PPP通關(guān)

從頂層設(shè)計(jì)到基層實(shí)踐，PPP落地難出現(xiàn)積極信號(hào)。

為全球最大的PPP（政府與社會(huì)資本合作）市場(chǎng)，PPP的中國(guó)盛宴正全面開啟。

財(cái)政部PPP中心近日發(fā)布的《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第四期季報(bào)》顯示，截至2016年9月末，全部入庫(kù)項(xiàng)目10471個(gè)，總投資額12.46萬億元，其中已進(jìn)入執(zhí)行階段項(xiàng)目946個(gè)，總投資額1.56萬億元，落地率達(dá)58.2%，均較6月末有大幅增加。

今年以來，為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)增速下行壓力，作為撬動(dòng)民間投資的利器，PPP被寄予厚望，推進(jìn)速度明顯加快，尤其在下半年，PPP在政策層面利好頻出，顯示了中央加大PPP推廣的決心，落地等問題的解決思路日漸明朗。

在頂層設(shè)計(jì)方面，立法工作有了突破性進(jìn)展，由財(cái)政部主導(dǎo)的PPP立法和國(guó)家發(fā)改委力推的特許經(jīng)營(yíng)法工作，在國(guó)務(wù)院統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，交由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭負(fù)責(zé)。

9月底和10月底，財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委分別印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》和《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》，分別對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的操作流程進(jìn)行規(guī)范。而在基層實(shí)踐方面，試點(diǎn)創(chuàng)新也進(jìn)一步擴(kuò)大了可推廣可復(fù)制的PPP模式。10月13日，財(cái)政部聯(lián)合教育部等部門公布了第三批PPP示范項(xiàng)目，南京溧水產(chǎn)業(yè)新城等516個(gè)項(xiàng)目入選，計(jì)劃總投資額達(dá)11708億元。與前兩批相比，第三批的示范項(xiàng)目無論是在項(xiàng)目數(shù)量還是計(jì)劃投資額上都有大幅增長(zhǎng)。國(guó)家發(fā)改委也于近期下達(dá)2016年P(guān)PP項(xiàng)目前期工作專項(xiàng)補(bǔ)助5億元，用于支持重點(diǎn)區(qū)域或行業(yè)的PPP項(xiàng)目規(guī)劃編制等。

PPP推廣加速度的背景下，如何引導(dǎo)、幫助民營(yíng)企業(yè)更好地參與PPP項(xiàng)目，成為當(dāng)前要解決的重要問題。能否點(diǎn)燃民間資本的熱情，決定著這場(chǎng)PPP闖關(guān)的成敗。

叫好還要叫座

“58.2%”。10月28日，財(cái)政部PPP中心發(fā)布的《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第四期季報(bào)》，公布了這個(gè)最新的落地率數(shù)字。

接受《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者采訪的多位PPP專家認(rèn)為，這是一個(gè)很不錯(cuò)的成績(jī)。不過，仍有專家謹(jǐn)慎地表示，數(shù)字背后喜中有憂。

該期季報(bào)顯示，截至2016年9月末，財(cái)政部?jī)膳痉俄?xiàng)目232個(gè)，總投資額7866.3億元，其中執(zhí)行階段項(xiàng)目128個(gè)，總投資額3456億元，落地率達(dá)58.2%。與6月末相比，第一批示范項(xiàng)目落地率沒有變化，第二批示范項(xiàng)目落地呈加速趨勢(shì)。

按照財(cái)政部于2014年發(fā)布的PPP操作指南，PPP操作程序分為5個(gè)階段：識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交。在2016年7月公布的第三期季報(bào)中，規(guī)范了項(xiàng)目落地率口徑，將落地率定義為執(zhí)行和移交兩個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)之和，與準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行、移交4個(gè)階段項(xiàng)目數(shù)總和的比值。這種算法將識(shí)別階段的項(xiàng)目，從分母中排除出去了，但實(shí)際上相當(dāng)多的項(xiàng)目仍處于“識(shí)別”階段。這就意味著，落地率可能有因此“被提高”的情況。

此前，根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，截至2016年4月13日，納入全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)的PPP項(xiàng)目的落地率約為21.7%。在一些研究機(jī)構(gòu)看來，這個(gè)較低比例仍有水分。民生證券副總裁管清友就分析，如果將大部分處于識(shí)別階段的項(xiàng)目納入計(jì)算基數(shù)，執(zhí)行階段的項(xiàng)目數(shù)與入庫(kù)項(xiàng)目總量相比，實(shí)際的簽約率僅為4.8%。

