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        對(duì)官僚制的批判與繼承—新公共管理運(yùn)動(dòng)

        2016-11-24 15:02:15蘆成雨
        2016年32期
        關(guān)鍵詞:改革

        蘆成雨

        摘 要:自馬克斯·韋伯創(chuàng)立了官僚制,隨著官僚制應(yīng)用范圍的擴(kuò)大,人們對(duì)官僚制的關(guān)注度越來(lái)越大,其弊端也不斷顯現(xiàn)出來(lái)。官僚制講求原則,進(jìn)行機(jī)械性管理,導(dǎo)致官僚機(jī)構(gòu)辦事效率低下。這迫使各個(gè)國(guó)家開(kāi)始了改革。20世紀(jì)70年代的新公共管理運(yùn)動(dòng)引起了很大的轟動(dòng)。新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)將企業(yè)的科學(xué)管理方及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府中來(lái),以顧客為導(dǎo)向,重視顧客的滿意度。新公共管理運(yùn)動(dòng)取得了一定的成就,但各國(guó)的學(xué)者及專家對(duì)之也有批判。本文列舉了新公共管理運(yùn)動(dòng)的主要內(nèi)容、學(xué)者的批判以及自己的意見(jiàn)。

        關(guān)鍵詞:官僚制;改革;新公共管理運(yùn)動(dòng)

        一、官僚制的弊端

        官僚制強(qiáng)調(diào)等級(jí)劃分、正式的組織結(jié)構(gòu)、下屬對(duì)上級(jí)的絕對(duì)服從,嚴(yán)格的按照規(guī)章制度辦事以及非人性化的人事管理,把組織視為一個(gè)辦事工具,忽略了它的人格性質(zhì),它是組織成員實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一個(gè)集體,也有利于組織成員進(jìn)行信息、情感溝通。

        (一)辦事效率低下

        首先,官僚制嚴(yán)格的按照規(guī)章制度辦事,這樣會(huì)產(chǎn)生大量的繁文縟節(jié),嚴(yán)重降低了組織成員的辦事效率。其次,官僚制的非人性化管理。在這里不得不講到目標(biāo)管理,以此與官僚制形成對(duì)比。目標(biāo)管理是將組織總目標(biāo)細(xì)分為每個(gè)組織成員的小目標(biāo),通過(guò)目標(biāo)管理可以充分發(fā)揮組織成員的積極性與創(chuàng)造性,提高工作效率。而官僚制下的組織成員,只是按照規(guī)則辦事,缺乏積極性,從而導(dǎo)致效率低下。

        (二)官僚制阻礙人的發(fā)展

        “俾斯麥在他漫長(zhǎng)的執(zhí)政生涯中消滅了所有不羈的政治家,把他的內(nèi)閣同僚們置于無(wú)條件的官僚制衣服狀態(tài),出乎他意料的是,在他辭職時(shí),他們卻表現(xiàn)得漠不關(guān)心,鎮(zhèn)定自若的繼續(xù)照管著,仿佛他們丟棄的不是他們這些工具的足智多謀的主子和創(chuàng)造者,而只是這部官僚機(jī)器中可以用其他人物換掉的某個(gè)具體人物?!雹?gòu)倪@里可以看出,官僚制嚴(yán)重壓抑了人性的發(fā)展,使人們除了工作還是工作。嚴(yán)格按制度辦事。成了一個(gè)機(jī)器人,沒(méi)有了思想,是一臺(tái)有血有肉的機(jī)器。

        二、對(duì)官僚制有這么多的批判,一直沿用至今的原因

        “官僚制一旦得到確立,就會(huì)成為最難以摧毀的社會(huì)結(jié)構(gòu)。官僚制是把共同體行動(dòng)改成社會(huì)行動(dòng)的特定手段。因此,作為理性的組織權(quán)威關(guān)系的工具,官僚制曾經(jīng)是、而且至今是官僚機(jī)器控制者頭等重要的權(quán)力工具。如果這部機(jī)器停止了運(yùn)轉(zhuǎn)或者遭到暴力阻斷,隨后產(chǎn)生的混亂將是從被治理者當(dāng)中臨時(shí)出現(xiàn)的替代物難以應(yīng)付的。”②

