張倩

要想真正促進(jìn)民辦教育繼續(xù)發(fā)展壯大，僅靠一部法律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的

67歲的王國欣穿著一件寬大的舊毛衣，坐在辦公桌前，神情隱忍且疲憊。他這樣評(píng)價(jià)自己過去15年的辦學(xué)歷程：“這是一條戴著枷鎖的不歸路。”

在民辦教育領(lǐng)域浸染了八年、曾參與創(chuàng)辦多所國際學(xué)校的法政國際教育中心主任賈大明則一臉輕松，回憶起八年的從業(yè)經(jīng)歷，他說自己非常有成就感，因?yàn)閷⒉簧賹W(xué)生送進(jìn)了哈佛大學(xué)、加州大學(xué)伯克利分校和普林斯頓大學(xué)等世界名校。

兩人境遇相似的地方是，10月31日公布的民辦教育促進(jìn)法修正案三審稿像一顆炸彈一樣在他們的“朋友圈”炸開。

對(duì)民辦學(xué)校的分類管理是此次修法的重點(diǎn)，未來的中國民辦學(xué)校將被明確分為兩類——“營(yíng)利性”和“非營(yíng)利性”，非義務(wù)教育階段的民辦學(xué)?？梢宰灾鬟x擇歸于哪一類，而義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校則只能為非營(yíng)利性質(zhì)。

一周以后，修正案在第十二屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議上審議通過，并將于2017年9月1日起施行。

王國欣表示，分類管理可以剔除名為非營(yíng)利、實(shí)以營(yíng)利為目的的投機(jī)資本，但他同時(shí)認(rèn)為，新法重在限制，未真正起到促進(jìn)民辦教育發(fā)展的作用。2003年，民辦教育促進(jìn)法（下稱《促進(jìn)法》）正式施行后，有從業(yè)者評(píng)論稱：“教育產(chǎn)業(yè)的春天來了?！比缃瘢鎸?duì)修改后的法律，一位民辦教育資深從業(yè)者感慨：“冬天重新來臨。”

在這13年間，中國民辦學(xué)校的數(shù)量已從6萬余所增加至16萬余所，在校生從1400萬人增加到4600萬人，要想真正促進(jìn)民辦教育繼續(xù)發(fā)展壯大，僅靠一部法律是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

營(yíng)利與非營(yíng)利的模糊邊界

此次修法的最大突破在于明確民辦學(xué)?？梢浴盃I(yíng)利”。

圍繞著“教育能否營(yíng)利”的問題，一直存在激烈爭(zhēng)論。有人認(rèn)為，一些民辦學(xué)校以“貴族學(xué)校”的名義牟取暴利，損害家長(zhǎng)的權(quán)益，助長(zhǎng)了獲得教育機(jī)會(huì)的不平等；也有人認(rèn)為，民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域，在經(jīng)費(fèi)、師資等方面彌補(bǔ)了政府投入的不足，是壯大中國教育的一條出路。

13年前，《促進(jìn)法》立法過程中，各方也無法達(dá)成一致。最終的法律條文進(jìn)行了妥協(xié)處理，一方面強(qiáng)調(diào)“民辦教育屬于公益性事業(yè)”，另一方面留下口子，“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費(fèi)用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報(bào)”。

但法律出臺(tái)后，沒有任何規(guī)章制度明確出資人獲得“合理回報(bào)”的界限、金額及方式，這一條文最終停留在紙面上。

2001年，王國欣創(chuàng)辦精誠教育集團(tuán)并擔(dān)任董事長(zhǎng)，據(jù)他稱，自己辦學(xué)這么多年從未取得過任何“合理回報(bào)”。不止他，多位民辦教育的負(fù)責(zé)人表示，自從創(chuàng)辦學(xué)校之初，便已經(jīng)主動(dòng)選擇不要求任何回報(bào)，并將學(xué)校注冊(cè)為非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)。