今年3月底，財(cái)政部PPP綜合信息平臺(tái)公開發(fā)布的一份“熱點(diǎn)問題問答”中就曾提到，因地方政府規(guī)劃調(diào)整、項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)或財(cái)政承受能力論證未獲通過、項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本吸引力不夠等原因，占已入庫(kù)總數(shù)78%的識(shí)別階段項(xiàng)目中，會(huì)有一些項(xiàng)目未來有可能不再采用PPP模式甚至不再實(shí)施，從而退出項(xiàng)目庫(kù)。

中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉尚希表示，盡管目前財(cái)政部、發(fā)改委等都在力挺PPP，各地政府也都積極推動(dòng)，但PPP項(xiàng)目的實(shí)際落地情況還不樂觀，出現(xiàn)了“叫好不叫座”的現(xiàn)象。

中國(guó)華融資產(chǎn)管理股份有限公司董事長(zhǎng)賴小民在接受媒體采訪時(shí)表示，當(dāng)前PPP項(xiàng)目存在管理難和落地難的問題，與政府部門推動(dòng)力度不均，項(xiàng)目管理錯(cuò)位、參與主體熱度不均，社會(huì)資本參與程度不高、項(xiàng)目分布不均，PPP項(xiàng)目的區(qū)域和領(lǐng)域分布失衡、缺乏系統(tǒng)配套支撐，造成長(zhǎng)短期目標(biāo)沖突等有關(guān)。

“剛過去的這半年時(shí)間，落地率改善是很有限的，但改善的趨勢(shì)還是能看得到的?！庇袑＜覍?duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說。

靠什么點(diǎn)燃民間投資

一個(gè)得到廣泛認(rèn)同的觀點(diǎn)是：民間投資跟不上導(dǎo)致PPP項(xiàng)目落地難，而落地難又反過來打擊民間投資。

全國(guó)工商聯(lián)經(jīng)濟(jì)部部長(zhǎng)譚林表示，今年上半年，國(guó)務(wù)院和有關(guān)部門采取了一系列措施，加大了對(duì)已出臺(tái)政策措施落地、落細(xì)、落實(shí)的推進(jìn)力度，在這些重大舉措的激勵(lì)下，民間投資出現(xiàn)了一些積極的信號(hào)。

財(cái)政部PPP中心第三期季報(bào)顯示，105個(gè)落地示范項(xiàng)目中，82個(gè)已錄入簽約社會(huì)資本信息，簽約社會(huì)資本共119家，其中民企43家、混合所有制8家、外企3家、國(guó)企（國(guó)有獨(dú)資和控股企業(yè)，含海外上市國(guó)企）65家，民企占比36%，前三類非國(guó)企合計(jì)占比45%。

雖然民企占比有了明顯提升，但依然處于劣勢(shì)，項(xiàng)目投資額更是偏少。54個(gè)單家社會(huì)資本參與項(xiàng)目中，民企參與項(xiàng)目17個(gè)，占比32%，對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目投資額為224.5億元，占比僅12%。

“民營(yíng)企業(yè)是否有意愿參與PPP投資，是否能深度參與其中，是衡量PPP項(xiàng)目成功與否的重要標(biāo)志。”清華大學(xué)PPP研究中心共同主任楊斌公開表示。

按照劉尚希的說法，民企進(jìn)入PPP項(xiàng)目信心不足的原因可以歸結(jié)為四點(diǎn)：一是PPP項(xiàng)目從立項(xiàng)簽約到投資取得回報(bào)，存在一定的滯后期，相較于高企的融資成本，投資收益吸引力不夠；二是不少地方政府把收益高的項(xiàng)目自己留著做，好項(xiàng)目民企不容易進(jìn)入；三是政府與社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制不完善；四是企業(yè)擔(dān)心PPP項(xiàng)目執(zhí)行會(huì)受到換屆影響。

而在財(cái)政部條法司副司長(zhǎng)賴永添看來，民資參與少、項(xiàng)目落地難的一個(gè)重要原因，與PPP相關(guān)法律基礎(chǔ)較為薄弱有關(guān)。面對(duì)“特許經(jīng)營(yíng)法”與“PPP法”的交叉，不少民企為避免在兩部門間左右為難，望而卻步。

“PPP的社會(huì)資本往往變成了國(guó)有資本，國(guó)有資本往往變成了央企。重大的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是中央企業(yè)在做，這就對(duì)社會(huì)資本、對(duì)地方企業(yè)產(chǎn)生了一種擠出效應(yīng)?！必?cái)政部相關(guān)人士表示。

項(xiàng)目“打假”

