■編譯／李亞軍

社會(huì)保險(xiǎn)管理成本的影響因素與基準(zhǔn)構(gòu)建

■編譯／李亞軍

公共社會(huì)保障日益面臨提高效率和控制成本的壓力，尤其是強(qiáng)制性養(yǎng)老金計(jì)劃。管理成本因時(shí)期和計(jì)劃方案的不同差異很大，在計(jì)劃進(jìn)行系統(tǒng)改革時(shí)也會(huì)出現(xiàn)巨大差異。即使計(jì)劃規(guī)模及其他因子調(diào)整后，在不同的國家實(shí)行同一類型計(jì)劃也存在成本差異。本文的目的是構(gòu)建一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化的管理支出指標(biāo)體系，確保不同類型的養(yǎng)老金計(jì)劃和強(qiáng)制社會(huì)保障制度管理成本比較標(biāo)準(zhǔn)的一致性。我們也關(guān)注總成本的構(gòu)成、各種成本與職能的聯(lián)系、進(jìn)入總成本函數(shù)的各種因素及其影響強(qiáng)度。最后構(gòu)建了管理成本支出基準(zhǔn)和工作人員需求基準(zhǔn)，為決策提供參考。

厘清強(qiáng)制性社會(huì)保障和養(yǎng)老金計(jì)劃管理成本的概念和范圍對解決問題非常重要。在很多情況下，很難獲得精確的成本數(shù)據(jù)，只能近似估算，據(jù)此分析面臨的挑戰(zhàn)并設(shè)定指導(dǎo)原則。公共養(yǎng)老金在制度、結(jié)構(gòu)和運(yùn)營上差異很大，因此我們從計(jì)劃、結(jié)構(gòu)和功能三個(gè)維度識(shí)別并計(jì)算管理成本。

社會(huì)保障和養(yǎng)老金計(jì)劃的管理成本包括常規(guī)的直接和間接成本。直接成本包括：開展業(yè)務(wù)的常規(guī)開支、辦公室用品和維修支出、人工成本支出、運(yùn)營或管理資產(chǎn)收費(fèi)以及一些兼具待遇和成本屬性的實(shí)物福利支出。間接成本包括各種隱性補(bǔ)貼（機(jī)會(huì)成本）、無需由計(jì)劃成員承擔(dān)的銀行代理征繳和發(fā)放待遇的收費(fèi)。無論從哪個(gè)維度測算成本都需要包括上述直接和間接成本。

數(shù)據(jù)與成本分析

國別成本比較。不同國家和機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)可獲得性和質(zhì)量差異很大，且不同社會(huì)保障和養(yǎng)老金機(jī)構(gòu)發(fā)布預(yù)算和運(yùn)營信息的結(jié)構(gòu)和方式亦存在差異，本文將對不同機(jī)構(gòu)發(fā)布的核算和成本報(bào)告信息進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。

我們收集了全球70個(gè)國家100多項(xiàng)公共社會(huì)保障計(jì)劃的數(shù)據(jù)。這些計(jì)劃的規(guī)模差異較大，最小的福克蘭群島養(yǎng)老金計(jì)劃僅有600個(gè)成員，最大的美國“老遺殘保險(xiǎn)”（OASDI）計(jì)劃的活躍繳費(fèi)成員1.6億，待遇領(lǐng)取人數(shù)5000萬。樣本中各計(jì)劃的運(yùn)行和結(jié)構(gòu)差異也很大，至少10個(gè)非繳費(fèi)養(yǎng)老金計(jì)劃僅能獲得一些孤立數(shù)據(jù)，而另一些計(jì)劃則提供了廣泛的待遇數(shù)據(jù)，包括生育、兒童津貼、失業(yè)、疾病保險(xiǎn)等。

