劉永波

摘要：如何認(rèn)定國(guó)家行為？首先要對(duì)國(guó)家行為進(jìn)行界定，而國(guó)家行為是從國(guó)外引入的一個(gè)概念，沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的說(shuō)法。因此，認(rèn)定國(guó)家行為這一命題相對(duì)復(fù)雜。本文試圖從基礎(chǔ)定義入手，首先厘清它的概念、特征，其次說(shuō)明分類，然后再對(duì)國(guó)家行為的范圍進(jìn)行認(rèn)定，這是本文的重點(diǎn)內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：國(guó)家行為;認(rèn)定;分類

中圖分類號(hào)：G642.0 ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? 文章編號(hào)：1674-9324（2016）43-0198-02

國(guó)家行為概念在我國(guó)現(xiàn)行的法律制度中本是不存在的，它是一個(gè)外來(lái)引入概念，即為“舶來(lái)品”。引入國(guó)家行為這一基礎(chǔ)概念，是為了國(guó)家責(zé)任確認(rèn)的便利。

一、國(guó)家行為的概念和特征

1.概念。目前，國(guó)內(nèi)對(duì)國(guó)家行為的概念界定，尚無(wú)統(tǒng)一的說(shuō)辭。有學(xué)者稱其為“統(tǒng)治行為”、“政府行為”。國(guó)外人士有的將其定義為“關(guān)系國(guó)家存亡及國(guó)家統(tǒng)治之根本的、具有高度政治性的、國(guó)家最高機(jī)關(guān)的行為”等。如果簡(jiǎn)明扼要地表述，可以界定為“可以歸因于國(guó)家的行為，即為國(guó)家行為”。

2.特征。①國(guó)家行為的實(shí)施主體多為國(guó)家機(jī)關(guān)及代表國(guó)家意志的法律授權(quán)機(jī)構(gòu)，特殊情況下可能涉及個(gè)人。其主體明顯具有局限性，而且多體現(xiàn)出法律授權(quán)關(guān)系的特點(diǎn)。②國(guó)家行為的內(nèi)容一般與國(guó)家意志或統(tǒng)治行為有關(guān)，有些國(guó)家行為關(guān)乎國(guó)家存亡，政治色彩頗為濃厚。這與國(guó)家參與民商事行為之時(shí)表現(xiàn)出來(lái)的平等主體特征明顯不同。③國(guó)家行為本身必須有法律依據(jù)，包括國(guó)內(nèi)憲法和法律的依據(jù)，也包括國(guó)際公約、條約及國(guó)際慣例的支持等。

二、對(duì)內(nèi)與對(duì)外國(guó)家行為

國(guó)家行為大致分為對(duì)內(nèi)國(guó)家行為與對(duì)外國(guó)家行為，這是理論界目前認(rèn)可的分類法。

1.對(duì)內(nèi)國(guó)家行為，是指經(jīng)過(guò)憲法和法律授權(quán)的有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)，在對(duì)國(guó)內(nèi)全局性、重大性的國(guó)家事務(wù)中，代表整個(gè)國(guó)家對(duì)內(nèi)實(shí)施的統(tǒng)治行為。其特征有：①代表整個(gè)國(guó)家而不代表某一個(gè)具體的國(guó)家行政機(jī)關(guān);②高屋建瓴，從而具有全局性，關(guān)乎國(guó)家領(lǐng)土完整、政治穩(wěn)定;③具有一定的彈性特征，因?yàn)閷?duì)內(nèi)國(guó)家行為要根據(jù)國(guó)內(nèi)國(guó)際的具體情形而進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整、適應(yīng)。對(duì)內(nèi)國(guó)家行為主要表現(xiàn)為，關(guān)乎國(guó)家大局的總動(dòng)員、戒嚴(yán)及其他緊急性措施等。

2.對(duì)外國(guó)家行為，是指經(jīng)過(guò)憲法和法律授權(quán)的專門(mén)國(guó)家機(jī)關(guān)，代表整個(gè)國(guó)家在國(guó)際事務(wù)中行使國(guó)際法上的權(quán)利和履行國(guó)際法上的義務(wù)的行為。其特征包括：①主體是整體意義上的國(guó)家;②行為的對(duì)象是國(guó)家以及國(guó)際組織等國(guó)際法上的主體;③行為依據(jù)是國(guó)內(nèi)憲法、專項(xiàng)法規(guī)及國(guó)際條約、國(guó)際慣例等。

國(guó)防、外交行為是常見(jiàn)的對(duì)外國(guó)家行為。具體而言，國(guó)防行為通常包括軍事演習(xí)、宣戰(zhàn)等。外交行為通常包括建交、斷交、簽訂國(guó)際條約等。國(guó)防、外交行為具有不可訴性。

