許長新　孫洋洋

摘要 近年來，隨著中國的不斷崛起和地區(qū)形勢的變化，中國周邊跨界水資源問題日益顯現(xiàn)，已成為影響中國與周邊國家關系的一個重要因素。如何通過水外交途徑解決與周邊國家在跨界水資源上的分歧，是中國在推進“一帶一路”建設過程中必須面對的一個重要議題，這也是對我國外交能力的重要考驗。文章通過對我國周邊水外交現(xiàn)狀及原因的闡釋，認為中國應當盡快構建我國周邊水外交體系，明確我國開展水外交的目的和實施主體的責任分工，轉變傳統(tǒng)的水外交方式，積極探索水外交實施的新路徑，從而有效化解與周邊國家的跨界水資源爭端，為我國“一帶一路”建設奠定堅實的周邊基礎。

關鍵詞 “一帶一路”跨界水資源水外交利益共同體

2015年3月，國家發(fā)改委、外交部、商務部聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，標志著我國“一帶一路”戰(zhàn)略正式進入建設階段?！耙粠б宦贰睉?zhàn)略是我國在當前提出的旨在打造沿線國家政治互信、經(jīng)濟融合、文化包容的利益與責任共同體。“一帶一路”戰(zhàn)略的順利推進離不開中國與沿線國家的政治互信，只有中國與沿線國家在地區(qū)問題上的爭議得到緩和或解決才能建立起真正的相互信任。由于“一帶一路”戰(zhàn)略涉及國家眾多，這些國家在政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平、地區(qū)利益上不盡相同，使得該項戰(zhàn)略的推進還面臨著一些困難和阻力，其中我國與周邊一些國家在跨界水資源問題上的分歧就是影響“一帶一路”戰(zhàn)略實施效果的重要因素之一，這就需要中國積極開展水外交，處理與相關國家的爭議和矛盾。

國內的水外交研究開展的相對較晚，主要以張勵、盧光盛（2015）為代表，他們認為水外交是一國政府圍繞水合作項目和“軟水產(chǎn)品”的開發(fā)和利用問題，通過技術和社會層面的舉措來進行解決的外交實施方式張勵、盧光盛：《“水外交”視角下的中國和下湄公河國家跨界水資源合作》，載《東南亞研究》，2015年第1期，第42-50頁。。國外的學者在水外交上的研究相對較多，主要以生態(tài)、技術和政策為切入點。F. Hossain（2013）認為水外交是在科學論證和對社會約束條件保持敏感的基礎上處理水問題的一種新形式F. Hossain， “Water Diplomacy： A Negotiated Approach to Managing Complex Water Networks”， Eos Transactions American Geophysical Union， Vol.94，No.1，2013，pp.12-12.。Indianna D.Minto-Coy（2010）認為水外交是通過談判、交易和交換途徑來緩和與解決國家間水資源準入及使用沖突上的一種新方式ID. Minto-Coy， “Water Diplomacy： Effecting Bilateral Partnerships for the Exploration and Mobilization of Water for Development”， Ssrn Electronic Journal，2010.。Shafiqul Islam and Lawrence E.Sussking（2012）認為當前國際水資源問題解決方式呈現(xiàn)出網(wǎng)絡化、共享化、安全化和法律化的新趨勢，在新趨勢下相關國家要轉變傳統(tǒng)的水外交實施方式Shafiqul Islam and Lawrence E. Susskind， Water Diplomacy： A Negotiated Approach to Managing Complex Water Networks， RFF Press Water Policy Series， Routledge， edition 1， June 22，2012.。雖然目前在水外交上還沒有權威、統(tǒng)一的定義，但是它給國家間處理水資源爭端帶來了全新的視角。本文通過對我國周邊水外交現(xiàn)狀的描述和對困境成因的剖析，進而提出構建我國周邊水外交體系的政策建議，希望能夠給我國的“一帶一路”建設創(chuàng)造良好的周邊環(huán)境。