        官僚制存在這么多的問(wèn)題及弊端,我們不僅思考這到底是現(xiàn)實(shí)還是問(wèn)題?現(xiàn)實(shí)與問(wèn)題的區(qū)別在于:如果某種情況是一種現(xiàn)實(shí),那么改善這種情況的努力會(huì)顯得十分無(wú)力,因?yàn)楦淖儾涣?。如果某種情況是一種問(wèn)題的話,那么我們就有必要找出解決的方法,來(lái)改善目前的狀況。官僚制一再出現(xiàn)的種種狀況實(shí)際上是一種問(wèn)題,這些問(wèn)題阻礙了政府更好地提供公共服務(wù)。

        接下來(lái)我想說(shuō)下自己的觀點(diǎn)。官僚制有這么多的弊端,但還是一直沿用至今,有它的歷史必然性。首先,官僚式可以是統(tǒng)治階級(jí)維護(hù)其統(tǒng)治的工具,實(shí)現(xiàn)他們的利益。其次,各國(guó)也對(duì)自己的管理模式進(jìn)行了改革。例如20世紀(jì)70年代出現(xiàn)的新公共管理運(yùn)動(dòng),這是因?yàn)楦鲊?guó)的公共管理出現(xiàn)了危機(jī),使得他們不得不進(jìn)行改革。根據(jù)當(dāng)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境,各國(guó)政府對(duì)政府組織結(jié)構(gòu)以及管理的方法進(jìn)行改變。當(dāng)時(shí),資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛,使得個(gè)人主義意識(shí)不斷增強(qiáng),人民對(duì)政府管理的意見(jiàn)不斷增多。通過(guò)改革,使得官僚制可以順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展,得以生存下來(lái)。

        三、新公共管理的內(nèi)容

        (一)政府應(yīng)該放松管制,不必親力親為

        新公共管理的倡導(dǎo)者認(rèn)為,政府應(yīng)該擺脫落后的公共行政管理模式,將主要精力集中于掌舵,而不是劃槳。換句話說(shuō),政府應(yīng)該將一部分權(quán)力下放,增加社會(huì)和私人企業(yè)的經(jīng)營(yíng)自主權(quán),增加市場(chǎng)的活力,這樣更加有利于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

        (二)政府應(yīng)該以顧客為導(dǎo)向

        政府的功能就是為人民提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品與服務(wù),要想為公眾提供滿意的產(chǎn)品與服務(wù),就必須以人民需求為導(dǎo)向。只有通過(guò)顧客驅(qū)動(dòng)政府,才能提高政府的辦事效率與辦事質(zhì)量,還可以加強(qiáng)對(duì)政府工作的監(jiān)督。

        (三)將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府管理中

        在傳統(tǒng)的公共行政管理模式中,公共服務(wù)與產(chǎn)品是只能由公共部門(mén)供給的。這種供給方式必然導(dǎo)致產(chǎn)品與服務(wù)質(zhì)量的下降。所以,新公共管理主張引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,讓更多的私人部門(mén)參與進(jìn)來(lái),實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)外包等。這樣可以提高公共產(chǎn)品與服務(wù)的質(zhì)量,也能夠提高人民的滿意度。

        (四)政府應(yīng)該更加注重產(chǎn)出而不是投入

        效率與效益是衡量政府工作質(zhì)量的兩項(xiàng)重要指標(biāo)。在傳統(tǒng)的公共行政下,政府把重點(diǎn)放在投入,認(rèn)為高投入等于高產(chǎn)出,結(jié)果導(dǎo)致了嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。新公共管理主張,政府應(yīng)該把產(chǎn)出放在更加重要的位置,重視政府提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的質(zhì)量。還主張將政府的公共資源利用與工作人員的業(yè)績(jī)與報(bào)酬結(jié)合起來(lái),提高資源的利用率。

        (五)實(shí)行明確的績(jī)效評(píng)估

        改變傳統(tǒng)公共行政下的報(bào)酬模式,將工作人員的報(bào)酬與他們的工作結(jié)果結(jié)合起來(lái)。實(shí)行明確科學(xué)的績(jī)效評(píng)估體系,將個(gè)人績(jī)效與目標(biāo)的完成聯(lián)系起來(lái),并根據(jù)績(jī)效來(lái)確定個(gè)人晉升、工資福利待遇結(jié)合起來(lái)。

