呂　芳　程　名

（中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088）

公共治理與政府的“隱性規(guī)?！?——基于中美兩國(guó)差異的比較分析

呂芳程名

（中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088）

政府規(guī)模及其影響因素一直是公共行政學(xué)研究的前沿問(wèn)題。然而，以往對(duì)政府規(guī)模的研究都關(guān)注政府的正式規(guī)模，即政府直接雇用的公務(wù)人員，較少關(guān)注政府的“隱性規(guī)?！?，即處于政府之外、由政府公共財(cái)政供養(yǎng)的人員。不僅如此，政府規(guī)模的研究也缺乏與更宏觀視野中的公共治理的聯(lián)系。本文比較中國(guó)和美國(guó)的政府的正式規(guī)模與“隱性規(guī)?！保岢鰞蓢?guó)政府規(guī)模的差異，既表現(xiàn)為結(jié)構(gòu)、功能上的差異，也表現(xiàn)為治理方式上的差異。本文提出，在公共治理的視角下，評(píng)價(jià)政府的根本標(biāo)準(zhǔn)不在于政府規(guī)模是更大還是更小，而是政府職能是否能更好地回應(yīng)公民和社會(huì)的需求，以及同樣的公共開(kāi)支是否使用得更有效率與效益。為此，中國(guó)政府應(yīng)當(dāng)促進(jìn)不同公共部門(mén)間的協(xié)同，實(shí)現(xiàn)公私部門(mén)間的合作，同時(shí)轉(zhuǎn)變政府能力建設(shè)的重點(diǎn)與方向。

政府規(guī)模；部門(mén)協(xié)同；合作治理；影子雇員

政府規(guī)模是公共行政學(xué)的重要研究主題之一。與控制政府規(guī)模相關(guān)的改革如行政機(jī)構(gòu)改革、編制制度改革往往成為歷屆政府行政體制改革的重點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出“轉(zhuǎn)變政府職能必須深化機(jī)構(gòu)改革。優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、工作流程”?！皽p少機(jī)構(gòu)數(shù)量和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，嚴(yán)格控制財(cái)政供養(yǎng)人員總量。推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制管理科學(xué)化、規(guī)范化、法制化”[1]。改革的目的是要為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展建立制度保障。然而，中國(guó)政府規(guī)模的實(shí)際情況如何？與其它國(guó)家相比，中國(guó)的政府規(guī)模過(guò)大還是過(guò)小？政府規(guī)模擴(kuò)張或收縮的影響因素是什么？這是設(shè)置改革議程的前提與基礎(chǔ)。對(duì)于這些問(wèn)題，目前的理論與實(shí)務(wù)界皆存在著許多爭(zhēng)議。本文試圖探討以往的政府規(guī)模研究中鮮少討論的政府“隱性規(guī)?！钡膯?wèn)題，并把此問(wèn)題放到更宏觀的公共治理的視野中進(jìn)行審視。

一、文獻(xiàn)綜述

政府規(guī)模的研究已經(jīng)積累了豐碩的成果，這些研究成果主要集中于政府規(guī)模的大小、政府財(cái)政供養(yǎng)人員的結(jié)構(gòu)、政府規(guī)模的影響因素三個(gè)方面。

第一，政府規(guī)模大小的爭(zhēng)論。在一般公眾甚至一些黨政決策者的眼里，中國(guó)的政府規(guī)模偏大，導(dǎo)致行政管理費(fèi)用增加和稅負(fù)偏高。然而，學(xué)術(shù)界的一些研究卻指出，中國(guó)的政府財(cái)政供養(yǎng)人員的規(guī)模與其他國(guó)家相比，仍然屬于偏小。

政府規(guī)模的問(wèn)題不是絕對(duì)規(guī)模偏大，主要矛盾是公務(wù)員的比例和結(jié)構(gòu)不合理，從而導(dǎo)致“結(jié)構(gòu)性過(guò)?！焙汀斑\(yùn)行性過(guò)?！薄９倜癖?、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政府財(cái)力、農(nóng)業(yè)人口和政府職能是制約政府規(guī)模的五個(gè)基本因素[2]。洪源遠(yuǎn)利用《中國(guó)共產(chǎn)黨組織史資料》以及《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》提出，中國(guó)的人均凈公職人員數(shù)量比國(guó)際平均值低了三分之一。人們傳統(tǒng)上都認(rèn)為中國(guó)政府是一個(gè) “大政府”，然而，洪源遠(yuǎn)的研究從數(shù)據(jù)驗(yàn)證了現(xiàn)實(shí)與人們傳統(tǒng)的認(rèn)知不符[3]。樊鵬通過(guò)比較后指出，中國(guó)的政府規(guī)模比美國(guó)的合理，即使與美國(guó)這個(gè)奉行自由市場(chǎng)原則的國(guó)家相比，中國(guó)政府的相對(duì)規(guī)模仍有顯著差距[4]。

第二，中國(guó)政府規(guī)模的結(jié)構(gòu)性。程文浩、盧大鵬提出，中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員主要由三部分組成:黨政干部、事業(yè)單位人員、黨政群機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的離退長(zhǎng)休人員。中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員構(gòu)成有兩個(gè)基本事實(shí)：一是事業(yè)單位人員(而非黨政干部)才是財(cái)政供養(yǎng)人員的主體；二是離退長(zhǎng)休人員在財(cái)政供養(yǎng)人員中占有越來(lái)越大的比重[5]。而洪源遠(yuǎn)依據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨組織史資料》對(duì)1954－1998年間的各層級(jí)政府的公職人員進(jìn)行了比較，1998年省級(jí)以下公職人員占公職人員總數(shù)的83%，其中省一級(jí)為16%，省以下為67%[3]。

第三，政府規(guī)模的影響因素。張光積累了豐富的研究，他先是提出各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和行政區(qū)劃的人口規(guī)模是“官民比”的重要決定因素，財(cái)政支出規(guī)模與公務(wù)員年增長(zhǎng)率關(guān)系有顯著的正相關(guān)[6]。此后，他提出，官民比存在著省際差異，騰沖線以西地區(qū)顯著高于以東地區(qū)，而在該線以東地區(qū)，北方又顯著高于南方。各省縣行政區(qū)劃規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的依賴(lài)程度、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的遺產(chǎn)，是決定官民比省際差異的主要因素[7]。而孫濤、李瑛提出，公務(wù)員規(guī)模的省際差異受到人口規(guī)模、轉(zhuǎn)移支付比及就業(yè)結(jié)構(gòu)這三個(gè)指標(biāo)的影響[8]。吳木鑾則認(rèn)為，財(cái)政分權(quán)助長(zhǎng)了地方政府規(guī)模，合并縣域或許有助于政府精簡(jiǎn)[9]。

