陳新

摘 要：2011年河南省南陽市在《關(guān)于大力推進新型城鎮(zhèn)化的意見》指導(dǎo)下，開始新型農(nóng)村社區(qū)試點的建設(shè)。在建設(shè)過程中，出現(xiàn)了種種問題。政府無法保證建設(shè)資金到位、同時行為存在偏差。對農(nóng)民而言，難以承受財政負擔(dān)、從農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)型步履維艱、就業(yè)困難、利益受到損壞。而社區(qū)建設(shè)問題同樣層出不窮，建設(shè)規(guī)劃差、服務(wù)缺失、自我管理困難。由于問題眾多以及難以解決，南陽新型農(nóng)村社區(qū)試點建設(shè)步履維艱。本文以河南省南陽市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為例，分析總結(jié)建設(shè)過程中問題經(jīng)驗，以更好地推動新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)；河南省南陽市試點；政府社區(qū)農(nóng)民；經(jīng)驗

農(nóng)村社區(qū)不同于傳統(tǒng)的行政村，也不同于城市社區(qū)，是若干或一個行政村，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一管理而成的新型社區(qū)。[1]新型農(nóng)村建設(shè)是為實現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)差距、打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、營造新的生活狀態(tài)、共同享受經(jīng)濟發(fā)展、社會進步成果、享受更好的公共服務(wù)、改善農(nóng)民生活條件的產(chǎn)物。它主要依靠實行集約化經(jīng)營管理，讓農(nóng)民主動到社區(qū)購房建房，同時交出原有舊宅用于復(fù)耕實現(xiàn)。這樣農(nóng)民既可以不離開土地，又能享受城市的生活環(huán)境。

一、河南省南陽市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

2011年9月，《國務(wù)院關(guān)于支持河南省加快建設(shè)中原經(jīng)濟區(qū)的指導(dǎo)意見》指出了中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的核心任務(wù)“積極探索不以犧牲農(nóng)業(yè)和糧食、生態(tài)和環(huán)境為代價的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展的路子”。 [2]

河南省在《中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)綱要》的指導(dǎo)下，以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為切入點，全面推進城鄉(xiāng)建設(shè)，開展新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點，促進土地集約利用、農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、農(nóng)民就近就業(yè)、農(nóng)村環(huán)境改善，同時堅持“政府引導(dǎo)，規(guī)劃先行，就業(yè)為本，群眾自愿，量力而行”的原則來指導(dǎo)建設(shè)。[3]

至今5年時間過去，南陽市宛城區(qū)新型農(nóng)村社區(qū)試點建設(shè)的工作取得了部分的成就，但建設(shè)過程中所存在的問題同樣令人擔(dān)憂，而新型農(nóng)村社區(qū)試點的完成也并沒有達到預(yù)期既要發(fā)展、又要保證糧食生產(chǎn)、還要保護生態(tài)環(huán)境的目標(biāo)。農(nóng)村社區(qū)建設(shè)亟待再審視、再出發(fā)。

二、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問題及分析

（一）政府層面

1、建設(shè)資金問題

從當(dāng)前的情況來看，資金短缺是新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)面臨的主要問題之一。

（1）對于南陽這個農(nóng)業(yè)大市來講，搞新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的試點區(qū)域，經(jīng)濟社會發(fā)展水平較為落后，資金不足，村民也大都以農(nóng)業(yè)為生，收入較低，沒有能力獨立完成當(dāng)?shù)氐纳鐓^(qū)建設(shè)。

（2）我國實行的是城鄉(xiāng)二元化的公共財政收入體制，對農(nóng)村財政投入不足，各級政府對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)所投入的資金遠遠不能滿足當(dāng)?shù)氐膶嶋H需求。

（3）由于上述兩個原因，因而南陽市各試點已經(jīng)實施的項目大部分依靠房地產(chǎn)商或建筑商搞建設(shè)，然后再出售給村民，這種情況就不符合新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的指導(dǎo)精神，反而成為一種變相的房地產(chǎn)開發(fā)，而高昂的房價也在逼迫農(nóng)民消費。[4]

2、政府行為有偏差

政府在建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)過程中應(yīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，有效行使其行政職能，引導(dǎo)各地企業(yè)、人民等共同建設(shè)好社區(qū)。然而在實際過程中，政府在推進建設(shè)過程中行為存在偏差，并沒有有效行使職能，不作為甚至亂作為，對建設(shè)過程不起作用甚至反作用。

（1）模式單一阻礙了新型農(nóng)村社區(qū)的多樣化。南陽市各縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道之間發(fā)展并不平衡，但在推進社區(qū)建設(shè)過程中，各級政府以市內(nèi)外個別社區(qū)建設(shè)為樣本，一味模仿，搞一刀切，并不注重當(dāng)?shù)貙嶋H發(fā)展情況，同時也抹煞了當(dāng)?shù)氐奶厣泳徚水?dāng)?shù)厣鐓^(qū)建設(shè)，甚至影響了當(dāng)?shù)卦刑厣a(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（2）部分基層干部素質(zhì)影響了社區(qū)建設(shè)。作為農(nóng)業(yè)大市的南陽，基層干部大都農(nóng)民出身，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部知識結(jié)構(gòu)不合理，知識水平偏低，對新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)相關(guān)政策把握不夠到位。