        (六)改革公務(wù)員管理制度,公務(wù)員不必保持中立

        在傳統(tǒng)的公共行政下,為了保持政府的穩(wěn)定,使其不會(huì)因?yàn)檎蔚淖儎?dòng)使其混亂,因此當(dāng)時(shí)的制度規(guī)定,公務(wù)員是中立的。而新公共管理認(rèn)為,政治與行政不會(huì)決然分開(kāi)的,所以,要想使公務(wù)員中立也是不可能的。因此,他們主張,公務(wù)員適當(dāng)?shù)貐⑴c到政治中來(lái),讓高級(jí)公務(wù)員參與到政治中來(lái),讓他們承擔(dān)相應(yīng)的政治責(zé)任,這樣也有利于政治的執(zhí)行。

        四、對(duì)新公共管理的評(píng)價(jià)及自己的看法

        (一)對(duì)新公共管理的評(píng)價(jià)

        新公共管理運(yùn)動(dòng)的出現(xiàn)及在各國(guó)的具體應(yīng)用所遭到的挫折,使新公共管理遭到了世界各國(guó)學(xué)者的批評(píng)。學(xué)者們普遍認(rèn)為,新公共管理運(yùn)動(dòng)忽視了政府的公共性,一味地強(qiáng)調(diào)建立企業(yè)型政府,把企業(yè)的管理方法引入到政府中來(lái),雖然它也強(qiáng)調(diào)政府與企業(yè)的異質(zhì)性。

        (二)自己對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的觀點(diǎn)

        但新公共管理真的是流行一時(shí)的時(shí)尚嗎?它致力于建立一個(gè)企業(yè)家政府,但這樣卻使政府迷失了方向,失去了公共性。在這里,我不禁思考,如何把握好政府公共性與建立以服務(wù)為導(dǎo)向之間的關(guān)系?或許這個(gè)理想的實(shí)現(xiàn)還需要很長(zhǎng)的時(shí)間。所以,現(xiàn)在與其說(shuō)實(shí)現(xiàn)這個(gè)理想,不如先從新公共管理中吸取它有益的東西。

        首先,新公共管理運(yùn)動(dòng)具有一定的挑戰(zhàn)性,從而具有一定的創(chuàng)新性。它提出了顧客導(dǎo)向、企業(yè)家政府等理論,將公共部門(mén)之外的東西引入到公共部門(mén),為公共部門(mén)的管理增添活力。

        其次,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制是一個(gè)具有創(chuàng)新性的舉措。個(gè)人認(rèn)為,將競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到政府管理中,有利于提高政府的辦事效率。新公共管理主張應(yīng)該用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)提供公共產(chǎn)品與服務(wù),公共服務(wù)的供給不再單靠政府,讓更多的私營(yíng)部門(mén)參與進(jìn)來(lái),以提高政府的服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。

        在我看來(lái),新公共管理運(yùn)動(dòng)并不是流行一時(shí)的時(shí)尚。就像歐文·休斯所說(shuō)的:“如此重要的變革存在激烈的爭(zhēng)論并不令人感到驚訝,這種變革的運(yùn)行當(dāng)然不會(huì)完美無(wú)缺,當(dāng)然會(huì)出現(xiàn)某種錯(cuò)誤,在新型的公共管理變革當(dāng)然會(huì)產(chǎn)生某種問(wèn)題?!雹垭m然有很多不足之處,但直到現(xiàn)在,許多國(guó)家還在借鑒新公共管理的方法。(作者單位:黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院)

        注釋:

        ① 馬克斯·韋伯著 閻克文譯 馬克斯·韋伯社會(huì)學(xué)文集,第217頁(yè),人民出版社,2010年6月1日。

        ② 馬克斯·韋伯著 閻克文譯 馬克斯·韋伯社會(huì)學(xué)文集,第216頁(yè),人民出版社,2010年6月1日。

        ③ [澳]歐文·E·休斯:《公共管理導(dǎo)論》(第二版),87頁(yè)。

        參考文獻(xiàn):

        [1] [德]馬克斯·韋伯. 馬克斯·韋伯社會(huì)學(xué)文集[M]人民出版社,2010.

        [2] [美]麥克爾·巴澤雷. 突破官僚制:政府管理的新愿景[M]中國(guó)人民大學(xué)出版社, 2001.

        [3] 陳天祥. 新公共管理—政府再造的理論與實(shí)踐[M]中國(guó)人民大學(xué)出版社,2007.

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