在上述研究的基礎(chǔ)上，本文試圖在兩個(gè)方面拓展政府規(guī)模的研究：第一，上述研究關(guān)注政府的顯性規(guī)模，即政府正式雇用的人員，較少關(guān)注政府的“隱性規(guī)?！保刺幱谡?、由公共財(cái)政負(fù)擔(dān)、為公民直接提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的雇員。在國(guó)外的研究中，這些雇員被稱(chēng)為“預(yù)算外工作人員”，雖然他們未進(jìn)入正式的預(yù)算安排，但是由于政府的合同外包、撥款補(bǔ)助等項(xiàng)目而使用公共開(kāi)支[10]。隨著公共服務(wù)供給中的公私合作不斷發(fā)展，這部分人員的規(guī)模增長(zhǎng)已經(jīng)不容忽視，甚至有學(xué)者提出，美國(guó)逐漸出現(xiàn)了“空心政府”?！翱招恼弊鳛橐环N隱喻，指社會(huì)力量如企業(yè)、非營(yíng)利組織以政府名義，利用公共資金提供公共產(chǎn)品[11]。“空心政府”具有三個(gè)特點(diǎn)：一是公共財(cái)政資金與使用者相分離；二是政府、企業(yè)和非營(yíng)利組織聯(lián)合供給公共服務(wù)；三是政府職能是安排扁平化網(wǎng)絡(luò)而非管理科層制組織[12]。“空心政府”也被稱(chēng)為“影子政府”，意指預(yù)算外人員受政府蔭庇，這些民營(yíng)機(jī)構(gòu)工作人員的收入來(lái)自于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)[13]。紐約大學(xué)資深教授、美國(guó)政治科學(xué)學(xué)會(huì)約翰·高斯獎(jiǎng)得主保羅·萊特指出，在1990－2001年間，美國(guó)聯(lián)邦政府的承包商的數(shù)量超過(guò)了聯(lián)邦雇員，超過(guò)了2∶1的比例。1999－2002年間，美國(guó)聯(lián)邦與地方政府的實(shí)際規(guī)模是聯(lián)邦與地方雇員的近4倍[14]。

第二，政府“隱性規(guī)模”的擴(kuò)張與公共治理工具的運(yùn)用緊密相關(guān)。在衡量政府規(guī)模時(shí)，政府－社會(huì)的邊界影響著衡量的尺度。各種治理工具的運(yùn)用模糊了政府－社會(huì)的邊界，因此，也對(duì)政府規(guī)模的客觀衡量提出了挑戰(zhàn)。政府“隱性規(guī)?！钡某霈F(xiàn)主要是因?yàn)橐院贤獍鼮榇淼拿駹I(yíng)化在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的大規(guī)模運(yùn)用和發(fā)展。民營(yíng)化理論發(fā)端于英、美等具有盎格魯－薩克遜傳統(tǒng)的國(guó)家，在20世紀(jì)70、80年代伴隨著新公共管理理論和政府再造運(yùn)動(dòng)在世界范圍內(nèi)的傳播，逐漸被運(yùn)用到世界各國(guó)政府的公共服務(wù)供給領(lǐng)域。在民營(yíng)化三十多年的實(shí)踐過(guò)程中，發(fā)展出多樣的制度安排，合同外包、撥款補(bǔ)助就是其中最重要的工具，被廣泛運(yùn)用于不同種類(lèi)公共服務(wù)的供給過(guò)程，其核心是在政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上，豐富公共服務(wù)供給的主體，將原來(lái)由政府作為單一主體提供的公共服務(wù)，通過(guò)直接撥款或公開(kāi)招標(biāo)的方式，交給具備相應(yīng)資質(zhì)和能力的企業(yè)或非營(yíng)利組織[15]。

合同外包的實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)向企業(yè)、社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)提高公共服務(wù)的供給能力[16]，由此，帶來(lái)政府和公共支出的分離。同時(shí)，政府的公共服務(wù)供給模式出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，政府更多地從一個(gè)服務(wù)供應(yīng)者轉(zhuǎn)變成一個(gè)服務(wù)催化者，通過(guò)合同外包的形式把服務(wù)的生產(chǎn)從政府內(nèi)部的雇員轉(zhuǎn)移到外部的社會(huì)組織或企業(yè)。這部分人員既是公共服務(wù)的提供者，影響著公共服務(wù)的供給質(zhì)量；另一方面，他們也是公共開(kāi)支的使用者，只是不屬于政府內(nèi)部雇員，而是政府預(yù)算外工作人員，因此，這些人員屬于政府的“隱性規(guī)模”。

近幾年來(lái)，為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)，我國(guó)也開(kāi)始推行公共服務(wù)合同外包。2013年9月30日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)，新一屆國(guó)務(wù)院明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度。2014年民政部、財(cái)政部公布了《關(guān)于支持和規(guī)范社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的通知》，民政部、財(cái)政部、工商總局制定了《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（暫行）》；2015年3月1日，國(guó)務(wù)院公布了《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》，明確政府采購(gòu)服務(wù)包括政府自身需要的服務(wù)和政府向社會(huì)公眾提供的公共服務(wù)，從而在宏觀政策上，把政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)納入了政府采購(gòu)的框架體系中。

然而，當(dāng)前國(guó)內(nèi)卻鮮有把政府規(guī)模與公共服務(wù)供給方式聯(lián)系起來(lái)的研究。敬乂嘉在對(duì)中國(guó)公共服務(wù)外部購(gòu)買(mǎi)的實(shí)證分析中指出，我國(guó)公共服務(wù)的生產(chǎn)和遞送中有20%－30%的部分是由間接受政府雇傭的人員完成的，該支出額相當(dāng)于政府每年雇用了1100萬(wàn)以上的“全職影子雇員”[17]。這是國(guó)內(nèi)首次提出政府存在“隱性規(guī)?！保⑶野哑渑c公共服務(wù)外部購(gòu)買(mǎi)相聯(lián)系。此后，呂芳通過(guò)對(duì)8個(gè)街道辦事處公務(wù)人員結(jié)構(gòu)的分析，提出地方政府更多地利用“同心圓”結(jié)構(gòu)中的“影子雇員”來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理，而不是致力于公共服務(wù)的提供與改善，進(jìn)一步探討了公共服務(wù)供給方式與政府“隱性規(guī)模”增長(zhǎng)之間的聯(lián)系[18]。

由此可以看出，將政府的“隱性規(guī)模”與公共治理兩個(gè)相互獨(dú)立的問(wèn)題結(jié)合起來(lái)考慮，會(huì)對(duì)政府規(guī)模的大小判斷、影響因素形成新的認(rèn)識(shí)與判斷。本文將對(duì)中美兩國(guó)政府規(guī)模的結(jié)構(gòu)、功能差異，以及更深層次上的治理方式的差異進(jìn)行研究，并在此基礎(chǔ)上，提出我國(guó)行政機(jī)構(gòu)改革、編制改革過(guò)程中需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

二、中國(guó)政府規(guī)模之結(jié)構(gòu)性分析

中國(guó)的政府規(guī)?？梢苑譃橐韵聨讉€(gè)層次：公務(wù)員、公共管理與社會(huì)組織城鎮(zhèn)就業(yè)人口、財(cái)政供養(yǎng)人員。中國(guó)的政府規(guī)模之所以出現(xiàn)不同的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，在一定程度上與混淆了上面的幾個(gè)層次有關(guān)，因此，下文將首先對(duì)各個(gè)層次所對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)進(jìn)行說(shuō)明。

1.公務(wù)員

根據(jù)2006年1月1日施行的《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，公務(wù)員是指依法履行公職、納入國(guó)家行政編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。到目前為止，中國(guó)政府并沒(méi)有系統(tǒng)地公布公務(wù)員人數(shù)。據(jù)人力資源社會(huì)保障部和國(guó)家公務(wù)員局門(mén)戶(hù)網(wǎng)站的數(shù)據(jù)，2008年、2009年、2010年、2011年、2012年、2013年全國(guó)公務(wù)員的數(shù)量分別是659.7萬(wàn)人、678.9萬(wàn)人、689.4萬(wàn)人、702.1萬(wàn)人[19]、708.9萬(wàn)人，717.1萬(wàn)[20]。