管理成本支出是每個(gè)社會(huì)保障預(yù)算真正不可或缺的組成部分，也是本文重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。樣本中計(jì)劃管理成本負(fù)擔(dān)歸宿差異很大，有的由計(jì)劃成員直接或間接承擔(dān)，有的通過一般預(yù)算解決。70個(gè)樣本國家的運(yùn)營成本占工資比例的中位數(shù)是1%，8個(gè)國過了3%。無論是否有財(cái)政補(bǔ)貼，多數(shù)計(jì)劃的管理成本由計(jì)劃成員分?jǐn)偂?/p>

成本結(jié)構(gòu)分析。報(bào)告“資本投資和折舊費(fèi)用”的71個(gè)樣本國家中，該成本占管理總成本比重的中值僅為5%，某些特殊樣本中該比重高達(dá)1/3。報(bào)告“直接勞動(dòng)成本”的74個(gè)樣本國家中，該成本占管理總成本比重中值為57%，波動(dòng)范圍為6%—90%（部分差異由數(shù)據(jù)口徑引起）。報(bào)告“養(yǎng)老金資產(chǎn)管理費(fèi)用”的39個(gè)計(jì)劃中，該費(fèi)用占管理總成本比重的中值為25%，資產(chǎn)規(guī)模和資產(chǎn)管理費(fèi)用占比沒有顯著相關(guān)性。其他報(bào)告的“辦公租賃成本”（樣本計(jì)劃31個(gè)）、“待遇發(fā)放”成本（樣本國家30個(gè)）占當(dāng)期管理總成本比重的中值分別為1.3%和5%。提供“個(gè)人賬戶信息通知”（5個(gè)樣本國家）的相關(guān)成本占當(dāng)期管理總成本的1%—5%。

成本功能分析：稅費(fèi)征繳和待遇發(fā)放。本文還在一個(gè)小型調(diào)查數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上研究了管理成本在征繳和待遇發(fā)放職能上的分配情況。從收集到的9家內(nèi)部征繳機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)看，人均待遇發(fā)放管理成本比征繳管理成本更密集，前者是后者的3—10倍。該發(fā)現(xiàn)對理解人工成本分析意義重大。具體講，成員數(shù)目相同的兩個(gè)計(jì)劃，僅負(fù)責(zé)待遇發(fā)放管理的計(jì)劃較統(tǒng)一負(fù)責(zé)費(fèi)用征繳和待遇發(fā)放的計(jì)劃成本更高。必須承認(rèn)，不同征繳和記錄模式不一定必然引起管理成本的差異，但會(huì)引起征繳和待遇發(fā)放環(huán)節(jié)管理費(fèi)用分配差異。落后的計(jì)劃更多依賴紙質(zhì)憑證和分散記錄經(jīng)辦方式，這使更多的資源必須分配到待遇的申請、審核和給付環(huán)節(jié)。先進(jìn)的計(jì)劃多采用電子化和集中記錄的經(jīng)辦方式，資源主要用于建立、記錄和維護(hù)個(gè)人繳費(fèi)信息。因此，管理成本結(jié)構(gòu)可以反映制度的成熟程度。隨著繳費(fèi)確定型（DC）計(jì)劃的引入，未來的趨勢是強(qiáng)化繳費(fèi)管理，因?yàn)檫@種計(jì)劃對前端數(shù)據(jù)質(zhì)量要求更高。

成本標(biāo)準(zhǔn)化、實(shí)證研究與基準(zhǔn)構(gòu)建

考慮到社會(huì)保障和養(yǎng)老金計(jì)劃在制度設(shè)計(jì)、規(guī)模、運(yùn)營機(jī)構(gòu)和方式上的巨大異質(zhì)性，簡單地將當(dāng)期管理成本加總，并換算為統(tǒng)一幣種顯然是無法直接比較的。為使運(yùn)營績效可比較，本文借鑒詹姆斯（James）和帕拉西奧斯（Palacios）在1995年構(gòu)建的方法對數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，以克服計(jì)劃成熟程度、融資方式、待遇慷慨程度、覆蓋率、技術(shù)水平、運(yùn)營方式、規(guī)模和成員結(jié)構(gòu)（繳費(fèi)與領(lǐng)取待遇比）差異引起的偏差。