（3）當(dāng)前，南陽市新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的補償制度不夠完善。主要體現(xiàn)在：一補償標(biāo)準(zhǔn)不同。大部分地方補償金都明顯過低。二補償方式不合理。許多地區(qū)單采用一次性補償方式。

（4）政府觀念未作轉(zhuǎn)變?；鶎诱蠖纪Ａ粲诠芾韺用娑欠?wù)層面。政府觀念未作轉(zhuǎn)變，因而某些地方政府推行社區(qū)建設(shè)，提倡撤存并居，“醉翁之意”只在農(nóng)民的宅基地和農(nóng)村建設(shè)用地，只關(guān)注“土地財政”、“地產(chǎn)開發(fā)”。

（5）監(jiān)督機制不健全。社區(qū)建設(shè)法律方面的監(jiān)督尚屬空白，僅有一些國家政策性法規(guī)、規(guī)章制度支撐。而行政方面的監(jiān)督也面臨困境。過多的管理機構(gòu)、上級的過渡放權(quán)、基層管理的不作為，都造成了監(jiān)督不夠的結(jié)果。

（二）農(nóng)民層面

1、難以承受之重

過上和城里人一樣的生活，是農(nóng)民的夢想。然而有的社區(qū)建成后卻長久無人居住，成了“鬼樓”。糾其原因在于，社區(qū)的房子要以農(nóng)房和宅基地補償后差價購買，通常要花數(shù)萬元到20萬元。比起在村里自己翻蓋樓房的幾萬元，20多萬的社區(qū)房，靠種幾畝地和打零工，實在承受不起。

其次，社區(qū)的環(huán)境好，交通也方便，但是，社區(qū)方便生活是以高昂的生活費用換取的，這對于農(nóng)民也是一大負擔(dān)。

2、農(nóng)民到市民步履維艱

從農(nóng)民到市民，不僅是單純身份上的變化，更是一種生活觀念和方式的轉(zhuǎn)變。建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，并不是簡單的合村并居，散院變高樓，村落變社區(qū)，更多的意味著傳統(tǒng)社會的解體，從熟人社會到陌生人社會的過渡、城鎮(zhèn)化發(fā)展、農(nóng)民職業(yè)的非農(nóng)化、農(nóng)民身份的轉(zhuǎn)變，也都是一份份擺在眼前的考驗。

轉(zhuǎn)變大都意味著曲折和阻礙。老一輩的人們大多數(shù)不愿離開習(xí)慣了的土地，沒有了承載記憶的事物，老人們的回憶無處安放。同時一些實施撤村并居的農(nóng)村居民存在生產(chǎn)與生活方式的明顯不適應(yīng)。不少村民仍從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，卻要走出社區(qū)很遠種田，沒地方飼養(yǎng)牲畜、存放農(nóng)機具和晾曬糧食，地下室儲糧也很麻煩。

3、利益受損就業(yè)難尋

目前南陽市新型農(nóng)村社區(qū)大都采用“合村并點”的方式，這樣的模式就涉及到土地的占用和原有存在的拆遷問題，由此也產(chǎn)生了一系列的矛盾。放棄被征用的土地，拿到的補助卻不足以維持長期的生活需要。更有一些基層政府，為了政績不顧農(nóng)民利益，采取暴力、脅迫、強制等手段征用和拆遷，更衍生了大量的失地農(nóng)民。[5]

更重要的問題在于農(nóng)民的就業(yè)。大部分地方社區(qū)建設(shè)的工作僅停留在新型社區(qū)建設(shè)的完成，并不能妥善處理好社區(qū)農(nóng)民的就業(yè)問題。就業(yè)轉(zhuǎn)型問題不能解決，社區(qū)帶來的將更多是問題而不是便利。

（三）社區(qū)層面

1、社區(qū)建設(shè)問題多

社區(qū)的選址是建設(shè)能否開展、百姓是否滿意的關(guān)鍵。社區(qū)選址在自然條件滿足基礎(chǔ)上，還要考慮到交通情況、產(chǎn)業(yè)能力、地緣關(guān)系、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)勞作半徑、國家宏觀布局等因素，同時還要征求百姓的意見。

社區(qū)“合村并點”的組合過于簡單隨意。依托于集鎮(zhèn)的社區(qū)還具有較強的吸引人，而遠離集鎮(zhèn)的則相對缺少吸引力，簡單隨意的搭配，就過于牽強，也有失公平。建設(shè)過程中同樣存在各種問題：建設(shè)準(zhǔn)備工作不充分、管理制度不健全、施工企業(yè)技術(shù)差、質(zhì)量監(jiān)管不嚴、檢查監(jiān)工不到位等，導(dǎo)致社區(qū)住房存在質(zhì)量管理漏洞。