一、中國周邊水外交現(xiàn)狀

中國境內主要的國際河流有16條，且主要為河流的發(fā)源國，中國與周邊的18個國家存在跨界河流上的利益聯(lián)系。李志斐：《中國周邊水資源安全關系之分析》，載《國際安全研究》，2015年第33期，第122頁。截至目前，中國與18個關聯(lián)國家中的10個國家尚未出現(xiàn)明顯的水資源沖突，但與7個周邊國家存在低程度的沖突與合作（與另外1個國家存在一定的合作，尚未出現(xiàn)爭端）。李志斐：《水資源外交：中國周邊安全構建新議題》，載《學術探索》，2013年第4期，第30頁。中國周邊水外交起步于20世紀70年代，是伴隨著中國在跨界水資源的開發(fā)中逐步發(fā)展起來的，目前還處于成長階段?？偟膩砜?，中國的周邊水外交面臨的是“低合作—弱沖突”并存的局面，其中比較能反映中國周邊水外交現(xiàn)狀的案例有中哈分水談判和中國在湄公河流域跨界水資源利用上的問題。

（一）中哈雙邊分水談判

20世紀90年代開始，為了緩解新疆地區(qū)工農業(yè)用水緊張的局面，促進地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，新疆在伊犁河和額爾齊斯河上游啟動了較大規(guī)模的引水工程。中國的這一舉動引起了流域國家的高度關注，尤其是下游國家哈薩克斯坦的關注?！队∶剑褐袊谛陆ㄋ畨我弴鴵鷳n》，資料來源：http：//oversea.huanqiu.com/political/2010-12/1383742.html。哈薩克斯坦對這兩條河流的依賴性較大，其國內民眾十分擔心中國在河流上游筑壩引水會危及本國的用水安全，哈薩克斯坦國內政要也多次在公開場合表達了對中國單方面引水開發(fā)的擔憂。為此，哈國政府多次通過外交途徑向中國政府表達了進行雙邊磋商的意愿，并要求兩國政府簽署相關協(xié)定。

中國也逐步意識到單方面的筑壩引水給下游國家哈薩克斯坦帶來的用水安全擔憂。從1999年5月到2000年5月，中哈雙方共進行了三輪外交磋商，并就跨界水資源合作的一些基本原則達成共識。2001年，中哈雙方簽署了《中哈關于利用和保護跨界河流的合作協(xié)定》，雙方確立了通過建立利用和保護跨界河流聯(lián)合委員會的方式展開雙邊合作，2008年該機制被納入中哈副總理級合作委員會議程之中。從2003年至2014年，中哈利用和保護跨界河流聯(lián)合委員會共舉行了12次會議，經(jīng)過中哈雙方的共同努力，目前兩國通過聯(lián)委會機制在跨界水資源方面展開了卓有成效的合作。《中哈利用和保護跨界河流聯(lián)合委員會第十二次會議在阿拉木圖舉行》，資料來源：http：//www.iwhr.com/zgskyww/hyxw/webinfo/2014/11/1413792202493344.htm。

中哈雙方對跨界水資源問題的重視，以及雙方本著相互合作的態(tài)度展開磋商與談判，使得中哈跨界水資源問題并沒有成為影響兩國友好關系的障礙，而是逐步向著緩和與合作方向邁進。然而，中哈兩國目前在跨界河流上的合作還處于較低水平，主要集中在一些基礎性資料與信息交換領域，中哈跨界水資源問題不可能在短時間內得以全面解決，在一定時期內仍然是影響兩國關系的重要而又敏感的話題。對于中國“一帶一路”戰(zhàn)略來說，哈薩克斯坦是中國在中亞地區(qū)極為關鍵的節(jié)點，跨界水資源問題也是中國在推進“一帶一路”戰(zhàn)略中無法回避的問題，沒有中哈兩國之間的互信與合作，“一帶一路”戰(zhàn)略將會很難順利推進下去。