2.公共管理與社會(huì)組織城鎮(zhèn)就業(yè)人口

公共管理和社會(huì)組織包括如下子類(lèi)：中共機(jī)關(guān)、國(guó)家機(jī)構(gòu)、人民政協(xié)和民主黨派、群眾團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體和宗教組織以及基層群眾自治組織。這個(gè)數(shù)據(jù)與前面公務(wù)員的數(shù)據(jù)相比，增加了群眾團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體和宗教組織以及基層群眾自治組織中的參照公務(wù)員管理的人員。這個(gè)數(shù)據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局從2006年起開(kāi)始統(tǒng)計(jì)，2006、2007、2008、2009、2010、2011、2012、2013年的公共管理與社會(huì)組織城鎮(zhèn)就業(yè)人口數(shù)量分別為1237.5萬(wàn)人、1285.0萬(wàn)人、1328.8萬(wàn)人、1380.0萬(wàn)人、1415.6萬(wàn)人、1452.7萬(wàn)人、1528.6萬(wàn)人、1553.6萬(wàn)人[21]。這表明，參照公務(wù)員管理的人員與公務(wù)員的人數(shù)大致相等。

3.財(cái)政供養(yǎng)人員

財(cái)政供養(yǎng)人員主要由三部分組成:黨政干部，主要供職于黨委、人大、政府、政法機(jī)關(guān)、政協(xié)、民主黨派及群眾團(tuán)體等公共機(jī)構(gòu)；各類(lèi)事業(yè)單位人員，供職于教育、科研、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域；黨政群機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的離退長(zhǎng)休人員。財(cái)政供養(yǎng)人員比上述兩個(gè)概念更廣泛，除了黨政群機(jī)關(guān)的公務(wù)人員和事業(yè)單位人員，還包括這兩類(lèi)組織的離退長(zhǎng)休人員?！妒聵I(yè)單位登記暫行條例》指出，事業(yè)單位是指國(guó)家以社會(huì)公益為目的，由國(guó)家機(jī)關(guān)舉辦或其他組織利用國(guó)有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動(dòng)的社會(huì)服務(wù)組織。根據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦的數(shù)據(jù)，目前我國(guó)有事業(yè)單位111萬(wàn)個(gè)，事業(yè)編制3153萬(wàn)人，其中67%以上是專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員[22]。財(cái)政部在《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》中披露的數(shù)據(jù)顯示，2006、2007、2008、2009年，我國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員分別為4626萬(wàn)、4724萬(wàn)、4783萬(wàn)、5143萬(wàn)[23]。

4.中國(guó)政府的“隱性規(guī)?！?/p>

在上述這些公職人員的統(tǒng)計(jì)中，不管哪一種統(tǒng)計(jì)方式，都沒(méi)有涉及政府的“隱性規(guī)?！?，即另外一類(lèi)規(guī)模龐大的群體——“影子雇員”。在本文中，“影子雇員”泛指由政府財(cái)政負(fù)擔(dān)薪酬，由政府以各種形式聘用，卻缺乏固定編制的工作人員。他們廣泛供職于黨委、人大、政府、政協(xié)、民主黨派及群眾團(tuán)體等公共機(jī)構(gòu)，也供職于教育、科研、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域的事業(yè)單位，承擔(dān)著本單位的部分崗位職責(zé)，支出大多由財(cái)政預(yù)算負(fù)擔(dān)。但是，在編制上，他們既不屬于行政編，也不屬于事業(yè)編，而是聘用的編外人員[17]?！坝白庸蛦T”的形式有許多種，包括：占編不入編，自行聘用工，勞務(wù)派遣，臨時(shí)工等多種形式。

這部分人的實(shí)際數(shù)字到底有多少？目前國(guó)內(nèi)少有研究。敬乂嘉通過(guò)實(shí)證分析指出，我國(guó)公共服務(wù)的生產(chǎn)和遞送中平均約有1/4的財(cái)政報(bào)酬支出是支付給政府系統(tǒng)外的人員。假定外部受雇用人員的平均收入與機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員一樣,該支出額相當(dāng)于政府每年雇用了1100萬(wàn)以上的 “全職影子雇員”[17]。依據(jù)這一研究，“全職影子雇員”的數(shù)量已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了公務(wù)員的數(shù)量。這一研究提出“影子雇員”這一特殊群體的存在，并且估算出他們的開(kāi)支，為我們比較中美政府規(guī)模提供了重要依據(jù)。但是，該研究并沒(méi)有區(qū)分政府“隱性規(guī)?！敝写嬖谥缭秸c市場(chǎng)鴻溝的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)與科層制內(nèi)部政府直接雇用的區(qū)別。另一與中國(guó)政府“隱性規(guī)模”相關(guān)的案例研究則提出，中國(guó)政府的“隱性規(guī)?！备嘤伞坝白庸蛦T”形成，判斷“影子雇員”與“影子政府”的關(guān)鍵在于政府是直接雇用個(gè)人還是與社會(huì)力量形成契約關(guān)系。這一研究估算出僅街道辦事處（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）這一層級(jí)，“影子雇員”就有將近154萬(wàn)[18]。據(jù)樊鵬估計(jì)，全國(guó)公安干警的正式編制為178萬(wàn)左右，占公務(wù)員的四分之一左右，而中國(guó)地方政府的輔警數(shù)量就在150萬(wàn)－200萬(wàn)之間。由于統(tǒng)計(jì)資料不完備，無(wú)法算出這一群體的準(zhǔn)確數(shù)目。然而，即使對(duì)這些估算數(shù)據(jù)的科學(xué)性與準(zhǔn)確性存在疑問(wèn)，我們也無(wú)法無(wú)視數(shù)量如此龐大的一個(gè)群體的存在。

表1　中國(guó)政府規(guī)模的層次性

三、美國(guó)政府規(guī)模的結(jié)構(gòu)性分析

美國(guó)各級(jí)政府對(duì)其規(guī)模的統(tǒng)計(jì)相對(duì)統(tǒng)一。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，一方面，美國(guó)聯(lián)邦政府逐漸發(fā)展出兩種主要的統(tǒng)計(jì)方法，并廣泛運(yùn)用于各級(jí)政府規(guī)模的統(tǒng)計(jì)。另一方面，在聯(lián)邦制的政治架構(gòu)下，美國(guó)政府規(guī)模也呈現(xiàn)出顯著的結(jié)構(gòu)性特征。

