瑪麗·科爾多（Mary Kaldor）

王賽錦/譯

全球機(jī)構(gòu)今日已難適用，改革勢(shì)在必行

瑪麗·科爾多（Mary Kaldor）

王賽錦/譯

選自世界經(jīng)濟(jì)論壇網(wǎng)站 2016年7月8日

聯(lián)合國(guó)大會(huì)

英國(guó)脫歐公投和唐納德·特朗普（Donald Trump）參選并非例外。它們只是更廣泛的全球化問(wèn)題的表現(xiàn)癥狀而已，這些更廣泛的全球化問(wèn)題包括對(duì)政治階層的普遍不信任，被全球化排除在外之人的異化和憤怒表達(dá)，以及20世紀(jì)設(shè)計(jì)成立的全球機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)下的不適用——這意味著，它們已不能解決21世紀(jì)的問(wèn)題了。

矛盾在于，當(dāng)我們需要構(gòu)建全球治理基石的此刻，歐盟和聯(lián)合國(guó)等全球機(jī)構(gòu)卻備受民粹主義和排外主義浪潮的攻擊。

圖1. 1958—2015年間公眾對(duì)政府的信任是否相信聯(lián)邦政府總是或大多數(shù)時(shí)候能做出正確決策

對(duì)這些發(fā)展趨勢(shì)我想指出兩點(diǎn)。

第一，全球治理是一種處理普遍存在的民主赤字的方式，并不是將全球機(jī)構(gòu)民主化——盡管這可能是可取的——而是通過(guò)將權(quán)力下放給接近民眾的地方層機(jī)構(gòu)去達(dá)成。在英國(guó)是否脫歐的辯論中，支持脫歐一方的立場(chǎng)便是“收回控制權(quán)”；我認(rèn)為，在一個(gè)全球化的世界中，要想達(dá)成上述目標(biāo)，只能通過(guò)像歐盟這樣的全球化機(jī)構(gòu)。

第二，排外性質(zhì)的民粹主義只能導(dǎo)致不安全感，全球機(jī)構(gòu)需要制定出合作性安全政策，以消除這種不安感，并確立合法性。

全球民主赤字

在民主理論中，程序民主和實(shí)質(zhì)民主是有很大差別的。程序民主與形式規(guī)則有關(guān)，如選舉、媒體自由，或結(jié)社自由。實(shí)質(zhì)民主與政治平等有關(guān)，它涉及每個(gè)個(gè)體參與或影響事關(guān)其生活的決策能力。這令人沮喪，激進(jìn)左派和右派紛紛發(fā)動(dòng)新運(yùn)動(dòng)。“他們稱其為民主，其實(shí)它不是。”這是西班牙電影《怒不可樂(lè)》（Indignados）的口號(hào)。民粹主義者提出了類似的論點(diǎn)。

那么，實(shí)質(zhì)民主出現(xiàn)赤字的原因是什么呢？

首先，必然和全球化有關(guān)。程序民主很大程度上在國(guó)家層面實(shí)施，我們投票選擇一個(gè)國(guó)家政府。然而，影響我們?nèi)粘Ｉ畹臎Q策則來(lái)自跨國(guó)公司的總部，來(lái)自金融神童的筆記本電腦，或者來(lái)自像國(guó)際貨幣基金組織、世界銀行、聯(lián)合國(guó)、世貿(mào)組織、歐盟或北約這樣的全球化機(jī)構(gòu)。但是，從國(guó)家層面完善程序民主并不能使我們影響那些決策。理論上說(shuō)，我們能通過(guò)成員國(guó)身份影響全球機(jī)構(gòu)的決策，但實(shí)際上，主導(dǎo)這些機(jī)構(gòu)的是全球精英的利益，而非普通市民。

其次，全球民主赤字也是我所言的國(guó)家僵化的后果。我將著重從三個(gè)方面進(jìn)行解釋：

1. 選舉技巧。投票、焦點(diǎn)小組、消息的混合以及對(duì)搖擺選民的強(qiáng)調(diào)已掏空了政治，很難再進(jìn)行真正的公眾辯論了。國(guó)家政客們常常看上去一臉木然，念著準(zhǔn)備好的發(fā)言稿，和左派或右派的反叛政治家作對(duì)比，甚至與當(dāng)?shù)卣妥鲗?duì)比。