2、社區(qū)建設(shè)規(guī)劃差

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)大都沒有一個明確且科學(xué)的規(guī)劃。大部分地區(qū)建設(shè)只注重住宅及社區(qū)，而忽視教育、醫(yī)療等配套設(shè)施發(fā)展。而為完成指標(biāo)的規(guī)定人數(shù)，基層政府不考慮當(dāng)?shù)貙嶋H，不惜犧牲農(nóng)民的利益，相繼在各地打造“超級村”，不僅沒有發(fā)揮社區(qū)的效果，更對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟、環(huán)境、農(nóng)民造成沉重負擔(dān)。

3、建設(shè)不易服務(wù)更難

新型農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)不僅是流于表面形式的轉(zhuǎn)變，更在于生活觀念和方式、農(nóng)村社會管理體制的根本變革。關(guān)鍵在于社區(qū)成員平等享有基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療衛(wèi)生保障、生態(tài)環(huán)境保障、社會福利和更加完善的社會保障體系。

保障問題同樣關(guān)乎社區(qū)建設(shè)成敗，從南陽市各地區(qū)實地出發(fā)，社區(qū)的社會福利和社保完善程度遠低于城市，新社區(qū)教育、公共衛(wèi)生、文化、精神文明等的欠缺，意味著農(nóng)村社會并沒有實質(zhì)性的變革，農(nóng)村社會發(fā)展問題和所要實現(xiàn)的城鎮(zhèn)化也并沒有得到解決。

4、自我管理難實現(xiàn)，情理之間難轉(zhuǎn)換

社區(qū)是基本的自治單位，應(yīng)該實行“自我管理、自我服務(wù)、自我教育”的農(nóng)民自治。但農(nóng)村社區(qū)建設(shè)從開始之初就依靠的是上級的行政命令，而上級的行政干預(yù)在社區(qū)建成后依然長期存在。這就造成了社區(qū)居委會并沒有實權(quán)，依然依附于上級而存在，期望的自我管理難以實現(xiàn)。而且管理主體不明確，一旦出現(xiàn)問題，更會產(chǎn)生責(zé)任主體不明、相互推諉的弊端。

傳統(tǒng)農(nóng)村社會是以血緣為基礎(chǔ)形成的，“親情”、“人情”舉足輕重，在宗法制為基礎(chǔ)的熟人社會，族長、有聲望的人的管理并不太依靠法律，更多的是依靠聲望、典范、勸導(dǎo)為主。村民法律意識較為單薄。而新型農(nóng)村社區(qū)打破了這一傳統(tǒng)社會，城市化的管理手段以法律為準(zhǔn)繩，更注重于程序和理性，沒有什么“人情味”。在“情”與“理”的轉(zhuǎn)換之間，差異和矛盾就此產(chǎn)生。

三、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)經(jīng)驗總結(jié)

綜上所述，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過程中出現(xiàn)了諸多問題和漏洞，政府、農(nóng)民、社區(qū)建設(shè)構(gòu)想本身各有緣由。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)“五年計劃”即將到期的今天，南陽新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)各試點的情況不容樂觀。各試點到處是經(jīng)費不足爛尾的社區(qū)大樓、整潔的樓房但沒人住得起的“鬼樓”、因土地被征用而失地失業(yè)的農(nóng)民、中飽私囊趁機牟利的基層干部、問題層出不窮的社區(qū)生活、于此居大不易的人民。種種問題的產(chǎn)生，以及大部分問題沒有也不能夠得到妥善的解決。

雖然試點并不成功，但其中所暴露的問題值得深思。對試點建設(shè)工作經(jīng)驗的全面分析總結(jié)，則有利于更好地指導(dǎo)接下來的實踐活動，為進一步推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供經(jīng)驗和教訓(xùn)。同時也只有真正處理好建設(shè)過程中的各種問題，才能更好地建設(shè)社會主義新農(nóng)村、改善農(nóng)民生活條件。（作者單位：浙江財經(jīng)大學(xué)）

注釋：

① 曲頌.農(nóng)村社區(qū)管理模式的分析與評價[D].北京：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院，2012.

② 河南省新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則（試行）[S].河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，2012-04

③ 中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)綱要[S].河南省人民政府，2011.

④ 楊會勉.河南省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實證分析[J].河南科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（6）.

⑤ 喬自成.新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)若干問題探討——基于南陽市新型農(nóng)村社區(qū)試點規(guī)劃建設(shè)分析[J].南陽師范學(xué)院學(xué)報，2012（9）

參考文獻：

[1] 曲頌.農(nóng)村社區(qū)管理模式的分析與評價[D].北京：中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院，2012.

[2] 河南省新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則（試行）[S].河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳，2012-04

[3] 中原經(jīng)濟區(qū)建設(shè)綱要[S].河南省人民政府，2011.

[4] 楊會勉.河南省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實證分析[J].河南科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2012（6）.

[5] 喬自成.新型農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)若干問題探討——基于南陽市新型農(nóng)村社區(qū)試點規(guī)劃建設(shè)分析[J].南陽師范學(xué)院學(xué)報，2012（9）