美國(guó)政府中涉及公職人員統(tǒng)計(jì)的官方機(jī)構(gòu)主要有：人事管理辦公室、行政管理和預(yù)算辦公室以及人口調(diào)查局，三者均為聯(lián)邦政府的下設(shè)部門(mén)，但各自的統(tǒng)計(jì)方法和范圍互不相同[24]。在這三個(gè)部門(mén)的組織實(shí)施下，美國(guó)官方對(duì)公職人員的統(tǒng)計(jì)逐漸形成了兩種主要的統(tǒng)計(jì)方法，兩者之間相互聯(lián)系，同時(shí)又存在著一定的差異。其一，聯(lián)邦人管辦從人力資源管理的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，發(fā)展出在崗人員數(shù)統(tǒng)計(jì)法。統(tǒng)計(jì)范圍涵蓋聯(lián)邦政府各部門(mén)中的全職、兼職、臨時(shí)性及季節(jié)性等不同性質(zhì)的公職人員，將各類(lèi)別公職人員均視為單獨(dú)的個(gè)體計(jì)數(shù)并納入最終的數(shù)據(jù)。運(yùn)用該統(tǒng)計(jì)方法，聯(lián)邦人管辦在每一季度的特定時(shí)間，統(tǒng)計(jì)聯(lián)邦政府中由財(cái)政供給的公職人員數(shù)量，這包括除郵政服務(wù)部門(mén)外，聯(lián)邦政府中96%的行政部門(mén)文職雇員的人事信息。盡管由于特殊的原因，國(guó)家安全、情報(bào)等機(jī)密部門(mén)以及郵政服務(wù)公司并未將本部門(mén)的人事數(shù)據(jù)上報(bào)給聯(lián)邦人管辦，但通過(guò)這一統(tǒng)計(jì)方法得到的數(shù)據(jù)，仍被廣泛認(rèn)為是了解聯(lián)邦政府公職人員規(guī)模及范圍最全面的數(shù)據(jù)來(lái)源[25]。其二，與在崗人員數(shù)統(tǒng)計(jì)法不同，等效全職雇員統(tǒng)計(jì)法以單名全職雇員的工作時(shí)間為基準(zhǔn)，同時(shí)將其他非全職非正式雇員的工作時(shí)間加總，并除以前述的基準(zhǔn)時(shí)間，從而得出若所有工作均由全職雇員完成所需的公職人員數(shù)量，并以此作為最終的政府規(guī)模數(shù)據(jù)。如表2所示，若根據(jù)在崗人員統(tǒng)計(jì)法，某部門(mén)有3名在崗的公職人員，其中1名為全職雇員，另2名為兼職雇員。這時(shí)，只有將2名兼職雇員的工作時(shí)間加總才能與1名全職雇員的工作時(shí)間相稱(chēng)，故而前述部門(mén)有2名等效全職雇員。Washington D.C.:Congressional Research Service,2014,p.2.

表2　等效全職雇員數(shù)量測(cè)量表

由上述分析可以看出，因?yàn)榈刃毠蛦T統(tǒng)計(jì)法需要針對(duì)性換算，所以其得出的雇員規(guī)模略小于在崗人員數(shù)統(tǒng)計(jì)得出的相應(yīng)值。但等效全職雇員統(tǒng)計(jì)法與在崗人員數(shù)統(tǒng)計(jì)法存在著緊密的聯(lián)系，后者是將各部門(mén)所有由財(cái)政供給、提供公共服務(wù)的各類(lèi)型公職人員，按照人頭數(shù)統(tǒng)計(jì)出絕對(duì)值；而前者則是將所有類(lèi)型的公職人員按照工作時(shí)間，統(tǒng)一換算成全職型雇員。為減少中美政府規(guī)模比較時(shí)可能產(chǎn)生的誤差，在下面的分析中，本文選取基于寬口徑的在崗人數(shù)統(tǒng)計(jì)法，以更完整地展現(xiàn)美國(guó)政府規(guī)模的全貌。

1.聯(lián)邦政府的多層次規(guī)模

美國(guó)政府規(guī)模所涉及的公職人員具有鮮明的層次性，就聯(lián)邦政府層面而言，表3展現(xiàn)了2010-2014年美國(guó)聯(lián)邦政府規(guī)模的整體情況：第一，各行政部門(mén)的文職雇員是其中最基礎(chǔ)的組成部分，構(gòu)成政府規(guī)模的主體。行政部門(mén)文職雇員規(guī)模涉及國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、國(guó)防部、司法部、內(nèi)政部等15個(gè)部門(mén)以及聯(lián)邦貿(mào)易管理委員會(huì)、聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)等多個(gè)專(zhuān)門(mén)性的機(jī)構(gòu)。第二，郵政服務(wù)公司同樣是聯(lián)邦政府規(guī)模的重要組成部分。郵政服務(wù)公司由原先的郵政部演變而來(lái)，負(fù)責(zé)全美的郵政服務(wù)，涉及郵件投遞、包裹傳送、貨物運(yùn)輸?shù)纫幌盗袠I(yè)務(wù)。由于其職能及業(yè)務(wù)的特殊性，經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，郵政服務(wù)公司已成為獨(dú)立的政府機(jī)構(gòu)，其所雇傭的公職人員需要進(jìn)行單獨(dú)的統(tǒng)計(jì)，因此在統(tǒng)計(jì)聯(lián)邦政府的整體規(guī)模時(shí)應(yīng)加入這一部分?jǐn)?shù)據(jù)。第三，與行政系統(tǒng)并列，非文職的軍人以及立法、司法部門(mén)的公職人員，組成了聯(lián)邦政府規(guī)模的剩余部分。此外，聯(lián)邦政府內(nèi)諸如中央情報(bào)局、防衛(wèi)情報(bào)局等一些涉及國(guó)家核心機(jī)密的部門(mén)及機(jī)構(gòu)，因其具體的職能和日常的工作內(nèi)容涉及國(guó)家機(jī)密，相關(guān)的官方統(tǒng)計(jì)予以回避。

表3　2010-2014年美國(guó)聯(lián)邦政府的規(guī)模

縱觀美國(guó)聯(lián)邦政府整體規(guī)模的發(fā)展，行政部門(mén)文職雇員一直占聯(lián)邦政府整體規(guī)模的60%以上，各部門(mén)中占比最高是國(guó)防部，十年來(lái)一直穩(wěn)定在雇員總數(shù)的近1/3。以2014年為例，國(guó)防部的文職雇員規(guī)模達(dá)到72.3萬(wàn)人，占行政部門(mén)雇員總數(shù)的27.1%，其他規(guī)模超過(guò)10萬(wàn)人的部門(mén)包括郵政服務(wù)公司、退役軍人事務(wù)部、國(guó)土安全部、衛(wèi)生、教育和社會(huì)保障部、司法部和財(cái)政部，其文職雇員的規(guī)模分別是58.4萬(wàn)人、34.0萬(wàn)人、18.6萬(wàn)人、14.1萬(wàn)人、11.4萬(wàn)人和11.2萬(wàn)人[26]。由此可見(jiàn)，美國(guó)聯(lián)邦政府的雇員分布相對(duì)集中，主要履行著維護(hù)國(guó)家安全、提供公共服務(wù)這兩項(xiàng)政府的基本職能。不僅如此，從總量上看，美國(guó)聯(lián)邦政府的整體規(guī)模呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，從2010年的444.3萬(wàn)人逐步縮減至2014年的418.5萬(wàn)人，五年來(lái)減少了5.8%，其中立法及司法部門(mén)雇員的規(guī)模基本穩(wěn)定，保持在6.4萬(wàn)人左右，而非文職軍人規(guī)模的下降幅度最大，五年來(lái)減少了14.3萬(wàn)人，占總體下降規(guī)模的55.4%。

2.美國(guó)政府的整體規(guī)模

在聯(lián)邦制的政治架構(gòu)下，美國(guó)各州及地方政府在組織設(shè)置、職能履行和政策制定等方面有著較強(qiáng)的自主權(quán)，政府規(guī)模也沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)或要求，各州及地方政府間政府規(guī)模的差異性較大。盡管如此，從數(shù)量上看，各州及地方政府公職人員仍然是政府整體規(guī)模中最主要的組成部分。而這部分的政府規(guī)模由美國(guó)人口調(diào)查局負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)，該局每年會(huì)進(jìn)行全美范圍內(nèi)的公職人員調(diào)查，并側(cè)重于統(tǒng)計(jì)州及地方政府層面的相關(guān)信息，通過(guò)將聯(lián)邦人管辦和聯(lián)邦預(yù)管辦統(tǒng)計(jì)出的聯(lián)邦政府公職人員規(guī)模與各級(jí)地方政府上報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)對(duì)全美各級(jí)政府公職人員基本情況的整體呈現(xiàn)。