為量化分析各個(gè)因素對管理成本的影響，本文建立了三個(gè)實(shí)證模型，依次討論計(jì)劃設(shè)計(jì)對管理成本的影響、養(yǎng)老金負(fù)債對管理成本的影響及基準(zhǔn)分析。模型1的因變量為管理成本的對數(shù)，自變量包括當(dāng)前受益人數(shù)的對數(shù)、當(dāng)前繳費(fèi)人數(shù)的對數(shù)和5個(gè)分類變量（啞變量），其中分類變量包括DC計(jì)劃（與DB計(jì)劃比較）、私人管理的DC計(jì)劃（與公共管理比較）、大廳征繳（與代理征繳比較）、綜合計(jì)劃（與單一計(jì)劃比較）和基本養(yǎng)老金（與補(bǔ)充養(yǎng)老金比較）。此外，還列入了人均國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的對數(shù)等控制變量。利用標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)進(jìn)行回歸分析的結(jié)果顯示：⑴受益人和繳費(fèi)人數(shù)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)小于1；⑵私人管理計(jì)劃在短期回歸方程中系數(shù)為正，且影響顯著，表明私人管理與總成本正相關(guān)。但在長期回歸方程中不顯著，部分反映了計(jì)劃的成熟程度和覆蓋率變量的影響；⑶DB或DC計(jì)劃類型對管理費(fèi)用的影響不顯著；⑷預(yù)期大廳征繳會(huì)顯著增加管理成本，但實(shí)證結(jié)果不支持；⑸管理成本增速小于人均收入；⑹待遇資格與歷史繳費(fèi)不關(guān)聯(lián)的基本養(yǎng)老金計(jì)劃的管理成本較低。

表1　管理養(yǎng)老金負(fù)債的相關(guān)因素與管理成本（模型2）

模型2的因變量為管理成本的對數(shù)，自變量為隱性債務(wù)的對數(shù)、人均資產(chǎn)的對數(shù)，較模型1增加了治理能力控制變量，刪除了基本養(yǎng)老金變量，其他變量不變（表1）。該模型用管理成本長期驅(qū)動(dòng)因素的影響。果顯示，⑴計(jì)劃越老、越成熟、規(guī)模越大，單位負(fù)債的管理成本越低；⑵DC計(jì)劃、私人管理及承擔(dān)基金管理職能的計(jì)劃與成本正相關(guān)；⑶人均管理成本隨著賬戶規(guī)模擴(kuò)大而下降；⑷大廳征繳與高管理成本關(guān)聯(lián)；⑸治理能力與管理成本負(fù)相關(guān)，導(dǎo)致管理成本增速低于人均收入。⑹綜合計(jì)劃會(huì)提高管理成本。

模型3方法采取兩階段回歸法，第一階段回歸目的是獲得所需工作人員數(shù)量回歸殘差（表2），第二階段以資產(chǎn)管理的顯性直接成本的對數(shù)為因變量（表3），以模型1和模型2中顯著影響管理成本的變量（包括受益人數(shù)平方的對數(shù)、繳費(fèi)人數(shù)平方的對數(shù)、人均GDP的對數(shù)、所需工作人員數(shù)量回歸殘差、大廳征繳、綜合計(jì)劃）并加入需要進(jìn)行資產(chǎn)管理為自變量進(jìn)行回歸。該模型是本文的最重要模型，并用于設(shè)定成本基準(zhǔn)進(jìn)行模擬。