2. 與制造業(yè)相關(guān)的財(cái)政增長(zhǎng)，尤其是2008年金融危機(jī)之后，意味著政治精英越來(lái)越多地要對(duì)他們的財(cái)政支持者和所控制的媒體負(fù)責(zé)了。我們過(guò)去用“資源詛咒”去解釋國(guó)家面臨的政治問(wèn)題，這些國(guó)家的收益依賴石油，而不是國(guó)內(nèi)稅收。這種解釋適用于所有食利國(guó)家，財(cái)政增長(zhǎng)意味著越來(lái)越多國(guó)家的租金收入份額不斷增加。

3. 深層狀態(tài)——冷戰(zhàn)遺留問(wèn)題、根深蒂固的官僚作風(fēng)以及監(jiān)控的內(nèi)在趨勢(shì)，構(gòu)成了20世紀(jì)的主要形態(tài)。官僚例程、來(lái)自過(guò)時(shí)的安全部門的壓力，以及官員和政客們的職業(yè)生涯都使得其越來(lái)越難以偏離20世紀(jì)里條件反射似的問(wèn)題。

這些因素有助于解釋我們的機(jī)構(gòu)為何固化在向后看的思維模式，有助于解釋為何系統(tǒng)化政策會(huì)適得其反，反而導(dǎo)致了問(wèn)題的產(chǎn)生。

阻止移民流動(dòng)的邊界僅僅是在增加移民的危險(xiǎn)；攻擊恐怖主義分子的空隙產(chǎn)生了更多恐怖；應(yīng)對(duì)洪水和火災(zāi)的工程化方案反而是在火上澆油。然后，這些應(yīng)對(duì)措施再重新從由各國(guó)組成的全球機(jī)構(gòu)中出爐。

拯救民主

那么，如何才能重新拯救民主呢？全球治理必須重新思考，使民眾能參與到影響他們生活的決策中來(lái)——拯救實(shí)質(zhì)民主。雖然全球?qū)用娴拿裰骱苤匾?，但并不一定必不可少，因?yàn)樗c普通市民相距甚遠(yuǎn)。真正需要的是基層更加民主，比如，與普通市民聯(lián)系更加緊密的城市及區(qū)域機(jī)構(gòu)，以及那些能一定程度上繞過(guò)國(guó)家干預(yù)的地方。

為了達(dá)成上述目標(biāo)，全球治理必須對(duì)地方層級(jí)的民主進(jìn)行保護(hù)和賦權(quán)，約束全球“不良行徑”，促進(jìn)全球“良性行為”。舉例說(shuō)來(lái)，全球不良行徑可能包含跨國(guó)公司或短期金融投機(jī)的避稅行為，環(huán)境損害或戰(zhàn)爭(zhēng)。全球良性行為可能包含全球再分配，和平重建或全球環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。

我們需要能馴服全球化的機(jī)構(gòu)，以便對(duì)利益進(jìn)行參與共享式地分配。它們現(xiàn)在并未做到這一步，但是向此轉(zhuǎn)變的可能性更大一些，它們還未被國(guó)家僵化體制約束住。

需強(qiáng)調(diào)的是，如歐盟一般的區(qū)域組織應(yīng)該被視為全球治理的典范。它既不是一個(gè)正在形成中的國(guó)家，也不是典型的政府間國(guó)際組織，它牽扯到一些超國(guó)家元素，內(nèi)部成員聯(lián)系也更加緊密。鑒于英國(guó)脫歐的反常之舉，歐盟可能成為21世紀(jì)全球機(jī)構(gòu)的先行實(shí)驗(yàn)者。

民粹主義和排外情緒的后果

我們必須將民粹主義和排外主義的興起，以及威權(quán)政權(quán)數(shù)量的增加置于全球民主赤字的背景之下進(jìn)行理解，在此背景之下，挫敗和邊緣化被歸于“另類”。20世紀(jì)典型的封閉化軍事國(guó)家導(dǎo)致了大戰(zhàn)爆發(fā)，而在當(dāng)今開(kāi)放的世界之中，已被取而代之——新自由主義的極端化形式，該形式下，弱化的形式結(jié)構(gòu)使一小部分貪婪的、腐敗的網(wǎng)絡(luò)精英從中受益，暴力取代市場(chǎng)機(jī)制分配資源。雖不是20世紀(jì)的戰(zhàn)爭(zhēng)，但卻是混合著政治暴力和犯罪的“新型戰(zhàn)爭(zhēng)”。