（二）中國在湄公河流域的跨界水資源問題

湄公河流經(jīng)中國、緬甸、老撾、泰國、柬埔寨、越南六國，由于流經(jīng)國家較多，不同國家的水資源利益訴求不同，中國在該地區(qū)面臨的水資源問題表現(xiàn)得最為復雜，開展水外交的難度也最大。中國與湄公河流域國家關于跨界水資源的合作主要體現(xiàn)在航運開發(fā)、水電項目以及同湄公河委員會的部分合作三個方面，目前也取得了一定的成效。相對于合作取得的成果來說，中國在湄公河跨界水資源上的問題顯得更為突出。由于湄公河在該地區(qū)的特殊地位，使得其成為影響中國與五大流域國關系的重要因素之一，能否利用水外交途徑妥善解決中國在該河流上與相關國家的分歧，對于中國“一帶一路”戰(zhàn)略的海上之翼來說至關重要。但是由于內外部因素的共同作用，中國在處理該河流的水資源問題上還面臨著較為棘手的困難。目前的難點主要體現(xiàn)在以下三個方面：

1.下游國家對中國在河流上游的開發(fā)存在擔憂

目前，中國與湄公河流域國家關于湄公河開發(fā)爭論比較集中地體現(xiàn)在兩個方面：一是中國上游的水利水電開發(fā)對河流中下游來水量的影響。下游國家認為中國上游建設的水電站配套水庫較大，庫容量大大超過庫存量，他們擔心中國會在流域的雨季將上游來水儲存起來，并在旱季控制水庫放水量，從而影響河流下游的正常用水，甚至作為戰(zhàn)略威脅。越南作為湄公河的出海國家，對此反應最為強烈，多次指責中國上游的水利水電開發(fā)是造成流域來水過少的主要原因，使得越南面臨海水倒灌的威脅，嚴重影響越南的農業(yè)發(fā)展。2010年，由于整個湄公河流域雨量過少，越南一些河流出現(xiàn)干涸現(xiàn)象。面對嚴重的旱情，越南國內媒體對中國境內的水利工程加以批評和指責，他們認為這是導致越南及周邊國家河流水量銳減的主要原因?！稏|南亞四國將就旱災與中國交涉中方否認與建大壩有關》，資料來源：http：//world.huanqiu.com/roll/2010-03/756669.html。二是湄公河下游國家認為中國建造的水利工程會阻礙泥沙的正常運輸，對河流下游的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生極為不利的影響。河流上游的泥沙物質是形成河岸、提供營養(yǎng)物質的重要保證，下游國家擔心由于中國境內的大壩建設使得泥沙可能被攔截在中國境內的堤壩處，對下游的水文環(huán)境、農作物種植、漁業(yè)資源產(chǎn)生破壞。

2.湄公河流域國家對中國不加入湄公河委員會的非議

1995年，湄公河流域的老撾、泰國、柬埔寨和越南四國共同組建了湄公河委員會（MRC）。1996年，中國和緬甸成為該組織的對話伙伴國。目前，該委員會是湄公河流域唯一的從事水資源開發(fā)管理的機構，但是該機構的制度有效性一直備受懷疑。首先，湄公河委員會在區(qū)域水資源管理上的約束力和公信力不足，在涉及具體水資源利用問題時，各國都把自身的利益凌駕于共同管理之上，而湄公河國家在河流開發(fā)利益上不盡一致，以至于委員會成員國在處理具體問題上很難達成共識《湄公河：無序的水資源爭奪》，資料來源：http：//news.163.com/special/00012Q9L/meigonghe100331.html。。其次，湄公河委員會經(jīng)費來源受限使其很難獨立自主地開展開發(fā)管理工作。湄公河委員會自成立以來，一直獲得歐洲主要國家的資助，占據(jù)了其經(jīng)費來源的80%。在進行具體事務的商討過程中，委員會不得不顧及資金來源方的利益分歧，使得其在決策過程中難免會有失公允。賀圣達：《大湄公河次區(qū)域水資源合作開發(fā)的現(xiàn)狀、問題及對策》，載《南洋問題研究》，2005年第1期，第9頁。中國基于我國水資源開發(fā)的自主性，一直以來沒有成為湄公河委員會成員國，這是中國基于自身利益的戰(zhàn)略考慮。由于湄公河委員會的弱制度性，中國擔心加入其中會被其他國家孤立，從而陷入被動局面。中國傾向于在湄公河次區(qū)域合作框架內采取雙邊或多邊渠道展開交流合作。湄公河下游國家則認為中國遲遲不加入湄公河委員會是逃避責任的做法，對中國產(chǎn)生不信任和抵觸情緒，大大影響了中國在這一地區(qū)水外交活動的開展。

