趙勇

（上海行政學(xué)院，上海 200233）

地方政府權(quán)力清單制度的構(gòu)建*——以浦東新區(qū)為例的分析

趙勇

（上海行政學(xué)院，上海 200233）

權(quán)力清單制度所涉及的權(quán)力事項(xiàng)是一個(gè)“元”政治概念，建立和推行權(quán)力清單制度是地方政府推進(jìn)行政改革的重要方面。本文以浦東新區(qū)為例透視了地方政府權(quán)力清單制度的現(xiàn)狀，分析了制度建設(shè)、平臺(tái)搭建等地方政府權(quán)力清單制度構(gòu)建取得的成就，同時(shí)，也提出地方政府權(quán)力清單制度的建設(shè)存在權(quán)威性不夠、法治性不強(qiáng)等問題。在此基礎(chǔ)上，從形成合理的分類依據(jù)、推進(jìn)權(quán)力清單和責(zé)任清單的銜接配套等方面提出了地方政府進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)力清單制度的路徑選擇。

地方政府；權(quán)力清單制度；浦東新區(qū)

探索清單式管理改革是行政改革的重要趨勢(shì)和方向，是加強(qiáng)權(quán)力運(yùn)行體系建設(shè)的重要舉措。對(duì)地方政府而言，構(gòu)建權(quán)力清單制度既是中央的普遍性要求，也是一項(xiàng)制度創(chuàng)新。2014年以來(lái)，地方政府在權(quán)力清單制度方面進(jìn)行了探索和嘗試。隨著中國(guó)上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)區(qū)、浦東新區(qū)政府和自貿(mào)區(qū)管委會(huì)合署辦公后，浦東新區(qū)政府在權(quán)力清單方面的探索，為地方政府全面推行權(quán)力清單制度、打造法治政府提供了模板、經(jīng)驗(yàn)和借鑒，可以說(shuō)是透視地方政府推行權(quán)力清單制度的一個(gè)“窗口”。一方面，浦東新區(qū)作為上海改革的先行先試區(qū)，其試點(diǎn)改革具有開拓性；另一方面，浦東新區(qū)既有委辦局，也有街道和鎮(zhèn)，是具有完整代表性的一級(jí)政府；同時(shí)，浦東新區(qū)對(duì)推行權(quán)力清單制度改革進(jìn)行了整體設(shè)計(jì)，既有近期目標(biāo)，也有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，其權(quán)力清單制度具有典型性。本文以浦東新區(qū)政府為例，在分析構(gòu)建權(quán)力清單制度重要意義的基礎(chǔ)上透視地方政府權(quán)力清單的現(xiàn)狀，并提出進(jìn)一步完善權(quán)力清單制度的未來(lái)發(fā)展之策。

一、推行權(quán)力清單制度是法治政府建設(shè)的重要環(huán)節(jié)

權(quán)力清單制度涵蓋以權(quán)力清單和責(zé)任清單為基礎(chǔ)的一系列制度。權(quán)力清單是責(zé)任清單的前提和基礎(chǔ)；責(zé)任清單是權(quán)力清單的重要保障，是權(quán)力清單以及法律法規(guī)基本原則的細(xì)化和延伸?？傮w而言，權(quán)力清單的目標(biāo)是明確政府權(quán)力的范圍，防止政府亂作為，核心是“法無(wú)授權(quán)不可為”。權(quán)力清單的梳理和形成，強(qiáng)調(diào)全面準(zhǔn)確，以公開規(guī)范權(quán)力運(yùn)作。權(quán)力清單總體上是做減法。價(jià)值取向是通過(guò)編制權(quán)力清單，打造依法行政、透明高效的“有限”政府。權(quán)力清單制度既強(qiáng)調(diào)對(duì)行政權(quán)力的警惕，也重視對(duì)行政權(quán)力的制約，是推進(jìn)法治政府建設(shè)、實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方面。

權(quán)力清單制度所涉及的權(quán)力事項(xiàng)是一個(gè)“元”政治概念。各種行政權(quán)力相互之間的連接、組合、行使、傳導(dǎo)、互動(dòng)等過(guò)程，直接影響著治理過(guò)程、治理質(zhì)量和治理績(jī)效。權(quán)力清單的公開，如同技術(shù)開放中源代碼的公開，將為政府、社會(huì)、企業(yè)和學(xué)術(shù)界提供觀察、分析和評(píng)估權(quán)力行使過(guò)程及其行使結(jié)果的基礎(chǔ)信息和數(shù)據(jù)庫(kù)。而權(quán)力運(yùn)行流程公開后，將直接暴露政府體系內(nèi)部存在的問題，從而為政府再造、優(yōu)化流程、提高效能、重塑結(jié)構(gòu)提供基本依據(jù)。①

1.推行權(quán)力清單制度為明晰行政機(jī)關(guān)職權(quán)提供重要依據(jù)