三、國(guó)家行為的范圍認(rèn)定

1.認(rèn)定的理論前提。要將一個(gè)行為認(rèn)定為國(guó)家行為，首先得從該行為是否可以歸因于國(guó)家的角度入手，即可歸因性（attribution）。這是認(rèn)定國(guó)家行為的基本理論前提。也就是說(shuō)，哪些行為是國(guó)家實(shí)施的，國(guó)家就要對(duì)這些行為的后果承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。雖然某些行為不是國(guó)家直接實(shí)施的，但該行為與國(guó)家存在某些特定聯(lián)系，而使其可以歸因于該國(guó)家，于是這個(gè)行為會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家行為。尤其是國(guó)家行為中的不法行為更是認(rèn)定的重點(diǎn)，因?yàn)檫@類行為是導(dǎo)致國(guó)家責(zé)任產(chǎn)生的客觀因素。

2.認(rèn)定范圍。范圍的確定是將可歸因于國(guó)家行為之范圍進(jìn)一步落實(shí)、細(xì)化，這是認(rèn)定國(guó)家行為的最終落腳點(diǎn)。根據(jù)前述可歸因性認(rèn)定理由，可以大致認(rèn)定如下國(guó)家行為的范圍。①國(guó)家機(jī)關(guān)的行為。國(guó)家機(jī)關(guān)是一個(gè)具有最廣泛意義的概念，是指從事國(guó)家管理和行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)，包括國(guó)家元首、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等。國(guó)家元首是一國(guó)對(duì)內(nèi)對(duì)外關(guān)系的最高代表，在形式上代表整個(gè)國(guó)家。我國(guó)現(xiàn)行黨的總書(shū)記、國(guó)家主席、軍委主席三權(quán)合一的新型現(xiàn)代國(guó)家元首制。國(guó)家元首行為必然代表國(guó)家，因?yàn)閲?guó)家元首是國(guó)家的全權(quán)代表，這是毋庸置疑的法律原則。行政機(jī)關(guān)是與國(guó)際法律關(guān)系存在實(shí)踐聯(lián)系最多的部門(mén)，國(guó)家的大多數(shù)行為是由行政機(jī)關(guān)實(shí)施的。司法機(jī)關(guān)的某些行為可能引起國(guó)家責(zé)任，當(dāng)司法機(jī)關(guān)拒絕給外國(guó)人提供應(yīng)有的司法保護(hù)，如拒絕受理外國(guó)人的訴訟、程序不當(dāng)、判決不公、拖延執(zhí)行等情形，都可能引起國(guó)家責(zé)任，這些都是我們需要予以認(rèn)定的國(guó)家行為。②政府首腦和外交使節(jié)的行為。政府首腦指一國(guó)政府或內(nèi)閣的領(lǐng)導(dǎo)，是國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)或也可能同時(shí)是國(guó)家的代表，名稱各不相同，如“國(guó)務(wù)院總理”、“內(nèi)閣總理（大臣）”、“首相”、“部長(zhǎng)會(huì)議主席”等。政府首腦在前往他國(guó)的訪問(wèn)交往中，一般視作國(guó)家的全權(quán)代表，其行為就是國(guó)家行為。外交使節(jié)是一個(gè)國(guó)家派到另一國(guó)家的正式代表，代表本國(guó)政府與駐在國(guó)進(jìn)行各種交涉聯(lián)系，保護(hù)本國(guó)僑民。外交代表在駐在國(guó)的行為應(yīng)該被視為國(guó)家行為。政府首腦和外交使節(jié)這種代表國(guó)家并以國(guó)家名義行事的個(gè)人與國(guó)家機(jī)關(guān)沒(méi)有什么不同。③國(guó)家官員的行為。官員是經(jīng)過(guò)任命的、一定等級(jí)的政府工作人員。國(guó)家官員作為行政主體，依行政職權(quán)實(shí)施行政行為是否合法，是現(xiàn)代行政法關(guān)注的核心問(wèn)題，行政法對(duì)違法的行政行為設(shè)置了多種行政監(jiān)控的法律制度。國(guó)家官員的行為可分為兩種情況，一是與官方職能身份有關(guān)的行為，二是與官方身份無(wú)關(guān)的行為，即私人行為。國(guó)家官員只有當(dāng)其以官方身份做出的行為才是國(guó)家行為，而其私人行為則不能稱其為國(guó)家行為。但在現(xiàn)代行政管理中，行政主體（如國(guó)家官員）還實(shí)施了許多與行政職權(quán)相關(guān)的，對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益有影響但不屬于行政行為范疇的行為（這種情況下，就不能稱之為國(guó)家行為），有學(xué)者稱之為與行政職權(quán)相關(guān)的行為。例如，行政指導(dǎo)行為、行政合意行為、行政事實(shí)行為等。④行政越權(quán)行為。