3.區(qū)域外國家基于本國戰(zhàn)略意圖的介入

與上述兩個難點相比，區(qū)域外國家在湄公河流域的介入使得地區(qū)問題復雜化，大大增加了中國在該地區(qū)通過水外交途徑解決跨界水資源問題的難度。其中美國和日本是此問題的主要助推者。近年來，美國積極通過“湄公河下游行動計劃”和“湄公河下游之友”兩種形式，不斷拉攏區(qū)域外國家加入，通過建立多邊技術交流、增加資金支持力度等方式介入湄公河開發(fā)事務。2014年6月，“湄公河下游之友”高官會議在緬甸仰光舉行，參會的除了湄公河下游國家，還有美國、日本、韓國、澳大利亞、歐盟等，這些國家共同討論了湄公河未來五年的合作方向，China Fails to Build Trust withMekong Neighbors，http：//www.thethirdpole.net/2013/07/24/china-fails-to-build-trust-with-mekong-neighbours/.值得注意的是這次會議唯獨將中國排除在外。日本緊跟美國步伐，其通過提供援助和設立相關行動計劃等方式來增強在該河流開發(fā)中的介入力度。從2009年至2013年，日本向湄公河流域國家提供開發(fā)援助資金高達1.2萬億日元?！朵毓铀Y源治理的新趨向與中國應對》，資料來源：http： / /www.dfdaily. com / html /51 /2014 /1 /17 /1107154. Shtml。區(qū)域外國家在湄公河地區(qū)實施多樣化和持續(xù)化的介入政策，迎合了湄公河流域某些國家極力引入外部力量牽制中國的目的，加深了該流域國家對中國的隔閡和離心力，給中國同湄公河流域國家解決跨界水資源問題帶來了相當大的難度。

盡管中國與周邊不同國家的跨界水資源問題表現(xiàn)各異，但是總的來看它們體現(xiàn)出以下三個特征：一是范圍上的普遍性。中國與周邊國家的水資源爭端已經(jīng)超出了某一特定的區(qū)域，而是普遍存在于中國的西北、西南和南部等地區(qū)。涉及的地域廣、國家多，其中部分國家還與中國具有傳統(tǒng)友好關系；二是矛盾表現(xiàn)上的針對性?？v觀目前與中國存在水資源糾紛的事件，爭端的矛頭往往指向中國，主要圍繞中國在境內的水資源開發(fā)利用是否會對下游的水量、水質和水生物等方面產(chǎn)生不利影響。三是問題處理上的復雜性。中國處于多條國際河流的上游，而中國和周邊的許多國家對水資源都有較大程度的依賴，不同國家對跨界水資源開發(fā)的利益不盡相同，這就給中國內外兼顧地處理跨界水資源問題帶來一定的難度。