職權(quán)法定原則和越權(quán)無(wú)效原則是行政法治中的基本原則，將包括行政機(jī)關(guān)在內(nèi)的國(guó)家公權(quán)力活動(dòng)規(guī)范在法律的框架范圍內(nèi)是其中的重要方面。職權(quán)法定原則要求行政機(jī)關(guān)所行使的職權(quán)必須要有法律上的依據(jù)。而根據(jù)越權(quán)無(wú)效原則，行政機(jī)關(guān)如果超越自己的法定職權(quán)范圍行使權(quán)力，其行為的法律效力將會(huì)被歸于無(wú)效。②在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，大量的法律規(guī)定屬于行政法律規(guī)范。根據(jù)北大法寶數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)，我國(guó)法律有2097項(xiàng)，與此同時(shí)行政法規(guī)有7775項(xiàng)，部門規(guī)章更是達(dá)到了201132項(xiàng)。③這些法律規(guī)范對(duì)于行政機(jī)關(guān)職權(quán)的規(guī)定具有概括性、原則性、模糊性和分散性的特征，從而使得行政機(jī)關(guān)在行使行政職權(quán)的過(guò)程中具有較大的隨意性。④同時(shí)，法律規(guī)定的這一特性也給行政相對(duì)人準(zhǔn)確掌握和了解行政機(jī)關(guān)享有的職權(quán)和運(yùn)作規(guī)范造成了困難。這就使得在現(xiàn)實(shí)操作中，職權(quán)法定原則和越權(quán)無(wú)效原則對(duì)于行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力約束的控制趨于無(wú)效，行政相對(duì)人極容易受到行政職權(quán)不確定的危害，法治政府的目標(biāo)也會(huì)落空。權(quán)力清單制度即是在這一背景下提出來(lái)的。行政機(jī)關(guān)對(duì)照法律規(guī)定對(duì)于自身享有哪些權(quán)力逐一進(jìn)行科學(xué)的梳理、歸納和總結(jié)，并以清單的形式向社會(huì)公布。這一方面促使行政機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定全面地明確自己的職責(zé)事項(xiàng)，另一方面借助清單的編制敦促行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法律所授予的權(quán)限行使權(quán)力。同時(shí)，行政相對(duì)人和社會(huì)公眾也能通過(guò)清單非常方便地知曉行政機(jī)關(guān)的權(quán)力和辦事流程，有效地監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，敦促行政機(jī)關(guān)依法行政，從而真正將權(quán)力關(guān)在制度的籠子里。

2.推行權(quán)力清單制度是實(shí)現(xiàn)行政程序規(guī)范化的重要保障

權(quán)力清單制度要求行政機(jī)關(guān)不僅要明確自身的權(quán)力，同時(shí)還需要明晰自身的工作流程。由于權(quán)力清單要公布于眾，接受行政相對(duì)人和社會(huì)公眾的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)就必須要嚴(yán)格按照法律規(guī)定和行政管理的實(shí)際需要，合法、科學(xué)地確定行政權(quán)力的行使程序。而科學(xué)、合法的行政程序構(gòu)建正是法治政府建設(shè)的核心內(nèi)容之一。一方面，在學(xué)理上，程序正當(dāng)原則作為現(xiàn)代行政法治的一項(xiàng)基本原則，已為我國(guó)學(xué)界所接受。⑤另一方面，程序正當(dāng)原則也為行政實(shí)踐所必須。國(guó)務(wù)院2004年頒布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中明確將“程序正當(dāng)”作為依法行政的內(nèi)容之一。權(quán)力清單制度要求行政機(jī)關(guān)公布行政權(quán)力的行使流程，這就使得權(quán)力清單制度具有了程序控權(quán)的功能。⑥

3.推行權(quán)力清單制度是彰顯政府誠(chéng)信的重要平臺(tái)

政府誠(chéng)信直接關(guān)乎政府本身的合法性和正當(dāng)性。誠(chéng)信原則不僅在民法領(lǐng)域內(nèi)得以適用，在當(dāng)代行政法領(lǐng)域內(nèi)也應(yīng)有廣泛的適用。人民是政府獲得力量的源泉。只有獲得人民的信任，政府才具有合法性，政府才能持續(xù)存在和不斷鞏固。各級(jí)政府及其職能部門編制和公布權(quán)力清單就是要向社會(huì)宣示該機(jī)關(guān)愿意在法律法規(guī)授予的權(quán)限范圍內(nèi)，按照法治的要求嚴(yán)格行使權(quán)力，并愿意接受來(lái)自社會(huì)各個(gè)方面的監(jiān)督。

4.推行權(quán)力清單制度是深化行政審批改革的重要推力

權(quán)力清單的編制過(guò)程并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的權(quán)力匯編，而是要基于現(xiàn)代法治理念、現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定科學(xué)、合理地對(duì)自身?yè)碛械臋?quán)力和運(yùn)行程序進(jìn)行清理。藉由權(quán)力清單的編制，行政機(jī)關(guān)可以清除不適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的權(quán)限，合理優(yōu)化行政權(quán)力運(yùn)行程序，從而推動(dòng)行政審批制度改革，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)。

5.推行權(quán)力清單制度為監(jiān)督行政權(quán)力提供了重要工具

權(quán)力清單是行政機(jī)關(guān)對(duì)于自己所有權(quán)限及其運(yùn)行機(jī)制的清理和梳理。權(quán)力清單一旦向社會(huì)公開，就意味著行政機(jī)關(guān)就自己的職權(quán)范圍和程序規(guī)范向社會(huì)做出了承諾，是行政機(jī)關(guān)的自我約束，具有法律上的約束力。與此同時(shí)，具有法律監(jiān)督權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾可以憑借權(quán)力清單對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督：一方面，可以對(duì)照現(xiàn)有的法律規(guī)定與行政機(jī)關(guān)編制的權(quán)力清單，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)編制的權(quán)力清單與法律規(guī)定沖突和矛盾的地方，糾正行政機(jī)關(guān)在確認(rèn)行政權(quán)力范圍和運(yùn)行過(guò)程上的認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，確保權(quán)力清單本身的合法有效性；另一方面，可以根據(jù)合法有效的權(quán)力清單對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

總之，推行權(quán)力清單制度有利于最大限度地引入社會(huì)監(jiān)督，迫使行政機(jī)關(guān)厘清自身的權(quán)限范圍，形成高效、合法的行政辦事流程，并自覺地按照權(quán)限范圍和程序行使行政權(quán)力，最終實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)。