民辦教育一直在一種曖昧環(huán)境中發(fā)展著。它們因?yàn)楣嫘砸螅蠖嘧?cè)為非營(yíng)利機(jī)構(gòu)。同時(shí)，許多民辦學(xué)校實(shí)際行為則與營(yíng)利性機(jī)構(gòu)并無二致，不少投資辦學(xué)者利用模糊的政策性，通過各種方式取得學(xué)校的舉辦權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，成功實(shí)現(xiàn)了對(duì)學(xué)校財(cái)權(quán)的控制并獲得利益回報(bào)。

一位民辦教育從業(yè)者對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示：“民辦學(xué)校通過購買服務(wù)等各種方式可以對(duì)學(xué)校資本進(jìn)行轉(zhuǎn)移。”在他看來，這是行業(yè)內(nèi)的“明規(guī)則”。

得益于此，近十多年間，各方資本也爭(zhēng)相進(jìn)入。北京、杭州、成都等地多家民辦教育機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)上市。

更有甚者，在缺乏有效監(jiān)管的前提及非營(yíng)利性的身份掩護(hù)下，部分民辦學(xué)校的行為因一味追求利益而變形。多家民辦學(xué)校的官方網(wǎng)站上，宣傳頁的標(biāo)語為“專家辦學(xué)、名師執(zhí)教”，以此來吸引生源。但上述民辦教育資深從業(yè)者透露：“為了追求利益的最大化，部分學(xué)校會(huì)對(duì)師資進(jìn)行包裝，誤導(dǎo)公眾的選擇以擴(kuò)大生源。”

因此，教育界也有學(xué)者認(rèn)為，此次修法是試圖為民辦教育界提供一次正本清源的機(jī)會(huì)。剔除非營(yíng)利性民辦教育領(lǐng)域內(nèi)的投機(jī)資本，是修法的主要目的之一。

北京大學(xué)法學(xué)院非營(yíng)利組織法研究中心主任金錦萍表示，從法律上明確“營(yíng)利”和“非營(yíng)利”的區(qū)分，可對(duì)現(xiàn)在非營(yíng)利性質(zhì)民辦學(xué)校從事的關(guān)聯(lián)交易等營(yíng)利行為進(jìn)行規(guī)范，鼓勵(lì)真正以非營(yíng)利為目的的捐資辦學(xué)者，也可使以營(yíng)利為目的的資本通過正常途徑獲得收益，幫助他們規(guī)避相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)。

教育部副部長(zhǎng)朱之文在答記者問時(shí)同樣表示，分類管理從法律上破解困擾民辦教育發(fā)展的學(xué)校法人屬性不清、財(cái)產(chǎn)歸屬不明、支持措施難以落實(shí)等瓶頸問題，也有利于政府落實(shí)差別化的扶持政策。

王國欣也認(rèn)可，如果政府給予認(rèn)真辦教育的人及從事事實(shí)營(yíng)利行為的辦學(xué)者同樣政策待遇，會(huì)讓前者寒心。

如何應(yīng)對(duì)“明規(guī)則”，金錦萍建議，非營(yíng)利性的民辦教育應(yīng)進(jìn)行信息公開，進(jìn)而對(duì)關(guān)聯(lián)交易行為進(jìn)行規(guī)范。

更多民辦教育從業(yè)者說，他們對(duì)產(chǎn)業(yè)前景和將采取的措施，會(huì)觀望一段時(shí)間。

重點(diǎn)在組織屬性還是教育質(zhì)量

在分類管理的基礎(chǔ)上，修訂后的《促進(jìn)法》規(guī)定，義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校必須為非營(yíng)利性質(zhì)，圍繞這一規(guī)定存在較大爭(zhēng)議。

吳以群2002年與妻子從美國回北京創(chuàng)業(yè)，他們的獨(dú)生子2006年出生于北京，擁有北京戶籍，目前就讀于北京一所民辦小學(xué)。

談及為兒子的擇校路，吳以群表示，優(yōu)先考慮學(xué)校的辦學(xué)理念，其次是教學(xué)質(zhì)量和服務(wù)。他認(rèn)為，相關(guān)部門應(yīng)考慮改善公辦教育的服務(wù)，而非將精力放在限制民辦教育方面。