二、中國周邊水外交困境探討

2001年初，亞洲開發(fā)銀行在其水資源報告中指出，水資源的合理分配和利用將是未來解決水問題最大的難點，而圍繞國際河流的水資源合理分配和利用又是這一難點中的重點。國際河流由于其開發(fā)利用上的無償性和共享性，并且存在主權邊境和生態(tài)邊境不一致的情況，很容易導致國家間在水資源所有權分配、水生態(tài)環(huán)境保護等方面產(chǎn)生分歧，嚴重的可能導致國家間關系的緊張。所以，跨界水資源問題被認為是公共資源困境的典型代表。中國與周邊國家在跨界水資源問題上也逐漸呈現(xiàn)出復雜化和擴大化的趨勢，這是多種因素共同影響導致的，歸納起來主要有以下幾個方面：

（一）中國處于“亞洲水塔”的敏感位置

國際河流雖然具有開發(fā)利用上的共享性，但是河流上下游國家在開發(fā)利用上所處的地位卻具有較大的差異，這種差異使得國家間在圍繞河流的開發(fā)利益上往往難以達成一致。一方面，河流中的水資源不是無限供給的，很難滿足流域所有國家的水資源開發(fā)需求，而河流上游地區(qū)具有開發(fā)利用上的比較優(yōu)勢，一旦上游國家存在過度的開發(fā)行為，會對下游國家用水安全產(chǎn)生重大影響。另一方面，河流具有生態(tài)上的完整性，河流上游國家的開發(fā)利用會對下游的水量、水質和生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生一定影響，這種影響往往和上游的開發(fā)程度和保護程度直接相關。中國處于多條國際河流的上游，其中還是很多河流的發(fā)源國，在水資源開發(fā)利用上，中國具有得天獨厚的優(yōu)勢，這種優(yōu)勢也使得中國處于相對敏感的位置。

（二）中國在跨界水資源開發(fā)上的力度相對較大

改革開放以來，隨著中國經(jīng)濟發(fā)展對能源和水資源需求的增加，國內水資源開發(fā)利用的進程也隨之加快。在我國的西南和東南地區(qū)，由于地勢落差的緣故，該地區(qū)蘊藏著豐富的水能資源，而這些水能資源大多處于跨界河流之上。相比較其他能源，水能資源具有可持續(xù)性和清潔性等諸多優(yōu)點，中國考慮到國內經(jīng)濟發(fā)展的需要，加大了在該地區(qū)跨界河流上的開發(fā)力度，如中國在雅魯藏布江干流上建設藏木水電站、在湄公河上游進行梯級水電開發(fā)。在我國的西北地區(qū)，由于氣候干旱，該地區(qū)缺水嚴重，為了保證本地的工農業(yè)生產(chǎn)和居民的生活用水，當?shù)卣畬σ恍﹪H河流的取水量也相對較大。中國在跨界水資源開發(fā)力度上要遠遠高于周邊國家，并且開發(fā)的時間也相對較早。中國采取的上述措施引起部分下游國家高度警惕和擔憂。

（三）中國傳統(tǒng)的周邊水外交政策效果有限

中國在跨界水資源合作、處理跨界水資源問題的危機公關以及應對外來壓力中積累了一定的經(jīng)驗，但中國水外交仍處于成長階段，依然沒能擺脫“防守型”的局限，這種“防守型”的水外交政策屬于典型的事后行為，其有以下三個方面的缺陷。第一，缺乏目的性。我國水外交一直被當作處理臨時性突發(fā)事件的途徑，對水外交的真正內涵缺乏理解。由于這種認識上的誤區(qū)，我國水外交沒能發(fā)揮其在促進國內經(jīng)濟發(fā)展、維護地區(qū)穩(wěn)定方面的積極職能。第二，實施主體不明確。由于跨界水資源的開發(fā)涉及項目合作、航運、引水、生態(tài)環(huán)境保護等眾多領域，這就牽涉到國內的外交部、水利部、環(huán)保部和省級區(qū)域主體等，由于各部門缺乏明確的分工協(xié)作，使得在處理跨界水資源問題時效率大大降低。第三，缺乏主動性。我國堅持獨立自主地開發(fā)境內的水資源，也基本將開發(fā)和保護相結合，但中國在跨界水資源開發(fā)前后較少與下游國家進行密切的溝通和協(xié)商，沒有重視河流上游的開發(fā)可能給下游國家?guī)淼膿鷳n和誤解，以至于在出現(xiàn)爭端時往往陷入被動的局面。在跨界水資源開發(fā)利用前通過積極的水外交活動消除可能給下游國家?guī)淼恼`解比在出現(xiàn)爭端后的被動應對更加有效。