在美國(guó)人口調(diào)查局一年一度發(fā)布的《全美公職人員規(guī)模及薪酬調(diào)查》中，美國(guó)政府的整體規(guī)模由聯(lián)邦、州及地方三級(jí)政府構(gòu)成。其中聯(lián)邦政府層面的相關(guān)數(shù)據(jù)與聯(lián)邦人管辦運(yùn)用在崗人員數(shù)統(tǒng)計(jì)得出的數(shù)據(jù)保持一致，包括行政部門(mén)文職雇員、郵政服務(wù)公司公職人員以及立法及司法部門(mén)雇員三部分，但不包括非文職軍人這一規(guī)模龐大的群體。因此，在描述美國(guó)政府的整體規(guī)模時(shí)，應(yīng)加上非文職軍人的數(shù)量，以實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)的完整和數(shù)據(jù)的全面。以2013年為例，當(dāng)年的美國(guó)政府規(guī)模達(dá)到2333.1萬(wàn)人（見(jiàn)表3），其中聯(lián)邦公職人員數(shù)量為423.1萬(wàn)人，占總數(shù)的18.3%；各州公職人員達(dá)到528.3萬(wàn)人，占總數(shù)的22.6%，而地方公職人員最多，共計(jì)有1379.7萬(wàn)人，占政府整體規(guī)模的59.1%①。

3.美國(guó)政府的“隱性規(guī)?！?/p>

上文的分析展現(xiàn)了美國(guó)政府規(guī)模的整體情況，在聯(lián)邦政府層面，可以看出近年來(lái)政府規(guī)模穩(wěn)步下降，這反映了聯(lián)邦精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、控制政府規(guī)模的持續(xù)努力。然而在改革的過(guò)程中，聯(lián)邦政府仍需通過(guò)利用多種治理工具，維持政治系統(tǒng)運(yùn)行的平衡，并回應(yīng)日益異質(zhì)化的公共需求，這帶來(lái)了政府“隱性規(guī)模”在官方統(tǒng)計(jì)之外的增長(zhǎng)。

為了實(shí)現(xiàn)“小政府”的行政理念，聯(lián)邦早在20世紀(jì)50年代就制定法律，規(guī)定常任公務(wù)員的數(shù)量不可進(jìn)一步增長(zhǎng)[27]。這一剛性限制不僅有力回應(yīng)了公眾的輿論要求，而且在實(shí)施之初也確實(shí)對(duì)聯(lián)邦政府各部門(mén)的盲目擴(kuò)張起到了遏制作用，并有效保證了行政效率的提高。但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，對(duì)各類(lèi)大型公共項(xiàng)目與多元公共服務(wù)的需求也日益增加，而聯(lián)邦政府在人員規(guī)模上受到的限制，使各部門(mén)在施政過(guò)程中越發(fā)捉襟見(jiàn)肘。因此，在正式雇傭的政府工作人員的基礎(chǔ)上，聯(lián)邦政府逐漸發(fā)展出了多種渠道，使更多的人在不直接受政府雇傭的情況下，代表聯(lián)邦政府提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，從而構(gòu)成了政府“隱性規(guī)?！钡脑鲩L(zhǎng)。這類(lèi)增長(zhǎng)主要通過(guò)合同外包、撥款補(bǔ)助和授權(quán)委托等途徑實(shí)現(xiàn)，而合同外包則是其中運(yùn)用最廣泛、規(guī)模最大的一種。下文以聯(lián)邦政府為切入點(diǎn)，力圖展現(xiàn)官方統(tǒng)計(jì)所未能涵蓋的真實(shí)的美國(guó)政府規(guī)模。

20世紀(jì)70、80年代以來(lái)，美國(guó)政府通過(guò)各類(lèi)合同外包項(xiàng)目，將越來(lái)越多的公共服務(wù)交由企業(yè)或社會(huì)組織來(lái)提供，從而催生出很多“預(yù)算外工作人員”。截至1997年，各級(jí)政府在選擇替代性服務(wù)提供方式時(shí)，已經(jīng)將90%的公共服務(wù)通過(guò)合同外包來(lái)提供[28]。隨后合同外包雖然經(jīng)歷了適度收縮及調(diào)整，但依然得到各級(jí)政府的廣泛運(yùn)用，并發(fā)展出各種靈活多樣的形式。比如通過(guò)與服務(wù)承接方簽訂基于績(jī)效的合同并以精細(xì)的合同管理來(lái)保證服務(wù)供給質(zhì)量，以及“通過(guò)國(guó)家的醫(yī)療保險(xiǎn)制度和公共醫(yī)療補(bǔ)助制度，向提供醫(yī)療服務(wù)的非營(yíng)利或營(yíng)利組織返還費(fèi)用”[28]等等。在聯(lián)邦政府層面，除面向企業(yè)及社會(huì)組織的合同外包外，還存在大量的面向州及地方政府的撥款補(bǔ)助項(xiàng)目以及相應(yīng)的授權(quán)委托。通過(guò)這些項(xiàng)目，聯(lián)邦政府在給予財(cái)政支持的同時(shí)，也將一些自身計(jì)劃提供的公共產(chǎn)品或服務(wù)以項(xiàng)目的形式向下轉(zhuǎn)移，并順理成章地委托一定數(shù)量的公職人員進(jìn)行管理，而各州及地方政府為了更好地落實(shí)這些項(xiàng)目，也會(huì)做出相應(yīng)的人事安排。在這種情況下，很多州及地方政府的公職人員，便因?yàn)轫?xiàng)目的需要開(kāi)始間接為聯(lián)邦政府工作，這無(wú)疑也變相增加了聯(lián)邦政府的雇員規(guī)模[14]。而這些因合同外包或撥款補(bǔ)助項(xiàng)目而產(chǎn)生的工作人員增量，在預(yù)算中并未直接體現(xiàn)，因此相對(duì)隱蔽，但隨著項(xiàng)目數(shù)量以及所涉資金量的不斷增多，這些新增的工作人員客觀上加速了政府“隱性規(guī)?！钡臄U(kuò)張。

因此，如表4所示，美國(guó)聯(lián)邦政府的真實(shí)規(guī)模應(yīng)包括官方統(tǒng)計(jì)中的聯(lián)邦行政部門(mén)文職雇員、郵政服務(wù)公司工作人員、立法及司法部門(mén)雇員、非文職軍人，以及作為“隱性規(guī)?！敝饕獦?gòu)成部分的合同外包項(xiàng)目中的工作人員、撥款補(bǔ)助項(xiàng)目中的工作人員共六部分。需要說(shuō)明的是，官方統(tǒng)計(jì)未涉及的兩部分人員規(guī)模的數(shù)據(jù)，參照了保羅·萊特教授及其團(tuán)隊(duì)所做的估算，該估算以美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)數(shù)據(jù)系統(tǒng)以及聯(lián)邦援助與獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)為基礎(chǔ)，但相關(guān)的估算截止到2005年，而后并未進(jìn)一步更新[29]。本文在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)聯(lián)邦采購(gòu)數(shù)據(jù)系統(tǒng)中有關(guān)合同外包項(xiàng)目所涉的資金規(guī)模，基于1999年到2014年資金規(guī)模的變化進(jìn)行簡(jiǎn)單類(lèi)推，從而估測(cè)出2014年合同外包項(xiàng)目中的人員數(shù)量；而在撥款補(bǔ)助項(xiàng)目方面，由于2005年是聯(lián)邦撥款與獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)據(jù)系統(tǒng)提供完整分析數(shù)據(jù)的最后一年，往后的估測(cè)缺乏這樣的官方數(shù)據(jù)來(lái)源，但反觀1990年到2005年，撥款補(bǔ)助項(xiàng)目中的人員數(shù)量總體上比較穩(wěn)定，故而本文在估測(cè)2014年的相應(yīng)值時(shí)選擇做保守處理，即延續(xù)2005年的相關(guān)數(shù)據(jù)?；谏鲜龅姆治?，近15年來(lái)通過(guò)各類(lèi)合同外包、撥款補(bǔ)助項(xiàng)目間接為聯(lián)邦政府工作的人員大約是正式公職人員的1.5-2倍（見(jiàn)表4）。以2014年為例，聯(lián)邦政府中行政部門(mén)文職雇員、郵政服務(wù)公司工作人員、立法及司法部門(mén)雇員以及非文職軍人的總數(shù)共計(jì)418.5萬(wàn)人，而當(dāng)年聯(lián)邦政府的真實(shí)規(guī)模達(dá)到1573.7萬(wàn)人，前者僅為后者的26.6%。由此可見(jiàn)，隨著合同外包等多種治理改革的不斷推進(jìn)，聯(lián)邦政府龐大的“隱性規(guī)?！痹陔[蔽地?cái)U(kuò)張。