創(chuàng)辦了多所小學(xué)和中學(xué)的怡海教育集團(tuán)董事局主席王琳達(dá)說，不會(huì)因?yàn)樾路ǘ顺隽x務(wù)教育領(lǐng)域。但她同時(shí)表示，民辦教育產(chǎn)業(yè)要想實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，需要提供比公辦學(xué)校更加優(yōu)質(zhì)的教育，以獲得市場(chǎng)的青睞，但這需要資金保障。

教育界普遍擔(dān)憂，義務(wù)教育階段民辦學(xué)?！胺菭I(yíng)利”的強(qiáng)制要求，會(huì)遏制這一領(lǐng)域的投資辦學(xué)熱情。

一直以來，公辦學(xué)校提供的教育在數(shù)量及質(zhì)量?jī)煞矫婢嬖诓蛔?，這為民辦教育發(fā)展提供了土壤，各類民辦學(xué)校中，民辦中小學(xué)的生源也最為充足。

一線城市中，很多民辦中小學(xué)的招錄比達(dá)到了2∶1，部分甚至達(dá)到3∶1，從這個(gè)數(shù)據(jù)看，這些城市的民辦學(xué)校數(shù)量再增加一倍，才能基本滿足市場(chǎng)的需求。

教育部副部長(zhǎng)朱之文答記者問時(shí)表示，義務(wù)教育的屬性決定了其不適合由營(yíng)利性的民辦學(xué)校來實(shí)施，否則就有可能影響義務(wù)教育政府責(zé)任的落實(shí)，影響義務(wù)教育的均衡發(fā)展，甚至加重人民群眾的負(fù)擔(dān)。

但朱之文同時(shí)稱，現(xiàn)有收費(fèi)較高的民辦學(xué)?？梢园凑辙k學(xué)成本、市場(chǎng)需求等因素，根據(jù)各地具體辦法來確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，保持自己的辦學(xué)特色，只要符合非營(yíng)利性民辦學(xué)校的法律要求，可以繼續(xù)舉辦。

這反映出政府對(duì)其提供的義務(wù)教育資金是否發(fā)揮作用存有擔(dān)憂，即對(duì)提供義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校，政府擔(dān)心其投入的資金沒有全部用來實(shí)施義務(wù)教育，比如被用來給股東分紅。

“這是對(duì)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的誤解，學(xué)校的組織屬性和產(chǎn)業(yè)方面的促進(jìn)措施應(yīng)該分開對(duì)待，不同的財(cái)稅政策應(yīng)建立在組織屬性方面?！苯疱\萍認(rèn)為，在做好教育評(píng)估、確定財(cái)產(chǎn)規(guī)則和確認(rèn)政府資金?？顚Ｓ玫那疤嵯?，公眾如何選擇應(yīng)該交給市場(chǎng)決定。

據(jù)了解，歐洲部分國家早期在政府采購教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務(wù)時(shí)也均限制在非營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，但目前同時(shí)向營(yíng)利性機(jī)構(gòu)開放。

這一轉(zhuǎn)變意味著這些國家已忽略機(jī)構(gòu)的組織屬性問題，而轉(zhuǎn)向判斷機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)是否能夠滿足社會(huì)的標(biāo)準(zhǔn)和需求。

此外，金錦萍認(rèn)為在教育產(chǎn)業(yè)方面政府應(yīng)該考慮教育的特殊性，給予民辦義務(wù)教育與公辦教育同樣的待遇?，F(xiàn)實(shí)情況是，民辦教育在稅收、財(cái)政補(bǔ)貼及制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等方面受到了很多鉗制。比如，政府給予公辦學(xué)校教師較高的補(bǔ)貼，使公辦學(xué)校教師的工資與民辦學(xué)校教師工資基本持平，而民辦學(xué)校教師工資支出在總支出中的占比高于三分之一，這使得民辦學(xué)校在爭(zhēng)奪優(yōu)質(zhì)師資方面喪失競(jìng)爭(zhēng)力。