（四）周邊一些國家對中國的崛起存在誤解和擔憂

隨著中國經(jīng)濟實力和國防力量的增強，周邊國家尤其是小國難免會感受到來自大國的壓力。再加上境外一些國家和媒體對“中國威脅論”的大肆宣揚，加深了某些周邊國家對中國的誤解，進而擔心中國是否會為了國家利益而采取過激的周邊行為。這種擔憂會直接反映在跨界水資源問題上，他們擔心中國是否會在跨界水資源中實施“水霸權”主義，從而危害本國利益。雖然中國一直堅持“與鄰為善、以鄰為伴”和“睦鄰、安鄰、富鄰”的周邊外交戰(zhàn)略，但是在水資源安全戰(zhàn)略和建立在之上的水外交活動一直發(fā)展滯后，加上中國在水資源開發(fā)中與下游國家缺乏有效溝通，使得中國在跨界水資源開發(fā)利用上的微小舉動都會引起周邊國家的質疑和擔憂。

（五）區(qū)域外國家對地區(qū)事務的積極介入

出于某種政治意圖和國際戰(zhàn)略考慮，美國等西方大國近年來紛紛在中國周邊跨界水資源問題上加大介入力度。他們一方面通過建立一些地區(qū)合作組織和舉辦交流合作會議幫助流域國家開發(fā)和保護水資源；另一方面通過大量的資金和技術投入獲得流域國家的支持和信任。這些舉動表面上看是保護流域國家利益，實則刻意制造中國周邊國家與中國的分歧，企圖達到孤立中國的目的。周邊一些國家也有意引入外部力量來牽制中國，他們認為有了國際社會的支持，紛紛對中國的水資源開發(fā)進行批評指責，使得中國與周邊國家的水資源問題更加國際化和復雜化。

三、“一帶一路”建設中的中國周邊水外交政策建議

相比較于目前的南海島嶼爭端、釣魚島主權爭端等，中國周邊的跨界水資源問題顯得相對緩和，這給我國通過水外交途徑化解該類矛盾創(chuàng)造了可能性。中國要盡快構建我國的周邊水外交體系，通過明確我國水外交的目的和實施主體的責任分工，轉變傳統(tǒng)的水外交方式，積極探索水外交實施的新路徑，與相關國家在跨界水資源領域展開務實有效的合作，從而有效促進國家間關系的改善，為我國“一帶一路”戰(zhàn)略奠定良好的周邊基礎，也為開創(chuàng)我國周邊外交新局面創(chuàng)造條件。

（一）明確我國周邊水外交目的：“促進國內經(jīng)濟發(fā)展——維護周邊關系穩(wěn)定——配合周邊戰(zhàn)略”

我國的水外交研究還處于起步階段，對實施水外交的目的缺乏系統(tǒng)的認識，很多時候錯誤地認為開展水外交只是用來臨時性的處理糾紛。這種認識上的誤區(qū)使得我國在出現(xiàn)跨界水資源問題時不能很好地利用水外交途徑化解爭端。所以，中國要進一步明確我國周邊水外交目的不是臨時性的應對突發(fā)事件，而是要發(fā)揮其“促進國內經(jīng)濟發(fā)展——維護周邊關系穩(wěn)定——配合周邊戰(zhàn)略”的政治經(jīng)濟目的，要充分發(fā)揮水外交在處理地區(qū)事務中的積極作用，為我國的經(jīng)濟發(fā)展和“一帶一路”戰(zhàn)略建設創(chuàng)造良好的周邊環(huán)境。