表4　美國(guó)聯(lián)邦政府的真實(shí)規(guī)模（1990年-2014年）

四、中美兩國(guó)公務(wù)人員結(jié)構(gòu)差異的比較

通過(guò)上述分析，可以看到：中美兩國(guó)政府規(guī)模呈現(xiàn)出不同的層次性，既有正式規(guī)模，也有“隱性規(guī)?！?，而且各個(gè)層次都有不同的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，關(guān)鍵是看統(tǒng)計(jì)到哪一層面，不同層次的財(cái)政供養(yǎng)人員所從事的職能也具有差異；其中最關(guān)鍵的區(qū)別在于，政府是否跨越市場(chǎng)、社會(huì)，并形成公私合作提供公共服務(wù)的局面。

1.結(jié)構(gòu)的差異

中美兩國(guó)的公務(wù)人員都呈現(xiàn)出鮮明的層次性，形成一個(gè)“同心圓”式的漸變譜系，這個(gè)譜系內(nèi)的成員都不同程度地介入政府職能。在統(tǒng)計(jì)的時(shí)候，統(tǒng)計(jì)口徑的不同會(huì)直接影響到結(jié)論的得出，就像剝洋蔥一樣，剝到哪一層，就會(huì)看到哪一層的內(nèi)容。

美國(guó)的政府規(guī)模從中心到外圍依次是行政部門(mén)文職雇員、郵政服務(wù)公司工作人員、立法及司法部門(mén)雇員、非文職軍人，以及合同外包項(xiàng)目中和撥款補(bǔ)助項(xiàng)目中的預(yù)算外工作人員共六部分，后兩部分人員構(gòu)成了政府的“隱性規(guī)?！薄Ｅc此相對(duì)應(yīng)，中國(guó)的政府規(guī)模從中心到外圍依次為公務(wù)員、參公人員、事業(yè)單位工作人員以及各種形式的“影子雇員”。

美國(guó)的政府雇員包含其名義上的財(cái)政供養(yǎng)人員。所以，已有的一些研究以我國(guó)的公務(wù)員與美國(guó)的政府雇員進(jìn)行比較，其研究范圍并不一致。我國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員與美國(guó)的政府雇員數(shù)據(jù)范圍大致一致。這樣看來(lái)，名義上的財(cái)政供養(yǎng)率（政府相對(duì)規(guī)模），即一國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員與其所服務(wù)的人口的相對(duì)水平，美國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)率徘徊在13－15之間（即每13人左右供養(yǎng)一名財(cái)政供養(yǎng)人員），而中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)率為30左右，中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)率遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于美國(guó)（見(jiàn)表5）。

表5　近年來(lái)中美財(cái)政供養(yǎng)人員的比較

2.功能的差異

政府職能的安排以及相應(yīng)的人員分配與管理，是組織良性運(yùn)轉(zhuǎn)并成功實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)的基礎(chǔ)。單純進(jìn)行政府規(guī)模大小的比較并未切中肯綮，關(guān)鍵在于人員的分配是管制導(dǎo)向抑或服務(wù)導(dǎo)向，公共開(kāi)支是否真正發(fā)揮出自身的效用并滿(mǎn)足了社會(huì)需求。

為此，本文首先選取2013年美國(guó)公職人員數(shù)量較多的前十個(gè)職能部門(mén)進(jìn)行分析。該十個(gè)職能部門(mén)公職人員的數(shù)量總和占總體政府規(guī)模的80.8%②，如表6所示，從部門(mén)性質(zhì)及人員分布上來(lái)看，政府內(nèi)部的職能結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出以公共服務(wù)的提供為中心的特征，這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：首先，以本部門(mén)公職人員數(shù)量占總數(shù)的比重為標(biāo)準(zhǔn)，比重最大的前十個(gè)職能部門(mén)中，警務(wù)、矯正、國(guó)防及國(guó)際關(guān)系部門(mén)等3個(gè)部門(mén)提供的是惠及所有國(guó)民的純公共產(chǎn)品，而教育、醫(yī)療、衛(wèi)生和公共福利等4個(gè)部門(mén)則負(fù)責(zé)提供與公民日常生活息息相關(guān)的各類(lèi)公共服務(wù)，這些職能部門(mén)的公職人員占總體規(guī)模的73.3%。其次，提供各類(lèi)公共服務(wù)的公職人員超過(guò)總數(shù)的60%，成為美國(guó)各級(jí)政府公職人員的主體，尤其是教育部門(mén)占公職人員總數(shù)的49.9%，是公職人員最多的部門(mén)。最后，在提供各類(lèi)公共服務(wù)公職人員中，絕大多數(shù)都分布在州及地方一級(jí)政府，如教育部門(mén)的公職人員中99.9%都在各州或地方政府服務(wù)，而在醫(yī)療和衛(wèi)生系統(tǒng)中，70%-80%的公職人員也分布在各州及地方政府，這有力地保證了公職人員與社會(huì)民眾的互動(dòng)，并促進(jìn)了服務(wù)項(xiàng)目與公民需求的對(duì)接。

而考察中國(guó)的財(cái)政供養(yǎng)人員構(gòu)成，則展現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：第一，中央各部委公務(wù)員中，負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能部門(mén)人數(shù)較多。以2008年為例，各部委公務(wù)員數(shù)量從多到少依次為：國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)（1029）、商務(wù)部（956）、工業(yè)與信息化部（731）、審計(jì)署（682）、財(cái)政部（680）[30]。此外，行使社會(huì)管理職能的部門(mén)人數(shù)也較多。例如全國(guó)公安系統(tǒng)警力編制就有178萬(wàn)，占公務(wù)員的近1/4（即使占1/4，我國(guó)每萬(wàn)人擁有的警察數(shù)還是較低）。第二，中國(guó)政府的公共服務(wù)職能更多是由事業(yè)單位來(lái)完成。以2009年為例，當(dāng)年財(cái)政供養(yǎng)總?cè)藬?shù)為5143萬(wàn)，其中，3377萬(wàn)是事業(yè)單位人數(shù)，占財(cái)政供養(yǎng)總?cè)藬?shù)的65.7%。整個(gè)教文衛(wèi)體部門(mén)職工數(shù)在事業(yè)單位占比為79.7%，占財(cái)政供養(yǎng)總?cè)藬?shù)的52.3%。教育部門(mén)人數(shù)最多，占比最高，教職工數(shù)為1700.6萬(wàn)，占事業(yè)單位總?cè)藬?shù)的50.3%，占財(cái)政供養(yǎng)總?cè)藬?shù)的33.1%。其次是衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，人員數(shù)為778.1萬(wàn)，占事業(yè)單位總?cè)藬?shù)的23.0%，占財(cái)政供養(yǎng)總?cè)藬?shù)的15.1%。教育和衛(wèi)生總?cè)藬?shù)占事業(yè)單位總?cè)藬?shù)的73.3%，占財(cái)政供養(yǎng)總?cè)藬?shù)的48.2%。文化、文物部門(mén)職工數(shù)為198.0萬(wàn)，占事業(yè)單位總?cè)藬?shù)的5.9%。第三，在提供各類(lèi)公共服務(wù)的事業(yè)單位職工中，縣鄉(xiāng)兩級(jí)事業(yè)單位職員占了事業(yè)單位職工總數(shù)的60%[31]。