二、地方政府推行權(quán)力清單制度的成效

2014年以來(lái)，地方政府紛紛進(jìn)行了權(quán)力清單制度的改革和探索。以浦東新區(qū)為例來(lái)看，新區(qū)政府提出，編制權(quán)力清單和責(zé)任清單是推動(dòng)新一輪政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)性工程，是上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)后浦東新區(qū)政府自身改革對(duì)外打響的第一槍。浦東新區(qū)推行的權(quán)力清單制度改革取得了良好的成效，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，從制度和體制層面重視權(quán)力清單改革，整體設(shè)計(jì)權(quán)力清單制度。

浦東新區(qū)推行權(quán)力清單制度改革，不僅僅是為了形成權(quán)力清單而梳理行政權(quán)力，而強(qiáng)調(diào)改革重點(diǎn)是形成制度，通過(guò)清權(quán)——理權(quán)——曬權(quán)——制權(quán)的清理過(guò)程摸清家底，了解行政權(quán)力數(shù)量和權(quán)力運(yùn)行狀況，并將權(quán)力清單方面的探索作為推進(jìn)改革的新起點(diǎn)，作為進(jìn)一步推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)。

第二，既考慮短期的改革步驟，也形成改革的長(zhǎng)期戰(zhàn)略，循序漸進(jìn)、逐步推進(jìn)權(quán)力清單制度。

在全面考慮權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)上，綜合設(shè)計(jì)了權(quán)力清單1.0、2.0、3.0版本的改革方案，每一個(gè)版本明晰了基本原則和主要目標(biāo)，形成了逐步推進(jìn)權(quán)力清單制度改革的路線圖和時(shí)間表，循序漸進(jìn)、逐步推進(jìn)權(quán)力清單制度。1.0版本是對(duì)浦東新區(qū)政府各部門行政權(quán)力和行政責(zé)任進(jìn)行梳理并對(duì)外公布，同時(shí)也形成相應(yīng)的責(zé)任清單。2.0版本將權(quán)力清單和責(zé)任清單的覆蓋范圍拓展到街道、鎮(zhèn)、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)區(qū)后的5個(gè)區(qū)域管理局以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，權(quán)力清單的權(quán)力事項(xiàng)依據(jù)拓展到一般規(guī)范性文件、“三定”規(guī)定、有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)文件等。3.0版本將進(jìn)一步加大簡(jiǎn)政放權(quán)力度，深化審批制度改革，逐步實(shí)現(xiàn)行政審批的不批或少批；結(jié)合行政權(quán)力的梳理，在整合各部門業(yè)務(wù)工作流程的基礎(chǔ)上，建立行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上辦事。三個(gè)版本的設(shè)計(jì)既有總體原則，也有操作路徑，為全面深入推進(jìn)權(quán)力清單制度提供了支撐和指向。

第三，注重權(quán)力清單制度的保障，同步推進(jìn)和實(shí)施權(quán)力清單與責(zé)任清單制度。

浦東新區(qū)政府將責(zé)任清單視為權(quán)力清單的保障，同步推進(jìn)權(quán)力和責(zé)任兩個(gè)清單。在權(quán)力清單方面，將行政權(quán)力分為行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制等18類。行政權(quán)力梳理的依據(jù)包括法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、市政府規(guī)章以及浦東綜合配套改革文件。不符合上述設(shè)定依據(jù)的行政權(quán)力，原則上予以取消。2015年5月公布了浦東新區(qū)政府權(quán)力清單1.0版本。按照權(quán)力事項(xiàng)統(tǒng)計(jì)，共計(jì)6465項(xiàng)。其中，行政處罰5234項(xiàng)，占81%；行政強(qiáng)制256項(xiàng)，占4%；行政審批251項(xiàng)，占4%；其他各項(xiàng)權(quán)力715項(xiàng)，占11%。從部門來(lái)看，權(quán)力清單包含權(quán)力較多的部門有環(huán)保局（城管執(zhí)法局、水務(wù)局）1772項(xiàng)，占27%；市場(chǎng)監(jiān)管局1519項(xiàng)，占24%；公安分局1027項(xiàng)，占16%；其他各部門2138項(xiàng)，占33%。

表一：浦東新區(qū)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單的基本情況

同時(shí)，浦東新區(qū)是上海市第一個(gè)公布責(zé)任清單的區(qū)級(jí)政府。將行政責(zé)任分為部門主要職責(zé)、行政協(xié)同責(zé)任、事中事后監(jiān)管制度、重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管措施、公共服務(wù)導(dǎo)航等5個(gè)模塊，形成了責(zé)任清單1.0版本。截至2015年5月，梳理出行政責(zé)任1423項(xiàng)，其中主要職責(zé)513項(xiàng)，行政協(xié)同責(zé)任125項(xiàng)，事中事后監(jiān)管制度158項(xiàng)，重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管措施89項(xiàng)，公共服務(wù)導(dǎo)航538項(xiàng)。從責(zé)任部門分布來(lái)看，規(guī)土局148項(xiàng)，建交委125項(xiàng)，環(huán)保局107項(xiàng)、市場(chǎng)監(jiān)管局106項(xiàng)。在事中事后監(jiān)管制度方面，市場(chǎng)監(jiān)管局28項(xiàng)、環(huán)保局25項(xiàng)、審計(jì)局19項(xiàng)、發(fā)改委18項(xiàng)。

