田媛
摘 要:戈?duì)枅?bào)告的發(fā)表是新公共管理運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重大事件。我國(guó)目前正處在改革的攻堅(jiān)階段,讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用這個(gè)度,政府需要正確把握和理解,從而轉(zhuǎn)變政府職能,創(chuàng)建一個(gè)靈便、高效率、清廉的政府形象。而戈?duì)枅?bào)告的發(fā)表和實(shí)行,對(duì)于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政改革的深化,對(duì)于處理好政府與市場(chǎng),以及社會(huì)的關(guān)系,加強(qiáng)宏觀調(diào)控機(jī)制,形成促進(jìn)我國(guó)發(fā)展的管理模式,提高政府行政效率都具有巨大的參考價(jià)值。
關(guān)鍵詞:戈?duì)枅?bào)告;重塑政府
一、時(shí)代背景
(一)國(guó)際背景
20世紀(jì)后二十年代,財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)倒逼大多數(shù)西方國(guó)家必須進(jìn)行政府改革,重新定位政府角色。其中改革理念具有代表性、普遍性的國(guó)家有英國(guó)(1979)、美國(guó)(1980)澳大利亞(1983)、新西蘭(1984)。[1]進(jìn)入20世紀(jì)90年代以后,許多國(guó)家快速加入到新的產(chǎn)業(yè)革命的進(jìn)程中,信息化、社會(huì)化、知識(shí)經(jīng)濟(jì)化的、經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代已悄然到來(lái)。在新的歷史條件下,政府寄希望于行政改革從而提高公共政策和公共管理的質(zhì)量。通過(guò)行政改革,割除體制、機(jī)制弊端,使政府管理不僅能夠順應(yīng)時(shí)代的變遷,而且能夠在其中發(fā)揮重大的作用,自然而然地成為了政府必不可少的職能。恰是在這樣的歷史條件下,重塑政府運(yùn)動(dòng)在西方各國(guó)開(kāi)始普遍開(kāi)展。
(二)國(guó)內(nèi)背景
20世紀(jì)80年代末,龐大的聯(lián)邦赤字、冗雜的程序、機(jī)構(gòu)臃腫、反應(yīng)遲頓等給各州套上了枷鎖,而華盛頓政府卻對(duì)此沒(méi)有采取任何措施,得過(guò)且過(guò)無(wú)所作為。當(dāng)時(shí)《時(shí)代》周刊封面高掛:政府死亡了嗎?[2]可見(jiàn)美國(guó)民眾對(duì)華盛頓政府的信任度已經(jīng)成為歷史最低。因此,政府急需改革。1993年克林頓政府上臺(tái),順應(yīng)時(shí)代要求,政府開(kāi)始大規(guī)模改革即“重塑政府運(yùn)動(dòng)”,其背后指導(dǎo)性文件就是由戈?duì)査鞒值膰?guó)家績(jī)效評(píng)價(jià)委員會(huì)報(bào)告——戈?duì)枅?bào)告。
二、重塑政府的特點(diǎn)、價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)、十大原則
重塑政府的特征可以從以下三個(gè)方面看:第一,政府角色和職能的重新定位;第二,重塑政府的方向標(biāo)是成為企業(yè)化政府;第三,提升政府行政效率是重塑政府的目的。重塑政府的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)也可以從以下三個(gè)方面談:第一,注重政府行政效率;第二,把企業(yè)部門(mén)體制納入到政府績(jī)效管理中;第三,將企業(yè)職業(yè)化的管理、績(jī)效評(píng)估和顧客導(dǎo)向等理念引入公共行政理念中。而重塑政府的十大原則,是新的政府典范和標(biāo)準(zhǔn),即:(1)政府宏觀調(diào)控而不是參與各個(gè)行政環(huán)節(jié)中;(2)政府需要放權(quán)給下級(jí)部門(mén);(3)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,提高行政效率;(4)改變照章辦事,死板的行政方式;(5)注重政府投入效果;(6)重新定位政府角色,滿足顧客需求;(7)做有責(zé)任心、廉潔自律的政府;(8)注重各大事件的預(yù)防;(9)政府成為參與和協(xié)作的角色;(10)成為市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的政府。[3]