行政越權(quán)是指行政機(jī)關(guān)及公務(wù)人員超越法定的權(quán)力及限度而做出的不屬于自己行政職權(quán)范圍的行政行為，或者非行政機(jī)關(guān)的組織及人員在沒(méi)有確定授權(quán)或委托（包括超越授權(quán)或委托）的情況下而越權(quán)行使行政職權(quán)的行為。如果行政越權(quán)是以官方身份或以官方名義做出的，即使是在非法動(dòng)機(jī)之下做出的，該行為仍應(yīng)看作國(guó)家行為。比如，美洲人權(quán)法院在一個(gè)案例（The Velasquez Rodriguez Case）中就這樣表述：根據(jù)國(guó)際法規(guī)定，一個(gè)國(guó)家應(yīng)該對(duì)其代理人以官方身份從事的行為以及他們的過(guò)錯(cuò)行為承擔(dān)責(zé)任，即使這些代理人超越了其職權(quán)范圍或者違反了國(guó)內(nèi)法的規(guī)定。⑤叛亂團(tuán)體的行為。叛亂團(tuán)體與交戰(zhàn)團(tuán)體有所不同。稱其為叛亂團(tuán)體，意味著一國(guó)的叛亂規(guī)模尚未達(dá)到內(nèi)戰(zhàn)程度，如果達(dá)到內(nèi)戰(zhàn)程度，則將叛亂者稱之為交戰(zhàn)團(tuán)體。如果某國(guó)的叛亂運(yùn)動(dòng)已被該國(guó)政府和國(guó)際社會(huì)承認(rèn)為叛亂團(tuán)體，在這種情況下，在一國(guó)領(lǐng)土或其管轄下成立的叛亂運(yùn)動(dòng)機(jī)關(guān)的行為不應(yīng)視為該國(guó)現(xiàn)存政府的行為，這是一項(xiàng)既定國(guó)際法原則。但是，如果叛亂團(tuán)體的運(yùn)動(dòng)行為得以成功并在該國(guó)最終建立了新政府，也即它們之間存在連續(xù)性，那么該叛亂團(tuán)體的行為就應(yīng)該視為該國(guó)的國(guó)家行為。⑥某些私人的行為。一般來(lái)說(shuō)，私人的行為不能稱之為國(guó)家行為，這是普遍認(rèn)可的法律理念。但是如果有充分證據(jù)證明私人是國(guó)家的代理人，其行為經(jīng)由國(guó)家授權(quán)，而國(guó)家又沒(méi)有履行應(yīng)盡的注意義務(wù)，致使私人的行為侵害了國(guó)際法保護(hù)的利益，國(guó)家應(yīng)該對(duì)自己的不作為承擔(dān)相應(yīng)的國(guó)際責(zé)任。比如，私人是在國(guó)家的指示或者控制下從事相關(guān)行為，或者國(guó)家對(duì)私人行為進(jìn)行了事后追認(rèn)，在這些情況下，特定的私人行為就上升為國(guó)家行為。⑦法律授權(quán)機(jī)構(gòu)的行為。國(guó)家機(jī)關(guān)的某些公共事務(wù)職能可以剝離開(kāi)來(lái)，而交由法律授權(quán)的機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施，達(dá)到事半功倍的效果。因?yàn)檫@些機(jī)構(gòu)在專業(yè)領(lǐng)域里比國(guó)家機(jī)關(guān)可能更有優(yōu)勢(shì)，恰好可以彌補(bǔ)國(guó)家機(jī)關(guān)在這方面的不足。當(dāng)法律授權(quán)機(jī)構(gòu)執(zhí)行公共事務(wù)職能之時(shí)，它們的行為應(yīng)該歸因于國(guó)家，上升為國(guó)家行為。比如，航空公司根據(jù)法律授權(quán)執(zhí)行衛(wèi)生檢疫職能，即為這種情況。

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How To Identify State Acts？

LIU Yong-bo

（UESTC School of Political Science and Public Administration，Chengdu，Sichuan 611731，China）

Abstract：How to identify state acts？The first thing to do is to define a state act. While the concept of state act is a borrowed one from foreign countries，and there is no uniform wording regarding the said concept. Therefore，it is a complex issue to identify state acts. The thesis attempts to start with the definition of state acts，the first part deals with its concept and characteristics，then the second part addresses its classification，last but not the least，the third part focuses on the identification of the range of state acts，which is the prime part of this thesis.

Key words：state act;identification;classification