第四，呼應(yīng)社會(huì)和民眾高度關(guān)注，鼓勵(lì)社會(huì)和民眾參與權(quán)力清單編制工作。

浦東新區(qū)權(quán)力清單和責(zé)任清單的編制，聚焦民眾普遍關(guān)注的食品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等重點(diǎn)行業(yè)和領(lǐng)域，全面梳理監(jiān)管措施，促進(jìn)政府依法履職。將行政權(quán)力清單分為“我想申辦有關(guān)證照和批文（行政審批、行政確認(rèn)、行政備案）”、“我想反映違法行為和情況（行政處罰、行政強(qiáng)制、行政檢查、行政征收、行政征用）”、“我想提供政策意見和建議（行政規(guī)劃、行政決策）”、“我想申請(qǐng)政府救助和獎(jiǎng)勵(lì)”、“我想查詢行政復(fù)議等渠道”、“我還想了解行政指導(dǎo)等信息”6個(gè)模塊，將民眾高度關(guān)注的、與民眾關(guān)系密切的行政權(quán)力用淺顯易懂的語(yǔ)言和形式表現(xiàn)出來(lái)。⑦形成按領(lǐng)域、按單位、按關(guān)鍵詞的多樣化的搜索方式和途徑，簡(jiǎn)便易操作。同時(shí)，行政權(quán)力清單的編制充分體現(xiàn)以行政相對(duì)人的需求為核心的價(jià)值取向。在行政權(quán)力清單編制過(guò)程中，開設(shè)專門的意見反饋渠道，聽取民眾意見，搜集、分析各類意見建議。

最后，以信息化手段為基礎(chǔ)，以權(quán)力清單梳理為契機(jī)推進(jìn)政府行政權(quán)力運(yùn)行流程再造。

在權(quán)力清單梳理過(guò)程中，浦東新區(qū)政府探索建立了以“規(guī)則透明、業(yè)務(wù)協(xié)同、大數(shù)據(jù)運(yùn)用”三級(jí)架構(gòu)為中心的集成型審批信息化平臺(tái)體系，突出規(guī)則、業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)的集成，以行政相對(duì)人為核心對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行方式進(jìn)行梳理和整合，沉淀大數(shù)據(jù)，推進(jìn)政府流程再造。通過(guò)信息化的應(yīng)用將行政權(quán)力編號(hào)，繪制覆蓋行政權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程的流程圖，明確規(guī)定每個(gè)環(huán)節(jié)的責(zé)任主體和運(yùn)行方式，形成辦事指南和業(yè)務(wù)手冊(cè)。同時(shí)，浦東新區(qū)權(quán)力清單的改革探索了清權(quán)、減權(quán)、制權(quán)的權(quán)力清單工作流程，具體包括自我清理、條線核定、協(xié)商論證、審定公布等環(huán)節(jié)，探索編制“減權(quán)清單”。這些都有利于推進(jìn)行政權(quán)力運(yùn)行的流程再造。

三、地方政府推行權(quán)力清單制度過(guò)程中存在的主要問題

從浦東的實(shí)踐來(lái)看，地方政府推行權(quán)力清單制度的狀況，還存在需要進(jìn)一步改進(jìn)和提升的方面，主要表現(xiàn)在以下方面：

第一，行政權(quán)力的分類依據(jù)不明確，權(quán)力清單梳理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致權(quán)力清單規(guī)范性不強(qiáng)。

浦東新區(qū)政府將行政權(quán)力劃分為行政審批、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政確認(rèn)、行政檢查、行政備案、行政給付、行政征收、行政征用、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政合同、行政指導(dǎo)、行政裁決、行政調(diào)解、行政規(guī)劃、行政決策、行政復(fù)議和其他權(quán)力共18類。依據(jù)這樣的標(biāo)準(zhǔn)，浦東新區(qū)政府共梳理了6465項(xiàng)行政權(quán)力。然而，與其他地方政府權(quán)力清單權(quán)力分類相比較，行政權(quán)力的分類依據(jù)不明確，行政權(quán)力的內(nèi)涵和外延不明確，梳理標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致梳理和統(tǒng)計(jì)的行政權(quán)力事項(xiàng)“量”和“質(zhì)”上有差異。

表二：浦東新區(qū)與其他地方政府行政權(quán)力分類狀況比較分析

對(duì)比上海市已經(jīng)公開權(quán)力清單的浦東新區(qū)和楊浦區(qū)可以發(fā)現(xiàn)，兩個(gè)區(qū)權(quán)力清單所列的權(quán)力事項(xiàng)數(shù)量和項(xiàng)目上有一定差異。例如，行政處罰，楊浦區(qū)為3586項(xiàng)，浦東新區(qū)為5234項(xiàng)；行政強(qiáng)制，楊浦區(qū)為105項(xiàng)，浦東新區(qū)為256項(xiàng)；行政審批，楊浦區(qū)為514項(xiàng)，浦東新區(qū)為251項(xiàng)；其他行政權(quán)力，楊浦區(qū)為70項(xiàng)，浦東新區(qū)為715項(xiàng)?？傮w而言，浦東新區(qū)和楊浦區(qū)兩個(gè)區(qū)擁有的法律資源有差異，但并非巨大，在統(tǒng)計(jì)權(quán)力事項(xiàng)方面出現(xiàn)比較大的差異，重要原因在于缺乏統(tǒng)一的權(quán)力劃分依據(jù)。這種統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的缺乏，導(dǎo)致權(quán)力清單公開后表現(xiàn)出較大的差異性。這種差異性一方面反映了權(quán)力行使的隨意性，削弱了權(quán)力清單的權(quán)威性，甚至?xí)绊懻帕?；另一方面，也?dǎo)致各個(gè)區(qū)的行政權(quán)力缺乏橫向比較的意義，不利于梳理政府權(quán)力，綜合推進(jìn)行政改革。