三、戈?duì)枅?bào)告
(一)戈?duì)枅?bào)告的內(nèi)容
美國(guó)總統(tǒng)比爾.克林頓說(shuō),《改革政府》這本書(shū)值得每個(gè)當(dāng)選官員閱讀,它給了我們很多政府改革的指導(dǎo)性意見(jiàn)。戈?duì)柛笨偨y(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)一個(gè)小組花了6個(gè)月時(shí)間研究才發(fā)表了戈?duì)枅?bào)告,是克林頓政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)計(jì)劃的第一個(gè)措施。戈?duì)枅?bào)告通過(guò)對(duì)比英國(guó)、新西蘭和澳大利亞的革新舉措,表明發(fā)展新公共管理方面美國(guó)在已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于這些國(guó)家。瞬息萬(wàn)變的世界、高速發(fā)展的信息技術(shù),使得臃腫的等級(jí)制度的官僚作風(fēng),已經(jīng)不適應(yīng)全球性、競(jìng)爭(zhēng)性的世界,若要再次復(fù)興整個(gè)國(guó)民政府,那么政府向企業(yè)化運(yùn)營(yíng)改革已經(jīng)勢(shì)不可擋。戈?duì)枅?bào)告中最重要的內(nèi)容就是政府改革的四個(gè)方面的原則:
1、消除冗雜多余的行政環(huán)節(jié)。政府需要從以前重視過(guò)程轉(zhuǎn)向以注重效果的系統(tǒng),不再糾結(jié)于特別繁瑣卻沒(méi)有任何作用的行政環(huán)節(jié),通過(guò)簡(jiǎn)化政府辦事程序,提高政府行政效率,從而脫離主要依靠規(guī)制的系統(tǒng)成為以效率和效果為目標(biāo)的企業(yè)化運(yùn)營(yíng)的政府。
2、顧客領(lǐng)先。顧客領(lǐng)先原則,就是把人民當(dāng)做顧客對(duì)待。政府需要重新定位自己的角色,拋棄以往官僚式作風(fēng),以我為主的行政方式,而是將人民的舒適度和滿意度為第一位,通過(guò)民意調(diào)查等手段來(lái)聆聽(tīng)人民的真實(shí)想法,修整和完善各個(gè)基礎(chǔ)操作乃至整個(gè)行政體制。顧客領(lǐng)先,其主要就是運(yùn)用市場(chǎng)激勵(lì),來(lái)促使政府將民眾擺在第一位。
3、權(quán)利下放。[4]高效的企業(yè)型政府不再將權(quán)利緊緊抓在自己手里,而是不斷下放權(quán)利給各個(gè)層級(jí),使切近民眾的一線工作人員能夠發(fā)揮更多的自主性,更多的解決實(shí)際中碰到的難題。
4、簡(jiǎn)化政府工作流程。高效的企業(yè)型政府始終在努力尋找能讓政府少花錢(qián)、多辦事的方法,像重新設(shè)計(jì)工作流程,檢查項(xiàng)目和流程存在的問(wèn)題,這都是政府一般使用的方法。通過(guò)資金貸款和長(zhǎng)期的資本投資來(lái)提高生產(chǎn)力,先進(jìn)科學(xué)方法和工具的應(yīng)用,也是減少花費(fèi)的有效途徑。
以上這些原則是政府改革聯(lián)邦官僚體制根基的基本,也是組織行事的原則。這些原則相互適應(yīng)配合,少了哪一款就會(huì)失去整個(gè)的效用。要?jiǎng)?chuàng)造一個(gè)能造福納稅人的政府,我們必須履行這四條原則。
(二)戈?duì)枅?bào)告的成就
我們可以從四個(gè)方面來(lái)談戈?duì)枅?bào)告的成就:
成就一:戈?duì)枅?bào)告的發(fā)表和運(yùn)行時(shí)克林頓政府改革的重大舉措,克林頓政府重塑政府的改革注重基層平民、創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)、開(kāi)展信息技術(shù)革命與保守的政治勢(shì)力斗爭(zhēng),在美國(guó)的現(xiàn)代政府改革中,濃重地寫(xiě)下了自己的篇章。它提高了美國(guó)人民的士氣,平衡了預(yù)算,造就了美國(guó)史上最長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)期,充分提高了民眾的就業(yè)率。