基于模型3回歸結(jié)果，在情境模擬基礎(chǔ)上，比較了中等規(guī)模（50萬受益人）和較小規(guī)模（10萬受益人）計(jì)劃的人均管理成本和人均所需工作人員情況，并設(shè)置了參考基準(zhǔn)。結(jié)論如下：⑴人均管理成本隨計(jì)劃的規(guī)模擴(kuò)大而下降，10萬受益人計(jì)劃的人均管理成本為50萬受益人計(jì)劃的1.5倍，隨著規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，人均成本可進(jìn)一步下降25%。⑵分別對高成本情境（大廳征繳、綜合計(jì)劃并負(fù)責(zé)管理基金）和低成本情境（代理征繳、單一計(jì)劃且無需進(jìn)行基金管理）進(jìn)行模擬，在人均GDP相同情況下（如1.5萬美元），50萬受益人計(jì)劃的人均成本基準(zhǔn)處于50—200美元之間，10萬受益人計(jì)劃的人均成本基準(zhǔn)處于75—300美元之間。⑶人均所需工作人員亦隨計(jì)劃規(guī)模的擴(kuò)大而下降，10萬受益人計(jì)劃人均所需工作人員是50萬受益人計(jì)劃的1.5倍，隨著規(guī)模進(jìn)一步擴(kuò)大，人均所需工作人員可進(jìn)一步下降30%。⑷通過對高、低成本情境進(jìn)行模擬，人均GDP相同情況下，高情境人均所需工作人員是低情境的3倍。

表2　養(yǎng)老金管理所需工作人員（模型3　第一階段）

管理成本成為改革的重要方面

隨著各國養(yǎng)老金制度覆蓋面的擴(kuò)大，尤其是將強(qiáng)制繳費(fèi)擴(kuò)展到低收入和非正規(guī)就業(yè)群體時(shí)，管理成本成為改革的重要方面。新技術(shù)為擴(kuò)展、監(jiān)控和記錄鋪平了道路，而基礎(chǔ)設(shè)施（包括金融服務(wù)）的改善則提供了更高的可及性。

比較并建立管理成本基準(zhǔn)有利于評(píng)估不同組織運(yùn)營公共養(yǎng)老金計(jì)劃的效率，為確定改革戰(zhàn)略方向、選擇組織模式、權(quán)衡建立各種新業(yè)務(wù)的內(nèi)容提供指導(dǎo)。對運(yùn)營效率的深入研究往往會(huì)促進(jìn)復(fù)雜組織轉(zhuǎn)型，流行的措施有削減冗余人員、采用更先進(jìn)的技術(shù)、公共機(jī)構(gòu)共擔(dān)某些功能和服務(wù)外對制度、程序和人員進(jìn)行最優(yōu)投資決策時(shí)，了解各種運(yùn)營方式對養(yǎng)老計(jì)劃管理成本的影響非常重要。

第一，要樹立管理社會(huì)保障計(jì)劃的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)的重要性的意識(shí)，包括征繳和待遇管理。第二，應(yīng)該始終尋求與現(xiàn)有機(jī)制的協(xié)同效應(yīng)。第三，私人管理的計(jì)劃比公共管理的計(jì)劃成本高，但差異可能在長期內(nèi)消失。第四，考慮到對先進(jìn)技術(shù)的要求，養(yǎng)老金計(jì)劃債務(wù)（無論DC還是DB）基金化必然引起費(fèi)用上升。第五，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平對管理成本有很大影響，由于利用先進(jìn)的技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施和體制的優(yōu)勢，發(fā)達(dá)國家的社會(huì)保障計(jì)劃管理效率更高。最后，無論從長期還是短期看，公共機(jī)構(gòu)的治理能力是所有計(jì)劃運(yùn)營效率的重要預(yù)測指標(biāo)。（文獻(xiàn)來自《國際社會(huì)保障評(píng)論》Oleksiy Sluchynsky，“Benchmarking administrative expenditures of mandatory social security programmes”）■

表3　公共養(yǎng)老金計(jì)劃影響成本的關(guān)鍵變量對管理成本的影響（模型3　第二階段）

譯者單位：山東工商學(xué)院公共管理學(xué)院