表三：浦東新區(qū)和楊浦區(qū)權(quán)力清單項(xiàng)目數(shù)的比較

第二，自下而上推行權(quán)力清單制度，缺乏相對(duì)統(tǒng)一的整合機(jī)制，導(dǎo)致一些探索與上級(jí)部門的想法不一致，改革易反復(fù)，成本較高。

權(quán)力清單的梳理應(yīng)當(dāng)以法律為依據(jù)，并能夠得到上級(jí)政府及其部門的支持才能持續(xù)、持久。浦東新區(qū)政府關(guān)于權(quán)力清單的改革探索是在國(guó)家相關(guān)部委、上海市級(jí)政府部門尚未公開權(quán)力清單的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，總體而言體現(xiàn)出自下而上改革的特點(diǎn)。這種自下而上的改革容易受到上級(jí)部門政策的影響。有時(shí)，浦東新區(qū)一些想要先行先試的改革與上級(jí)部門的要求不相適應(yīng)，導(dǎo)致被迫取消。例如，浦東新區(qū)政府想通過(guò)權(quán)力清單的梳理進(jìn)一步推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)，形成“減權(quán)清單”，但部分上級(jí)部門由于多種原因?qū)σ恍┩七M(jìn)減權(quán)的具體條款并不支持，從而導(dǎo)致一些改革探索做無(wú)用功，改革易反復(fù)。

第三，權(quán)力清單的制度化水平有待提高。

浦東新區(qū)政府列出的梳理行政權(quán)力依據(jù)包括國(guó)家法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章。權(quán)力清單的梳理和形成應(yīng)當(dāng)以法律為依據(jù)，然而我國(guó)公共管理實(shí)踐中有許多所謂的“紅頭文件”對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行做出規(guī)定?？疾煳覈?guó)公共管理實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，法律法規(guī)一般規(guī)定行政權(quán)力“事項(xiàng)”，而紅頭文件明確權(quán)力“事項(xiàng)”的具體運(yùn)行方式。是否將“紅頭文件”作為權(quán)力清單梳理的依據(jù)對(duì)權(quán)力清單的制度化水平有重要影響。不將紅頭文件作為權(quán)力清單梳理的依據(jù)會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)力統(tǒng)計(jì)不完整，而將所謂的紅頭文件作為權(quán)力清單梳理的依據(jù)會(huì)削弱權(quán)力清單的法治化程度。

同時(shí)，從法理上說(shuō)，法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章的法律效力高于權(quán)力清單，權(quán)力清單的定位不能僭越法律。⑧然而，按照目前浦東新區(qū)梳理行政權(quán)力和行政責(zé)任的相關(guān)規(guī)定，行政權(quán)力不進(jìn)目錄不得實(shí)施；凡要增加的，必須在實(shí)施前進(jìn)行登記備案，列入目錄后方可實(shí)施。這可能會(huì)導(dǎo)致一些法律有規(guī)定，而沒有納入權(quán)力清單的行政權(quán)力不能夠得以行使，從而削弱權(quán)力清單的法治化水平。

并且，從權(quán)力清單編制的主體來(lái)看，由權(quán)力機(jī)關(guān)——各級(jí)人民代表大會(huì)牽頭編制權(quán)力清單更有利于提升權(quán)力清單的法治化水平。目前，浦東新區(qū)由隸屬于編辦的審改辦牽頭全區(qū)政府部門的權(quán)力清單編制工作，沒有引入人大的參與，沒有將人大的確權(quán)作為最重要的環(huán)節(jié)，一定意義上說(shuō)，是“自己梳理自己的權(quán)力”，從而導(dǎo)致權(quán)力清單的權(quán)威性略顯不夠。

最后，重視“精細(xì)化”是清單式管理的重要價(jià)值取向。雖然，浦東新區(qū)政府高度重視權(quán)力清單和責(zé)任清單的梳理、形成和公布，但客觀存在的專職人員配備不足和清理工作量巨大之間的矛盾容易使權(quán)力清單精細(xì)化不夠，甚至在公布的權(quán)力清單上會(huì)產(chǎn)生一定的錯(cuò)誤率。目前浦東新區(qū)政府各個(gè)工作部門并沒有專職人員總體負(fù)責(zé)權(quán)力清單清理工作，多是由單位各科室將本科室職權(quán)簡(jiǎn)單羅列并套入下發(fā)格式表格后匯總打包給區(qū)審改辦，再由區(qū)審改辦匯總審核。浦東新區(qū)審改辦目前專職人員配備也不足，難以對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行全面審核，這會(huì)影響權(quán)力清單的準(zhǔn)確性。

第四，責(zé)任清單和權(quán)力清單的銜接性、配套性有待提升。

浦東新區(qū)在公布權(quán)力清單的同時(shí)公開了責(zé)任清單，體現(xiàn)了浦東新區(qū)先行先試的特點(diǎn)。浦東新區(qū)政府將責(zé)任清單分為主要職責(zé)、行政協(xié)同責(zé)任、事中事后監(jiān)管制度、重點(diǎn)行業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域監(jiān)管措施和公共服務(wù)導(dǎo)航共五個(gè)模塊。這種責(zé)任清單模塊設(shè)計(jì)可以反映各個(gè)部門的主要職責(zé)和協(xié)同職責(zé)等方面，總體而言比較容易編制形成。