成就二:戈?duì)枅?bào)告的發(fā)表也是新公共管理運(yùn)動(dòng)的一個(gè)重大事件。新公共管理是當(dāng)代社會(huì)前進(jìn)的必然所經(jīng)歷的一個(gè)過(guò)程,為以后的管理實(shí)踐模式做了深厚的積淀。企業(yè)化政府機(jī)制的運(yùn)營(yíng)、政府由臃腫到精簡(jiǎn),政府層級(jí)的重新建構(gòu),顧客優(yōu)先理念的確立,以績(jī)效考核為基礎(chǔ)的政府的出現(xiàn)等方面創(chuàng)造性的舉措,無(wú)疑,無(wú)論戈?duì)枅?bào)告在新公共管理理論還是實(shí)踐模式中都是不可遺忘的一筆。
成就三:在這個(gè)時(shí)期,戈?duì)枅?bào)告的改革理論、改革思維、改革政策的影響,拉丁美洲、亞洲、東歐以至非洲的許多發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型期的國(guó)家處于追趕發(fā)達(dá)國(guó)家,實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化的目的,以及受?chē)?guó)內(nèi)矛盾的驅(qū)使,也都啟動(dòng)了相同或相近的各種政策。
(三)戈?duì)枅?bào)告的批判
自從戈?duì)枅?bào)告的發(fā)展以及新公共管理的出現(xiàn),便一直受到來(lái)自各方面的批評(píng),經(jīng)過(guò)總結(jié),主要有以下幾個(gè)方面:第一,批評(píng)者認(rèn)為,公共生活中的“顧客”不是簡(jiǎn)單的購(gòu)買(mǎi)商品者,他們是這個(gè)國(guó)家的人民,是政治的參與者,也是政府的授權(quán)人,所以把人民簡(jiǎn)單的看成“顧客”是不合理的。而且公共部門(mén)作為公共產(chǎn)品的提供者,不可能滿足人民提出的任何要求,而是滿足大多數(shù)人民的公共訴求。第二,批評(píng)者認(rèn)為,政府的公共社會(huì)價(jià)值是政府存在的基礎(chǔ),若將公共部門(mén)和企業(yè)部門(mén)的“逐利價(jià)值”混淆,那么就已經(jīng)背離和扭曲了政府部門(mén)的社會(huì)公益價(jià)值。新公共管理的通則論根本性地、錯(cuò)誤性地忽視了公共行政的最基本的民主政治的“公共性”,而這種做法必然導(dǎo)致公共行政的價(jià)值背離社會(huì)公益性的本質(zhì)屬性。而若政府社會(huì)公益性的遺失將直接造成政府管理正當(dāng)性的遺失,最終導(dǎo)致整個(gè)公共管理的價(jià)值喪失。第三,批評(píng)者認(rèn)為,新公共管理主義本質(zhì)就是“新泰勒主義”[5],只是形式上花哨而已,只不過(guò)是將其他各個(gè)學(xué)派的理論融合的升級(jí)版而已。
歸根結(jié)底,對(duì)于這些批評(píng)性分析在某些方面是成立的,但并不讓人信服,至少新公共管理為政府改革注入了新的血液。但新公共管理模型已經(jīng)創(chuàng)建起來(lái),人們將朝著更加優(yōu)化新公共管理的方向前進(jìn)。公共部門(mén)人員需要?jiǎng)?chuàng)造新的提供商品的模式和服務(wù)方法,為實(shí)現(xiàn)狀況的結(jié)果負(fù)責(zé)。他們將進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理而不是回避風(fēng)險(xiǎn),而回避風(fēng)險(xiǎn)是行政的特征之一。[6]
四、對(duì)中國(guó)行政改革的啟示
啟示一:我國(guó)目前正處在改革的攻堅(jiān)階段,讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用和更好的發(fā)揮政府作用這個(gè)度,政府需要正確把握和理解,從而轉(zhuǎn)變政府職能,創(chuàng)建一個(gè)靈便、高效率、清廉的政府形象。目前我國(guó)政府部門(mén)機(jī)構(gòu)臃腫,官僚作風(fēng)盛行,管理體制中存在許多詬病,而且存在嚴(yán)重的向上而不向下的作風(fēng),嚴(yán)重?fù)p害到了政府的公眾形象,急需進(jìn)行政府改革,轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的政府職能和政府角色,做人民真正需要的服務(wù)者。而戈?duì)枅?bào)告的發(fā)表和實(shí)行,對(duì)于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和行政改革的深化,對(duì)于處理好政府與市場(chǎng),以及社會(huì)的關(guān)系,加強(qiáng)宏觀調(diào)控機(jī)制,形成促進(jìn)我國(guó)發(fā)展的管理模式,提高政府行政效率都具有巨大的參考價(jià)值。