換言之，兩國(guó)公務(wù)人員的功能比較相似，都有近60%的財(cái)政供養(yǎng)人員在提供“廣義的公共服務(wù)”職能。其中的差異在于，提供相同職能的人員分布在不同的公共部門(mén)中。美國(guó)把提供公共服務(wù)的人員主體納入了政府內(nèi)部，而提供類(lèi)似職能的人員在中國(guó)主要不是分布在政府內(nèi)部，而是分布于事業(yè)單位。

3.治理方式的差異

如果僅僅比較兩國(guó)名義上的財(cái)政供養(yǎng)人員的結(jié)構(gòu)與功能差異，其實(shí)只是講出了一部分故事，而故事的另一部分在于：除了直接為政府工作的人員之外，兩國(guó)都存在著使用公共開(kāi)支的預(yù)算外工作人員，即政府的“隱性規(guī)?！?，而且兩國(guó)的“隱性規(guī)?！备饔衅涮攸c(diǎn)。這是已有研究中沒(méi)有關(guān)注到的問(wèn)題。

表7　中國(guó)事業(yè)單位中的教育、衛(wèi)生和文化等人員占比

政府在面臨復(fù)雜多元的社會(huì)需求時(shí)，可以有兩個(gè)選擇：一是采用傳統(tǒng)官僚制直接提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，這就需要直接雇用更多人員，投入更多資源；而另一種選擇是跨越政府與市場(chǎng)的大鴻溝，通過(guò)部門(mén)間協(xié)同或合同外包，實(shí)現(xiàn)公私合作，利用私營(yíng)部門(mén)提供的產(chǎn)品與服務(wù)，建立起合作共治的結(jié)構(gòu)[32]。在合作共治過(guò)程中，政府的“隱性規(guī)模”開(kāi)始膨脹并擴(kuò)張。

在這一過(guò)程中，美國(guó)政府“隱性規(guī)?！钡奶攸c(diǎn)是：第一，規(guī)模龐大。自1990年起，美國(guó)聯(lián)邦政府的真實(shí)規(guī)模就兩倍于官方的統(tǒng)計(jì)值（見(jiàn)表5），特別是合同外包項(xiàng)目中的工作人員一項(xiàng)，就已與官方統(tǒng)計(jì)的聯(lián)邦政府規(guī)模持平。而在2002年，合同外包項(xiàng)目中的工作人員較之三年前增加了近80萬(wàn)人，2005年，這一項(xiàng)目中的工作人員數(shù)量更是在三年里增加了200余萬(wàn)人，2013年，美國(guó)聯(lián)邦政府的名義上財(cái)政供養(yǎng)人員只有423.1萬(wàn)，但是，其真實(shí)規(guī)模已達(dá)1573.7萬(wàn)人。第二，形成的主要途徑是合同外包、撥款補(bǔ)助。政府購(gòu)買(mǎi)私營(yíng)組織的產(chǎn)品和服務(wù)，形成了利用公共開(kāi)支同時(shí)又外在于政府公共部門(mén)的私部門(mén)。因此，“影子政府”可以視為政府利用外在的市場(chǎng)、社會(huì)的力量，利用公共開(kāi)支“養(yǎng)事”。政府與社會(huì)力量之間垂直的管理關(guān)系轉(zhuǎn)換為購(gòu)買(mǎi)合作關(guān)系，政府通過(guò)對(duì)承包方提供的公共產(chǎn)品的數(shù)量、質(zhì)量、價(jià)格等進(jìn)行控制，從而滿(mǎn)足公民需求，政府的主要工作不是管理雇員，而是配置和指揮資源網(wǎng)絡(luò)，最大限度地增加公共價(jià)值。政府的工作崗位實(shí)現(xiàn)了向社會(huì)的轉(zhuǎn)移，政府與承包方的合作跨越了國(guó)家—社會(huì)邊界。第三，“影子政府”引起的問(wèn)題是：非營(yíng)利組織依賴(lài)于公共資金，其關(guān)注點(diǎn)從滿(mǎn)足社會(huì)需求轉(zhuǎn)向執(zhí)行合同，政府要求與社會(huì)需求發(fā)生沖突，無(wú)法回應(yīng)社會(huì)需求。因此，合同外包對(duì)政府部門(mén)提出了更多要求，提高了政府的監(jiān)督成本與協(xié)調(diào)成本。

而中國(guó)政府的“隱性規(guī)模”的特點(diǎn)在于：首先，政府直接雇用分散的社會(huì)人員來(lái)解決問(wèn)題，形成了大量的“影子雇員”。購(gòu)買(mǎi)私部門(mén)的服務(wù)、購(gòu)買(mǎi)個(gè)人的勞務(wù)雖然處于一個(gè)譜系的兩端，但兩者的性質(zhì)還是有根本差異?！坝白庸蛦T”以政府名義活動(dòng)，代表所在部門(mén)執(zhí)法或工作。政府控制著“影子雇員”的人事權(quán)、指導(dǎo)權(quán)等，政府的整合性和一體化協(xié)調(diào)更強(qiáng)。其次，“影子雇員”產(chǎn)生的問(wèn)題是，政府與“影子雇員”的合同仍然屬于政府內(nèi)部契約，“影子雇員”雖然沒(méi)有獲得正式編制，但是進(jìn)入官僚體系內(nèi)部，他們會(huì)要求相應(yīng)的待遇、福利，由此政府不得不承擔(dān)起較多的以公共開(kāi)支“養(yǎng)人”的費(fèi)用。政府的“隱性規(guī)?！睌U(kuò)大，人頭費(fèi)過(guò)多，行政開(kāi)支過(guò)高。

由此可見(jiàn)，美國(guó)政府的顯性規(guī)模不大，但是“隱性規(guī)?！辈恍　Ｃ绹?guó)利用公共開(kāi)支供養(yǎng)了一個(gè)獨(dú)立于政府的“影子政府”，把大量為政府工作的人員從政府內(nèi)部移到了政府之外。美國(guó)有一個(gè)“小而美”的政府其實(shí)只是一種幻相，真相是，美國(guó)有一個(gè)更多利用了市場(chǎng)和社會(huì)力量的政府。中國(guó)有一個(gè)“大政府”其實(shí)也是一種幻相，因?yàn)橹袊?guó)政府的顯性相對(duì)規(guī)模并不大，然而，我們也并不能說(shuō)中國(guó)就有一個(gè)適度規(guī)模的政府，因?yàn)橹袊?guó)政府的“隱性規(guī)?！辈](méi)有得到精確估量，各級(jí)政府中存在著大量的“影子雇員”。