但這種責(zé)任清單沒有詳細(xì)列出包括問責(zé)情形、問責(zé)事項(xiàng)、問責(zé)程序等方面的行政過(guò)錯(cuò)責(zé)任模塊，影響責(zé)任清單的權(quán)威性。同時(shí)，將浦東新區(qū)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單對(duì)比分析可以發(fā)現(xiàn)，第一批公布的行政權(quán)力共6465項(xiàng)，而行政責(zé)任為1423項(xiàng)。其中，浦東新區(qū)環(huán)保局行政權(quán)力1772項(xiàng)，而行政責(zé)任為107項(xiàng)，浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管局行政權(quán)力1519項(xiàng)，行政責(zé)任為106項(xiàng)。明顯表現(xiàn)出行政權(quán)力多，而行政責(zé)任少的傾向。相對(duì)而言，一些政府部門更愿意梳理行政權(quán)力，而不愿意梳理行政責(zé)任。有些關(guān)于行政責(zé)任的表述也相對(duì)籠統(tǒng)和寬泛。權(quán)力清單和責(zé)任清單的梳理依據(jù)也有差異，權(quán)力清單的梳理以法律、法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)，而責(zé)任清單的梳理依據(jù)包括一般的規(guī)范性文件、“三定”規(guī)定以及有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)文件。這種梳理依據(jù)的差異會(huì)使得權(quán)力清單和責(zé)任清單所列事項(xiàng)、工作程序方面有不同。這些都表明了責(zé)任清單和權(quán)力清單的銜接性不高、配套型不強(qiáng)，不利于實(shí)現(xiàn)權(quán)力清單制度的可執(zhí)行、可考核、可問責(zé)，從而影響了權(quán)力清單制度的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

表四：浦東新區(qū)政府及部分部門行政權(quán)力和行政責(zé)任比較

四、地方政府進(jìn)一步推行和完善權(quán)力清單制度的路徑選擇

地方政府進(jìn)一步推進(jìn)和完善權(quán)力清單制度可以對(duì)照上述存在問題綜合考慮設(shè)計(jì)改革方案。

1.探索科學(xué)、合理的權(quán)力清單分類依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，提高權(quán)力清單制度的科學(xué)化水平

形成科學(xué)、合理、具有公信力的行政權(quán)力梳理標(biāo)準(zhǔn)，是推進(jìn)權(quán)力清單制度的基礎(chǔ)。浦東新區(qū)現(xiàn)有的權(quán)力清單梳理包含的18類標(biāo)準(zhǔn)更多是行政執(zhí)行權(quán)層面的。這里的執(zhí)行性強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力從根本上說(shuō)是執(zhí)行國(guó)家法律和權(quán)力機(jī)關(guān)意志的權(quán)力。然而，具體分析現(xiàn)代行政權(quán)力可以發(fā)現(xiàn)，行政權(quán)力不僅僅指行政執(zhí)行權(quán)，還應(yīng)當(dāng)包括行政決策權(quán)和行政監(jiān)督權(quán)。對(duì)于行政權(quán)力的這種劃分，中國(guó)共產(chǎn)黨黨代會(huì)報(bào)告有精辟的表述，黨的十七大報(bào)告指出，“要堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制?！秉h的十八大報(bào)告對(duì)權(quán)力制約與監(jiān)督提出了更明確的要求，“要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力?！秉h的十八屆三中全會(huì)提出“必須構(gòu)建決策科學(xué)、執(zhí)行堅(jiān)決、監(jiān)督有力的權(quán)力運(yùn)行體系”。這些要求都體現(xiàn)了對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行體系全過(guò)程規(guī)范的具體要求。從法治政府建設(shè)角度來(lái)看，只要具有權(quán)力性特征的行政行為，都應(yīng)當(dāng)納入行政權(quán)力的范疇。因此，權(quán)力清單應(yīng)當(dāng)覆蓋權(quán)力運(yùn)行全過(guò)程，涵括行政執(zhí)行權(quán)、行政決策權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)三個(gè)方面。

權(quán)力清單的行政權(quán)力可以上述分類為基礎(chǔ)設(shè)計(jì)兩級(jí)，第一級(jí)將行政權(quán)力分為行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)三大類；第二級(jí)將行政決策權(quán)、行政執(zhí)行權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)三類權(quán)力進(jìn)行細(xì)分，具體而言，可以考慮行政決策權(quán)包括行政立法權(quán)、行政規(guī)劃?rùn)?quán)和其他行政決策權(quán)；行政執(zhí)行權(quán)包括行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)、行政確認(rèn)權(quán)、行政給付權(quán)、行政征用權(quán)、行政征收權(quán)、行政備案權(quán)、行政檢查權(quán)、行政獎(jiǎng)勵(lì)權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)；行政監(jiān)督權(quán)包括行政復(fù)議權(quán)、行政裁決權(quán)和行政調(diào)解權(quán)。同時(shí)，設(shè)置其他行政權(quán)力作為權(quán)力清單的兜底條款，并且在中央政府層面出臺(tái)相應(yīng)文件對(duì)權(quán)力劃分依據(jù)進(jìn)行明確，以提高權(quán)力清單的統(tǒng)一性和科學(xué)性。