啟示二:有大量財(cái)政經(jīng)費(fèi)的部門(mén)以及尋租機(jī)會(huì)很大的職位,都會(huì)成為權(quán)力追逐的對(duì)象和目標(biāo),這是目前我國(guó)行政部門(mén)中普遍存在的問(wèn)題,歸根結(jié)底,造成這種局面的緣由是因?yàn)槲覈?guó)法律體制不健全,不能有效牽制權(quán)力的運(yùn)用過(guò)程。目前我國(guó)的法治建設(shè)往往跟不上經(jīng)濟(jì)建設(shè),行政建設(shè)的步伐,現(xiàn)存在的許多法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)形勢(shì)的需要,許多問(wèn)題甚至無(wú)法可依。我國(guó)的行政法建設(shè)比較落后,這與傳統(tǒng)政府觀念密不可分。這使得行政相對(duì)人的權(quán)益不能得到保證。戈?duì)枅?bào)告中的許多措施是賦予下級(jí)政府更多的裁量權(quán),目的是為了提高行政效率,提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在我國(guó)行政法制不健全的情況下,容易造成缺乏約束力,政府行為及政府決定有較大的隨意性,追求個(gè)人利益的最大化,因此,十八屆四中全會(huì)提出依法治國(guó)是很有必要的。
啟示三:提倡公共決策民主化,借鑒參與模式。[7]參與模式主要就是強(qiáng)調(diào)基層工作人員和人民在公共決策中發(fā)揮的作用。公共決策中的民主主要體現(xiàn)為公民對(duì)公共決策的影響和參與,是將公民自己的利益問(wèn)題轉(zhuǎn)化為決策問(wèn)題,或者是在行政決策中能夠發(fā)出自己的聲音,被采納到?jīng)Q策意見(jiàn)中。
啟示四:公共服務(wù)部門(mén)中推行競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,值得借鑒。公共服務(wù)是政府為滿足公眾利益需要從事的活動(dòng),它是公共行政最直接的價(jià)值體現(xiàn),在此意義上,公共服務(wù)中的民主不應(yīng)該成為主觀上的障礙,適當(dāng)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制有利于提高行政效率,改變官僚式作風(fēng),更切近和滿足人民的利益。
總言而之,由一個(gè)國(guó)家得行政環(huán)境歸納出來(lái)的管理模式,不可能馬上得以普遍實(shí)行,或者照搬到另外一個(gè)國(guó)家行政環(huán)境中。一個(gè)理論或一種管理模式,必須要因地制宜,與實(shí)際情況相結(jié)合,因此建立和改革中國(guó)的行政體制就必須立足中國(guó)國(guó)情,以開(kāi)放姿態(tài)吸收國(guó)外的先進(jìn)管理思想,有選擇的吸收利用,建立起適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的行政管理。(作者單位:陜西師范大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院)
參考文獻(xiàn):
[1] 楊博,謝光遠(yuǎn):論“公共價(jià)值管理”:一種后新公共管理理論的超越與限度[J].政治學(xué)研究, 2014,(5):22-26.
[2] 周曉麗:新公共管理:反思、批判與超越——兼評(píng)新公共服務(wù)理論[J].公共管理學(xué)報(bào), 2005,(5):52-53.
[3] 陳振明:評(píng)西方的“新公共管理范式”[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué), 2000,(11):9-11.
[4] 黃健榮,楊占營(yíng):新公共管理批判及公共的價(jià)值根源[J].中國(guó)行政管理, 2004,(2):25-27.
[5] 譯周敦仁:(美)戴維.奧斯本、特德蓋布勒:改革政府[M].上海譯文出版社,2006 .
[6] 張國(guó)慶:公共行政學(xué)(第三版)北京:北京大學(xué)出版社 ,2008.