還有一個(gè)值得警惕的現(xiàn)象是，隨著PPP受到追捧，“偽PPP”項(xiàng)目的數(shù)量也開始增加。

2016年6月，中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院發(fā)布的《以共治理念推進(jìn)PPP立法》中提到，由于PPP相關(guān)法律缺位、適用性不足和沖突，PPP項(xiàng)目實(shí)踐中已陸續(xù)出現(xiàn)變相融資等問題。

一位東部地級(jí)市財(cái)政部門人士對(duì)記者談到，2015年他們?cè)拥揭粋€(gè)PPP項(xiàng)目的申報(bào)，是園林局發(fā)起的一個(gè)綠地景觀PPP項(xiàng)目，屬于改善城市環(huán)境的純公益性項(xiàng)目。

項(xiàng)目的申報(bào)邏輯是：政府資金不夠，于是尋找社會(huì)資本合作。社會(huì)資本在綠地景觀的建設(shè)期間先行墊資。市政府計(jì)劃未來對(duì)綠地景觀周邊做一些商業(yè)開發(fā)，而這片景觀的建設(shè)方也將在未來的土地招拍掛中獲得優(yōu)先權(quán)。

“這就是過去BT模式的變形，現(xiàn)在用PPP術(shù)語做一些包裝，就轉(zhuǎn)為了PPP項(xiàng)目。實(shí)際上就是給地方政府做融資?！鄙鲜鋈耸空f。BT模式曾在前幾年土地財(cái)政年代盛行，但當(dāng)土地財(cái)政難以為繼的情況下，一來會(huì)加劇地方債務(wù)，二來可能會(huì)導(dǎo)致這些公益性項(xiàng)目爛尾或建成后缺乏維護(hù)。

也正基于此，無論是財(cái)政部還是國(guó)家發(fā)改委，對(duì)于PPP都多次強(qiáng)調(diào)其合作的長(zhǎng)期性，而非只是做筆融資的“一錘子買賣”。

“PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本的婚姻。融資問題只解決一個(gè)環(huán)節(jié)的問題，后續(xù)的運(yùn)營(yíng)、維護(hù)，還有十幾年、幾十年公共產(chǎn)品的提供，都被拋至腦后了。這是很突出的問題。”賴永添說。

變相融資工具

民間資本參與程度低，PPP項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤饺谫Y工具，加劇了地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的累積。

湖北某地級(jí)市財(cái)政局一位人士對(duì)記者表示，民營(yíng)企業(yè)無法得到優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目，同時(shí)造成資源的最優(yōu)化配置無法達(dá)成，風(fēng)險(xiǎn)依然集中于公共部門，國(guó)家和地方政府的債務(wù)壓力仍居高不下，致使系統(tǒng)性的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加劇。

在融資模式方面，社會(huì)資本以股權(quán)參與的模式和政府方一同共建項(xiàng)目，是雙方“婚姻”一說指向的核心。

然而從全國(guó)范圍來看，較為成熟的依市場(chǎng)化方式運(yùn)作的BOT項(xiàng)目?jī)H在污水處理、地鐵等少數(shù)幾個(gè)領(lǐng)域有所涉及?，F(xiàn)實(shí)中，大量PPP項(xiàng)目以明股實(shí)債的模式進(jìn)行融資。

目前，銀行、保險(xiǎn)、信托、基金等金融機(jī)構(gòu)依然需要承擔(dān)大多數(shù)的PPP融資份額?！斑@些金融機(jī)構(gòu)基本還是走短平快的操作思路，明股實(shí)債比較普遍，有的地方政府為了先拿到融資，也同意這一模式。”上述人士說。

以銀行為例，目前商業(yè)銀行參與PPP的方式主要有兩類：一是給項(xiàng)目提供信貸融資支持；二是地方政府成立PPP產(chǎn)業(yè)投資基金，銀行通過投資基金的渠道入股。

由于投資基金可以投入表外資金例如理財(cái)資金，撬動(dòng)的杠桿也不像貸款那樣受到較多監(jiān)管，并且投資基金一般有政府啟動(dòng)資金做“安全墊”，所以銀行對(duì)這一模式都青睞有加。

“但實(shí)際上政府給銀行的是固定回報(bào)，一段時(shí)間后銀行也會(huì)分批把前期資金拿回來。名義上是股權(quán)投資，其實(shí)還是政府負(fù)債。”上述人士表示。

沒有社會(huì)資本以股權(quán)參與的模式和政府共建項(xiàng)目，自然也就沒有切實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。在這一模式下，PPP項(xiàng)目啟動(dòng)得越多，對(duì)金融機(jī)構(gòu)的資金吸收量也就越大，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性也越大。

誰是主導(dǎo)