水資源和能源是經(jīng)濟發(fā)展不可或缺的要素，國際河流的特殊屬性和進行開發(fā)利用的必然趨勢使得河流上下游國家之間難免會存在利益上的沖突，而對于擁有“亞洲水塔”之稱的中國來說，左右著眾多與境外關聯(lián)的國際河流，這就需要中國發(fā)揮水外交的作用，通過外交磋商、談判和非官方交流合作等途徑消除誤解、化解矛盾，保證我國水資源開發(fā)的順利進行，從而發(fā)揮其對經(jīng)濟的促進作用。

我國的“一帶一路”戰(zhàn)略是本著“合作共贏”的理念提出的，其實施的效果離不開周邊國家的支持，其中政治互信是合作的基礎。由于中國的崛起和國際輿論的誤導，使得周邊的一些國家對中國還存在一定程度上的誤解，這影響了中國周邊戰(zhàn)略的實施效果。在跨界水資源問題上，中國與周邊國家的分歧相對較小，可通過實施水外交活動化解矛盾，提升合作水平，加深與其他國家的互信，維護我國與周邊國家間關系的穩(wěn)定，推動我國“一帶一路”戰(zhàn)略的順利實施。

（二）明確我國周邊水外交主體分工：明確主次責任，連點成線

我國周邊水外交的開展涉及的行為主體眾多，這些行為主體職責不同、分工各異，如果盲目地介入處理某個具體跨界水資源問題，很可能會由于分工不明確導致處理效果不明顯。所以，要進一步明確相關主體在跨界水資源問題中的責任，建立多部門聯(lián)動制度，建設跨界水資源問題專家?guī)?。外交部、水利部、環(huán)境保護部和相關地方政府等要定期舉行會議，研究跨界水資源開發(fā)中可能存在的問題，并制定相關預案，保證在跨界水資源問題發(fā)生后能準確把握事態(tài)發(fā)展，能夠及時組織相關部門和專家進行商討、公關和發(fā)布信息。通過完善對周邊水外交實施主體的分工，明確主次責任，將各個孤立的主體連點成線，從而形成全面的應對網(wǎng)絡。

（三）轉變我國周邊水外交方式：變被動應對為主動謀劃

長期以來，中國對開展周邊水外交的意義認識不足，使得中國的水外交發(fā)展相對滯后。中國的水外交主要以問題為導向，一般只在出現(xiàn)爭端時才會通過外交途徑斡旋處理，這種被動處理問題的方式效果有限。中國要改變傳統(tǒng)的事后型水外交做法，實施積極有為的水外交方式。

第一，我國周邊與中國存在水資源利益關聯(lián)的國家有18個，分別位于中國的東北、西北、西南和南部等地區(qū)，這些國家在政治、經(jīng)濟、文化上存在一定的差異，對跨界水資源的利益訴求也不盡相同。中國應該根據(jù)跨界水資源的地區(qū)分布，將與我國有跨界水資源聯(lián)系的國家劃分為若干個區(qū)域，在區(qū)域框架內研究不同國家對跨界水資源關注的焦點問題，在充分了解區(qū)域內國家的民族心理、風俗習慣和水資源戰(zhàn)略等問題后，實施有針對性的水外交活動。

第二，中國要以跨界水資源綜合開發(fā)為切入點，把握好自身在資金、技術和傳統(tǒng)友誼等方面的有利條件，本著互惠互利的原則，在水利水電項目開發(fā)、航道運輸、水生態(tài)及岸線保護、周邊流域內居民教育與衛(wèi)生等方面展開有針對性的行動。這樣可以加強與周邊國家的交流聯(lián)系，獲得對方國家民眾和政府的認可和支持。