2.自上而下，形成合理的權(quán)力清單制度推進(jìn)機(jī)制

地方政府權(quán)力清單制度可以形成自上而下的推進(jìn)機(jī)制，以更多地獲取上級(jí)政府部門的支持，防止政策風(fēng)險(xiǎn)和政策反復(fù)，提高工作效率。從浦東的實(shí)踐來(lái)看，可以由市級(jí)政府及其部門率先公布權(quán)力清單，或以自貿(mào)區(qū)改革為契機(jī)，上級(jí)部門通過(guò)相應(yīng)的法律形式更多地授權(quán)浦東新區(qū)政府進(jìn)行先行先試，使浦東新區(qū)政府有更多的改革空間，推進(jìn)權(quán)力清單制度改革。在浦東新區(qū)內(nèi)部推行權(quán)力清單制度，同樣需要逐級(jí)向下推進(jìn)，先公開區(qū)政府部門權(quán)力清單，然后公開街道、鎮(zhèn)政府權(quán)力清單。選擇自上而下推進(jìn)是因?yàn)?，一方面，由上?jí)政府部門率先公布權(quán)力清單可以發(fā)揮上級(jí)部門的帶頭、示范作用，并且上級(jí)部門對(duì)行政權(quán)力更為了解和把握，有利于提升權(quán)力清單的科學(xué)性；另一方面，上級(jí)政府部門率先公布權(quán)力清單有利于基層政府進(jìn)行對(duì)照和呼應(yīng)，保證權(quán)力清單的權(quán)威性和統(tǒng)一性。

形成合理規(guī)范的工作流程是形成合理的權(quán)力清單制度推進(jìn)機(jī)制的重要方面。應(yīng)當(dāng)在地方政府現(xiàn)有權(quán)力清單工作機(jī)制的基礎(chǔ)上探索形成包括清權(quán)、確權(quán)、曬權(quán)的權(quán)力清單梳理、確認(rèn)和公布機(jī)制。在權(quán)力清單梳理階段，地方政府應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一開發(fā)政府權(quán)力清單和責(zé)任清單電子應(yīng)用平臺(tái)，這個(gè)平臺(tái)可以包括兩個(gè)子平臺(tái)，一個(gè)是對(duì)外公開平臺(tái)，一個(gè)是內(nèi)部的數(shù)據(jù)歸集和梳理平臺(tái)，引導(dǎo)地方政府在該平臺(tái)上進(jìn)行數(shù)據(jù)梳理和歸集，形成權(quán)力清單和責(zé)任清單。通過(guò)信息化手段的使用推進(jìn)權(quán)力清單和責(zé)任清單制度建設(shè)，為進(jìn)一步推進(jìn)政府行政改革沉淀大數(shù)據(jù)，為推進(jìn)公共服務(wù)流程再造提供基礎(chǔ)。在構(gòu)建統(tǒng)一的電子應(yīng)用平臺(tái)的基礎(chǔ)上形成清權(quán)程序，清權(quán)的重點(diǎn)是梳理職責(zé)是否全面正確高效履行，是否存在“越位”、“缺位”和權(quán)責(zé)脫節(jié)，履職方式是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。在此基礎(chǔ)上，由地方政府編制管理部門和法制部門對(duì)部門申報(bào)的梳理成果進(jìn)行審核，并由地方人民代表大會(huì)進(jìn)行最終確認(rèn)，以保證權(quán)力清單的權(quán)威性。

3.強(qiáng)化建章立制，提高權(quán)力清單制度的法治化水平

權(quán)力清單不應(yīng)作為短期的權(quán)宜之計(jì)，不能僅僅停留在政府政策層面，而應(yīng)該通過(guò)相應(yīng)的法律法規(guī)將現(xiàn)有成果加以固化，同時(shí)通過(guò)制定法律法規(guī)為進(jìn)一步推進(jìn)權(quán)力清單提供保障和支持。在權(quán)力清單形成和梳理過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)決取締不符合法律法規(guī)要求的權(quán)力和超越法律規(guī)范、違反操作程序的權(quán)力。

地方政府的權(quán)力清單制度改革應(yīng)當(dāng)將權(quán)力清單的梳理和形成作為進(jìn)一步推進(jìn)政府改革的起點(diǎn)，以權(quán)力清單為基礎(chǔ)促進(jìn)政府簡(jiǎn)政放權(quán)，促進(jìn)政府流程再造，提升政府效率。一方面根據(jù)職能轉(zhuǎn)變的要求，進(jìn)一步理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，還權(quán)于市場(chǎng)，還權(quán)于社會(huì)；另一方面根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的要求，著重解決部門職責(zé)交叉的情況，形成管理合力，提升管理效率，全面提升依法行政、依法用權(quán)水平。

4.強(qiáng)化流程，提升權(quán)力清單制度的精細(xì)化水平

通過(guò)嚴(yán)格的權(quán)力清單確認(rèn)程序，避免文字上的錯(cuò)誤與歧義，嚴(yán)格對(duì)照法律法規(guī)，防止因法律文本解讀而產(chǎn)生的錯(cuò)誤，提高權(quán)力清單的精細(xì)化水平。為進(jìn)一步提高權(quán)力清單制度的精細(xì)化水平，方便民眾查詢和知曉權(quán)力清單，可以考慮將權(quán)力清單分為權(quán)力事項(xiàng)目錄和權(quán)力事項(xiàng)詳情單兩個(gè)部分。在權(quán)力事項(xiàng)目錄的基礎(chǔ)上編制權(quán)力事項(xiàng)詳情單。詳細(xì)列出政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式、權(quán)力行使主體、使用條件以及標(biāo)準(zhǔn)等方面。在明晰上述方面的基礎(chǔ)上，梳理出行使行政權(quán)力的法定程序和流程圖。

5.推行“減權(quán)清單”，促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)

地方政府可以借鑒和參考浦東新區(qū)政府提出的“減權(quán)清單”，將之作為地方政府推行權(quán)力清單制度的重要內(nèi)容，作為推進(jìn)依法行政的關(guān)鍵性舉措?！皽p權(quán)清單”強(qiáng)調(diào)對(duì)地方政府正在運(yùn)行的行政權(quán)力進(jìn)行分類梳理，根據(jù)依法行政的要求取消、轉(zhuǎn)移行政權(quán)力，整合不合法、不合規(guī)的管理事項(xiàng)，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)。