“一方面是兩套政策全面交叉，大量政策重復(fù)沖突，另一方面是政策針對(duì)性不強(qiáng)，效力有限，對(duì)于PPP發(fā)展的很多實(shí)際問題，比如打掉民間資本投資的玻璃門、彈簧門、旋轉(zhuǎn)門等無能為力?！必?cái)政部相關(guān)人士表示。

兩套政策，是指財(cái)政部和發(fā)改委針對(duì)PPP不同的政策體系。

據(jù)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者了解，2013年底，財(cái)政部在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上專門召開PPP專題會(huì)議。而早在2013年10月，全國(guó)人大已將特許經(jīng)營(yíng)法列入立法計(jì)劃，并由國(guó)家發(fā)改委牽頭起草。

從那時(shí)起，兩個(gè)部門兩條線就已初現(xiàn)端倪。過去三年來，發(fā)改委和財(cái)政部?jī)蓚€(gè)部門都從各自職能出發(fā)，一個(gè)主攻“特許經(jīng)營(yíng)法”，一個(gè)推進(jìn)“PPP法”，打造出了目前的兩套體系。部門之間的立足點(diǎn)各有差異，卻對(duì)規(guī)范PPP發(fā)展有利，但與此同時(shí)，大到理念原則、小到操作細(xì)節(jié)的差異，又可能讓地方與企業(yè)難以把握。

“PPP重點(diǎn)在于政府和社會(huì)資本的合作，要把它可持續(xù)順利地做好，需要一套規(guī)范的法律制度?！鄙綎|省財(cái)政廳金融與國(guó)際合作處處長(zhǎng)李學(xué)春對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示。

據(jù)知情人士介紹，今年7月，發(fā)改委和財(cái)政部分別向國(guó)務(wù)院提出“特許經(jīng)營(yíng)立法”和“PPP立法”意見，“其中有不少內(nèi)容重復(fù)交叉，還有一些意見相左”。為此，國(guó)務(wù)院明確由國(guó)務(wù)院法制辦牽頭，為推廣PPP模式提供根本的法律保障。自此，爭(zhēng)論了數(shù)年的PPP立法工作由財(cái)政部和發(fā)改委兩部門移交給法制辦主導(dǎo)。

“這是今年的一檔件，原則上年內(nèi)必須完成，除特殊情況外，基本都要出臺(tái)?！?0月中旬，一位國(guó)務(wù)院法制辦人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示。

新階段

在頂層設(shè)計(jì)歸并“兩條線”的同時(shí)，在基層實(shí)踐中尋求PPP樣本，快速進(jìn)行有效的項(xiàng)目復(fù)制，以此形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)，也被提上日程。

財(cái)政部日前公布第三批PPP示范項(xiàng)目，引發(fā)社會(huì)普遍關(guān)注。根據(jù)公告，南京溧水產(chǎn)業(yè)新城等516個(gè)項(xiàng)目上入選，計(jì)劃總投資額達(dá)11708億元。與前兩批相比，第三批的示范項(xiàng)目無論是在項(xiàng)目數(shù)量還是計(jì)劃投資額上都有大幅增長(zhǎng)。

財(cái)政部PPP中心副主任莫小龍表示，此次財(cái)政部聯(lián)合二十個(gè)部委發(fā)布的第三批示范項(xiàng)目，旨在推出一批可復(fù)制、可推廣的示范案例，助推更多PPP項(xiàng)目落地。相比于前兩批，第三批示范項(xiàng)目存在多方面的特殊之處：

一是組織方式新穎，此次示范項(xiàng)目的申報(bào)、評(píng)審和發(fā)布都由財(cái)政部聯(lián)合二十個(gè)部委共同實(shí)施；二是評(píng)審的規(guī)范性高；三是項(xiàng)目數(shù)量多、覆蓋領(lǐng)域廣，共計(jì)516個(gè)項(xiàng)目，覆蓋19個(gè)領(lǐng)域；四是示范導(dǎo)向性強(qiáng)，重視行業(yè)引領(lǐng)、區(qū)域帶動(dòng)和創(chuàng)新示范效應(yīng)。

財(cái)政部相關(guān)人士表示，在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域推廣運(yùn)用PPP模式，是中央交辦的一項(xiàng)重大改革任務(wù)。“這三批的項(xiàng)目數(shù)量和投資總額呈明顯遞增趨勢(shì)，除示范意義外，這些項(xiàng)目還將發(fā)揮穩(wěn)增長(zhǎng)和規(guī)范PPP市場(chǎng)的作用，也標(biāo)志著我國(guó)PPP的發(fā)展進(jìn)入新階段。”