與20世紀(jì)戰(zhàn)爭(zhēng)不同，新的戰(zhàn)爭(zhēng)不再是意志相互沖突，它或許被描述為共同企業(yè)間的沖突更合適，在這些企業(yè)中，不同的武裝團(tuán)體無(wú)論從所謂的經(jīng)濟(jì)暴力還是集權(quán)政治形態(tài)間的來(lái)回轉(zhuǎn)換中獲益。實(shí)質(zhì)性的戰(zhàn)爭(zhēng)很少。然而，大多數(shù)暴力行徑都直接針對(duì)平民。這些戰(zhàn)爭(zhēng)很難終結(jié)，因?yàn)椴煌膱F(tuán)體都從暴力中獲益，而它們又因多樣化的政治和犯罪網(wǎng)絡(luò)很難相互包容。

在這種情況下，傳統(tǒng)的方法很難起作用。軍事干預(yù)只能使更深層次的暴力合理化。對(duì)話也因戰(zhàn)爭(zhēng)中存在的特權(quán)階級(jí)而很難展開(kāi)，除非它們?cè)敢鉃槎鄻踊穆訆Z網(wǎng)絡(luò)提供特權(quán)地位。解決這種沖突的唯一可行性方法就是展開(kāi)國(guó)際合作，以我們構(gòu)想的方式進(jìn)行影響深遠(yuǎn)的轉(zhuǎn)變。考量沖突的傳統(tǒng)地緣政治方式需要被新的、基于權(quán)益的方式所取代，且必須與多邊主義和全球合作聯(lián)系起來(lái)。重建安全的唯一方式就是建立合法的政治機(jī)構(gòu)，并通過(guò)合法參與提供謀生機(jī)會(huì)。武裝團(tuán)體應(yīng)被視為罪犯，而非合法的敵人。全球執(zhí)行能力應(yīng)更靠近治安維持，而不是軍事干預(yù)和維持和平。

安全是合法性的核心所在。如果全球機(jī)構(gòu)能保證我們的安全，我們就信任它們。今日不安全的主要原因是新型戰(zhàn)爭(zhēng)——敘利亞、利比亞、烏克蘭或緬甸等地正在上演的戰(zhàn)爭(zhēng)。新型戰(zhàn)爭(zhēng)產(chǎn)生了大量難民——以我們前所未見(jiàn)的量級(jí)——和跨國(guó)犯罪網(wǎng)絡(luò)。在新型戰(zhàn)爭(zhēng)中，恐怖主義孕育而生。未能成功應(yīng)對(duì)這些戰(zhàn)爭(zhēng)導(dǎo)致了國(guó)家的保守主義的態(tài)度，而要解決這些就要全球機(jī)構(gòu)采用新的全球治理模式，而它反過(guò)來(lái)也能鞏固這些機(jī)構(gòu)。

圖2. 敘利亞難民危機(jī)根據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署（UNHCR）2016年的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，埃及、伊拉克、約旦、黎巴嫩和土耳其目前容納了380萬(wàn)敘利亞難民

從此處到彼處

這怎么達(dá)成呢？從英國(guó)脫歐之后的世界背景來(lái)看，歐洲和世界似乎在朝著新型的全球戰(zhàn)爭(zhēng)緩慢移動(dòng)。然而，如果我們超越國(guó)家界限從更高的視角出發(fā)，就不難發(fā)現(xiàn)，公民社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中正在進(jìn)行一系列社會(huì)實(shí)驗(yàn)，比如，營(yíng)救難民、地方停火、創(chuàng)建新的謀生渠道等。正是因?yàn)槿蛑卫淼臋C(jī)制未像國(guó)家內(nèi)部那樣根深蒂固，所以才更可能對(duì)這種公民倡議做出響應(yīng)。

那些致力于全球圖景的精英們需要關(guān)注地方和區(qū)域圖景，幫助那些在自己社區(qū)中逆流而上的人?；蛟S這聽(tīng)上去有些過(guò)于理想化，但是在黑暗時(shí)刻，需要來(lái)點(diǎn)創(chuàng)新思維。

原文標(biāo)題：Our Global Institutions are not Fit for Purpose. It’s Time for Reform