6.提高責(zé)任清單和權(quán)力清單的銜接、配套水平

探索形成與權(quán)力清單相適應(yīng)、相配套的責(zé)任清單是進(jìn)一步推進(jìn)政府管理清單式改革的重要方向。責(zé)任清單的重要目標(biāo)在于合理科學(xué)準(zhǔn)確定位政府的角色和功能，與權(quán)力清單相銜接和配套，同時(shí)能夠做到可執(zhí)行、可考核、可問責(zé)。在責(zé)任清單和權(quán)力清單的銜接、配套方面，地方政府可以將責(zé)任清單編號(hào)，并標(biāo)明具體編號(hào)的責(zé)任清單與權(quán)力清單之間的關(guān)聯(lián)度以及對(duì)應(yīng)關(guān)系，促進(jìn)責(zé)任清單和權(quán)力清單的銜接和配套，構(gòu)建與權(quán)力清單相配套的責(zé)任清單制度。

7.建立權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)更新機(jī)制

權(quán)力清單制度不是一蹴而就的工作，而是一項(xiàng)長(zhǎng)期性制度；不是一次梳理和公布的簡(jiǎn)單工作，而是一項(xiàng)持續(xù)性工程，應(yīng)隨著行政權(quán)力的變化而及時(shí)加以調(diào)整和修改。地方政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)跟蹤行政權(quán)力的變化情況，并將這一變化體現(xiàn)和反映在權(quán)力清單之中，從而推動(dòng)權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)管理。在推動(dòng)權(quán)力清單動(dòng)態(tài)管理過(guò)程中，要探索形成權(quán)力清單變更程序，發(fā)揮行使具體行政權(quán)力政府部門的主體作用，促進(jìn)他們?cè)谛惺箼?quán)力發(fā)生變化時(shí)，及時(shí)啟動(dòng)行政權(quán)力變更申報(bào)，并且充分發(fā)揮編制管理部門和政府法制部門的審核和確認(rèn)作用，推動(dòng)形成權(quán)力清單的動(dòng)態(tài)管理體制。

注釋：

① 程文浩：《國(guó)家治理過(guò)程的“可視化”如何實(shí)現(xiàn)——權(quán)力清單制度的內(nèi)涵、意義和推進(jìn)策略》，《學(xué)術(shù)前沿》2014年第5期。

② 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社2005年版，第68頁(yè)。

③ 數(shù)據(jù)來(lái)源：北大法寶http://www.pkulaw.cn/，最后訪問日期：2016年6月15日。

④ 王春業(yè)：《論權(quán)力清單制度對(duì)于行政權(quán)的控制與規(guī)范》，《福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期。

⑤章劍生：《現(xiàn)代行政法專題》，清華大學(xué)出版社2014年版，第194-197頁(yè)。

⑥王春業(yè)：《論地方權(quán)力清單制度及其法制化》，《政法論叢》2014年第6期。

⑦參見上海浦東網(wǎng)，http://www.pudong.gov.cn/pdxzql/index/qlqd.html，最后訪問日期2016年6月5日。

⑧申海平：《權(quán)力清單的定位不能僭越法律》，《學(xué)術(shù)界》2015年第1期。

[1]程文浩.國(guó)家治理過(guò)程的“可視化”如何實(shí)現(xiàn)——權(quán)力清單制度的內(nèi)涵、意義和推進(jìn)策略[J].學(xué)術(shù)前沿，2014，(5).

[2]謝建平.權(quán)力清單制度：國(guó)家治理體系和智力能力現(xiàn)代化的制度性回應(yīng)[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014，(6).

[3]周慶智.控制權(quán)力：一個(gè)功利主義視角——縣政“權(quán)力清單”辨析[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2014，(3).

[4]羅亞蒼.行政審批權(quán)力清單制度評(píng)析及完善——以國(guó)家稅務(wù)總局2014年第10號(hào)公告為分析模板.中國(guó)行政管理，2014，(8).

[5]汪錦軍.縱向政府權(quán)力結(jié)構(gòu)與社會(huì)治理：中國(guó)“政府與社會(huì)”關(guān)系的一個(gè)分析路徑(J).浙江社會(huì)科學(xué)，2014，(9).

[6]卡爾·施米特.憲法學(xué)說(shuō)[M].世紀(jì)出版集團(tuán) 上海人民出版社，2005.

[7]David Rubenstein.Delegating Supremacy[J].Vanderbilt Law Review.vol.65,2012.

（責(zé)任編輯方卿）

The Construction of Local Government Power List System: A Case Study of Pudong New District

Zhao Yong

The power item of the power list system is a"meta"political concept,the establishment and implementation of the power list system of the local government is an important aspect of the implementation of administrative reform.This paper takes Pudong New District as an example to analyze the current situation of the local government power list system,and analyzes the achievement of the system construction,platform building and other local government power list system.At the same time,it also proposes that the local government power list system lacks authority,and the rule of law is not strong.On this basis,this paper puts forward the path selection of the local government to further promote the power list system from the aspects of forming reasonable classification basis,advancing the connection of power list and responsibility list.

Local Government;Power List System;Pudong New District

D625

A

1009-3176（2016）06-054-（10）

*本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目 “大城市區(qū)級(jí)政府權(quán)力清單的分類依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)化流程再造研究”（項(xiàng)目編號(hào)：15BZZ068）和全國(guó)行政學(xué)院科研合作基金課題（項(xiàng)目編號(hào)：15HZKT038）的階段性成果。

2016-8-8

趙勇 男（1980-）上海行政學(xué)院公共管理教研部教授 副主任 復(fù)旦大學(xué)國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院博士后