第三，中國可與流域國家共同建立流域開發(fā)雙邊或多邊聯(lián)席會議制度，定期舉行例會，并在遇到突發(fā)情況時召開緊急會議，以此作為開展合作和處理相關爭端的平臺，共同商討水資源經(jīng)濟開發(fā)、水資源安全等方面的議題。在出現(xiàn)內部分歧時，要始終堅持將問題納入聯(lián)席會議機制內解決。中國可建議將“水資源綜合管理”作為聯(lián)席會議的主題，在河流開發(fā)中堅持將社會公正性、經(jīng)濟有效性和環(huán)境可持續(xù)性三者有機結合。為了消除國家之間在信息發(fā)布上的疑慮，保證信息發(fā)布的權威性，可以在聯(lián)席會議制度下設立相關評估機構，機構負責人由成員國輪流擔任，相關人員由成員國各派專家組成。評估機構本著客觀公正的原則統(tǒng)一發(fā)布相關信息，保證信息被各國普遍接受和認可。

第四，在區(qū)域水資源合作中，要積極主導規(guī)則的制定。就目前的國際水資源問題來說，沖突與合作并存，其最終是否會走向合作，需要有科學合理的機制和切實可行的規(guī)則來約束各方。所以在未來的水資源合作中，中國應注重規(guī)則制定和機制創(chuàng)設，以此實現(xiàn)在區(qū)域水資源合作中的主動權，將區(qū)域問題納入地區(qū)和制度層面解決，防止地區(qū)問題復雜化和國際化。

（四）探索我國周邊水外交新路徑：建立與周邊國家的跨界水資源合作利益共同體

國家之間的分歧和質疑是跨界水資源利益共同體建設的難點，而消除分歧、增加互信是利益共同體建設的起點，只有通過博弈妥協(xié)實現(xiàn)利益捆綁，才是跨界水資源利益共同體建設的有效途徑和最終目的。中國要充分利用好與周邊國家在水資源開發(fā)、水生態(tài)保護、水資源管理和地區(qū)發(fā)展等方面的利益交匯點，共同建設跨界水資源合作利益共同體。

跨界水資源利益共同體建設要充分考慮不同國家在水資源上的特殊利益需求，通過各發(fā)起國對利益共同體建設實施原則和目標進行充分商討，確定其建設主旨，從而更好地為各國所接受。中國在跨界水資源合作利益共同體建設中要發(fā)揮積極的建設性作用，同時也要強調發(fā)起國各自在資源、技術等方面的優(yōu)勢，注重將水資源綜合管理與水項目經(jīng)濟合作進行有機捆綁，倡導對于多方共同參與的水項目要按比例提取相應的水資源開發(fā)保護費用和水資源合作利益共同體建設基金。

中國與周邊國家要以水資源合作利益共同體建設為契機，加深在日常政治經(jīng)貿和文化交流中的合作，倡導樹立“合作共贏”的水資源合作利益共同體意識，進一步提升參與國的融合度并最終形成高效運轉的跨界水資源合作利益共同體。該共同體的形成不僅能有效打消中國周邊國家對中國水資源開發(fā)上的誤解，提升整個流域的開發(fā)層次和水平，從長遠來說，更為中國“一帶一路”建設提供良好的周邊環(huán)境，最終實現(xiàn)中國同周邊國家的“命運共同體”建設。

四、 結語

中國與周邊國家在跨界水資源問題上能否得到合理有效的解決，直接關系到中國近1/3國土的可持續(xù)發(fā)展，影響著中國與“一帶一路”建設相關聯(lián)的東南亞、中亞等國家的交流與合作。雖然目前中國與周邊國家在跨界水資源問題上的分歧并沒有激化，但是其存在的復雜化趨勢，以及對中國“一帶一路”建設可能帶來的負面影響不容忽視。為了避免中國同周邊國家在跨界水資源問題上的零和博弈，中國要盡快構建我國周邊水外交體系，堅持以“合作共贏”的外交理念與周邊國家構建水資源利益共同體。通過跨界水資源問題的解決，加深與周邊國家政治互信，維護周邊關系穩(wěn)定，從而推動“一帶一路”戰(zhàn)略的順利實施。

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（責任編輯：崔建樹）