiàng)目推進(jìn)運(yùn)營的效率和效益。