五、討論與結(jié)論

當(dāng)把政府通過(guò)公私合作而產(chǎn)生的“隱性規(guī)?！背尸F(xiàn)出來(lái)，我們講述了一個(gè)完整的故事。通過(guò)這一完整的故事，我們可以深化對(duì)政府規(guī)模的認(rèn)識(shí)。探討政府的規(guī)模問(wèn)題不應(yīng)僅限于數(shù)量層面的比較，而且應(yīng)考量既定規(guī)模的政府回應(yīng)公眾需求的能力與提供公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。這就必然涉及公共治理對(duì)政府規(guī)模的影響。中美兩國(guó)政府規(guī)模的差異比較涉及多個(gè)層面的因素：

第一，最根本的是政府的職能定位以及所秉持的行政理念。一方面，收縮政府規(guī)模，減少公共開(kāi)支，這是政府面臨財(cái)政壓力時(shí)的必然選擇；另一方面，回應(yīng)公民需求、提高公眾滿(mǎn)意度仍是變革社會(huì)中的不變要義。這兩點(diǎn)在一定時(shí)空條件下往往是相悖的?！靶《鴱?qiáng)”表達(dá)了人們對(duì)美好政府的愿望，但是這一概念只是比較視野下的相對(duì)概念。事實(shí)上，評(píng)價(jià)政府的根本標(biāo)準(zhǔn)不在于政府規(guī)模是更大還是更小，財(cái)政供養(yǎng)人員是更多還是更少，而是政府職能是否能更好地回應(yīng)公民和社會(huì)的需求，以及同樣的公共開(kāi)支是否使用得更有效率與效益。

第二，公共部門(mén)內(nèi)部的協(xié)同能力，包括部門(mén)間的協(xié)同、層級(jí)間的一致性與彈性空間，以及相應(yīng)的協(xié)同能力。與美國(guó)相比，中國(guó)財(cái)政供養(yǎng)人員的比例并不高，但是，財(cái)政供養(yǎng)人員存在不同部門(mén)間的分布差異，事業(yè)單位是財(cái)政供養(yǎng)的重要組成部分和公共服務(wù)提供的重要載體，而且，事業(yè)單位提供公共服務(wù)的人員又集中于縣鄉(xiāng)兩級(jí)。在建設(shè)法治政府與服務(wù)型政府的理念指引下，政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向創(chuàng)造良好環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。政府職能的調(diào)整與公共服務(wù)的提供都涉及事業(yè)單位，因此，事業(yè)單位改革應(yīng)與行政機(jī)構(gòu)改革緊密結(jié)合，協(xié)調(diào)進(jìn)行。中國(guó)的公共部門(mén)間協(xié)同既包括行政機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位之間的協(xié)同，也包括不同層級(jí)政府的行政機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位之間的協(xié)同，以及政府不同職能部門(mén)的協(xié)同。

第三，政府引入市場(chǎng)或社會(huì)力量展開(kāi)合作的制度安排選擇。中美兩國(guó)政府“隱性規(guī)?！钡牟町惐澈?，隱含著兩國(guó)間深層次的公共治理方式的差異。政府規(guī)模大小的差異并非是最重要的問(wèn)題，最重要的問(wèn)題是兩國(guó)利用公共開(kāi)支的人員結(jié)構(gòu)不同，實(shí)際上是政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系不同。公共治理引起國(guó)家—社會(huì)邊界的模糊，從而對(duì)政府正式規(guī)模與“隱性規(guī)模”的比例產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。行政機(jī)構(gòu)改革與社會(huì)管理體制改革相互關(guān)聯(lián)，因此應(yīng)整合考慮。行政體制改革既要求協(xié)同公共部門(mén)內(nèi)部的關(guān)系，更要求不同領(lǐng)域間建立起合作關(guān)系，創(chuàng)新公共服務(wù)的提供機(jī)制，增強(qiáng)政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性。

第四，政府能力建設(shè)。當(dāng)把公共治理所引起的政府“隱性規(guī)模”引入視野時(shí)，我們需要更加關(guān)注政府的能力建設(shè)問(wèn)題。治理不僅是政府的事情，還涉及政府與市場(chǎng)、社會(huì)之間的關(guān)系。政府與社會(huì)合作共治要求政府具有合同管理能力、市場(chǎng)賦權(quán)能力、社會(huì)平衡能力、合法性能力[33]。然而，我國(guó)部分地方政府這方面的能力并不強(qiáng)。當(dāng)前，中國(guó)特色的社會(huì)主義性質(zhì)的特定要求，工業(yè)化、城市化、老齡化的特殊發(fā)展階段出現(xiàn)的大量管制與服務(wù)需求，服務(wù)型政府建設(shè)過(guò)程中的管理重心下沉等，都是對(duì)行政機(jī)構(gòu)與人員進(jìn)行調(diào)適的約束性條件。政府應(yīng)重視創(chuàng)新公共服務(wù)提供機(jī)制和改進(jìn)公共服務(wù)提供方式，既要提高社會(huì)的自組織能力，建立起政府與社會(huì)的多種合作共治，也要提高政府自身的理性與效率，提高政府協(xié)調(diào)社會(huì)、管理合同、賦權(quán)市場(chǎng)的能力，以更好地實(shí)現(xiàn)合作共治。

黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)之一是 “推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。綜上可見(jiàn)，政府規(guī)模問(wèn)題不僅是政府內(nèi)部的問(wèn)題，它涉及行政機(jī)構(gòu)和事業(yè)單位的關(guān)系，以及政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系；政府規(guī)?？刂撇粌H是行政機(jī)構(gòu)改革的核心問(wèn)題，它與事業(yè)單位改革、社會(huì)管理體制改革等一攬子改革息息相關(guān)；政府規(guī)模問(wèn)題的重點(diǎn)，不是規(guī)模更大或更小的問(wèn)題，而是同樣規(guī)模的政府能否提供更加優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，同樣規(guī)模的公共開(kāi)支使用能否更有效率與效益的問(wèn)題。因此，政府規(guī)模的適度調(diào)整是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。

注釋?zhuān)?/p>

① 綜合美國(guó)人事管理辦公室的歷年官方數(shù)據(jù)，以及美國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局《2013年公務(wù)員規(guī)模及薪酬調(diào)查》而得，參見(jiàn)文獻(xiàn)[26]。

②注：這里的總體政府規(guī)模中不包括非文職軍人。

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（責(zé)任編輯 矯海霞）

Public Governance and the"Implicit Size"of Government

Lü Fang/Cheng Ming

The issues on government size and its influencing factors are always regarded as the cutting-edge problems of political science research.However,previous relevant researches only focus on the official government size,namely the civil servants directly employed by the government on the one hand.On the other,the"implicit size"of government,which implies the staff supported by public finance but work outside of government,is rarely discussed.Moreover,the connection between the study on government size and perspective of public governance is still limited.Based on the comparison on official and implicit government size between China and the United States,this research finds the differences between the two countries lie in the structure,function as well as mode of governance.The article puts forward that the fundamental standard of evaluating government is not whether the government size is larger or smaller,but whether the government function could better respond to the citizens and social demand and whether the same quantity of government expenditure could be utilized more efficiently and effectively.Therefore the Chinese government should promote the cooperation between different public departments,establish the collaboration between the public and private sectors and transform the emphasis and orientation of the development of government capability.

Government Size;Cross-agency Collaboration;Collaborative Governance;Shadow Employee

D035

A

1009-3176（2016）06-064-（14）

*本文受“中國(guó)政法大學(xué)優(yōu)秀中青年人才支持計(jì)劃”支持。

2016-9-6

呂芳 女（1974-）中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授 博士生導(dǎo)師程名 男（1990-）中國(guó)政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生