重塑民辦教育信心

在北京多所民辦小學(xué)的介紹手冊(cè)中，創(chuàng)辦者都雄心勃勃地寄語家長(zhǎng)與社會(huì)：“我們要打造民辦教育的百年品牌”。

王琳達(dá)稱，現(xiàn)在不敢講這種話了。除了義務(wù)教育，民辦教育的其他教育階段也面臨不確定的未來。

新修訂的民辦教育促進(jìn)法，對(duì)已經(jīng)舉辦的民辦學(xué)校而言，選擇非營(yíng)利性意味著最初投資目的失敗，投資方將面對(duì)漫漫成本回收路；選擇“營(yíng)利性”意味著要納稅、買地，民辦教育前期投入大、利潤(rùn)低且成本回收周期長(zhǎng)等特點(diǎn)決定了投資和經(jīng)營(yíng)者需要承擔(dān)巨大財(cái)務(wù)壓力。西安歐亞學(xué)院院長(zhǎng)兼創(chuàng)始人胡建波說：“如果選擇營(yíng)利性，許多學(xué)校會(huì)因資金問題陷入困境。”

對(duì)于從業(yè)者的擔(dān)憂，金錦萍建議，考慮到民辦教育已成為公立教育的有力補(bǔ)充，立法者應(yīng)體諒民辦教育投資者的立場(chǎng)，通過政府購買或捐資辦學(xué)者出資的方式，為以營(yíng)利為目的的資本退出民辦教育領(lǐng)域開辟通道。

基于教育行業(yè)的特殊性，她也建議，給予營(yíng)利性民辦教育特殊的產(chǎn)業(yè)政策，如稅收及相關(guān)的政策優(yōu)惠等。

與新出臺(tái)的三審稿相比，浙江大學(xué)民辦教育研究中心主任吳華更支持二審稿。

在他看來，全國人大常委會(huì)在對(duì)民促法修正案（二次審議稿）的說明中指出對(duì)修正案施行前設(shè)立的民辦學(xué)校給予合理補(bǔ)償，對(duì)于保證民辦學(xué)校分類管理改革平穩(wěn)進(jìn)行很重要。

在美國，政府以教育券的形式將補(bǔ)貼學(xué)費(fèi)發(fā)給家長(zhǎng)，教育券的數(shù)額一般為當(dāng)?shù)禺?dāng)年的生均教育費(fèi)數(shù)，這一政策為私立學(xué)校提供了經(jīng)費(fèi)資助，保證了私立學(xué)校與公立學(xué)校享有同等的政府資助待遇，也保證了私立學(xué)校與公立學(xué)校享受政府的公平對(duì)待。

此外，美國鼓勵(lì)和支持公立學(xué)校民營(yíng)、私人或私營(yíng)公司可以承包經(jīng)營(yíng)公辦學(xué)校，運(yùn)用企業(yè)的管理機(jī)制和方法，來經(jīng)營(yíng)學(xué)校，促進(jìn)教育質(zhì)量的提高。而且政府選擇主動(dòng)改善私立中小學(xué)的辦學(xué)條件，以擴(kuò)大社會(huì)成員對(duì)不同學(xué)校的選擇余地。

日本早在1952年，便出資20多億日元，幫助90%的私立學(xué)校重建校園，1970年則改組“私立學(xué)校振興財(cái)團(tuán)”，負(fù)責(zé)對(duì)私立學(xué)校的資助。20世紀(jì)80年代后，借助民間力量來發(fā)展原本屬于國家責(zé)任的義務(wù)教育，促進(jìn)私立中小學(xué)的發(fā)展，并實(shí)行公私滲透、公私合作等做法，通過改變過去公、私立學(xué)校截然分開的做法。

在不斷的發(fā)展過程中，私立學(xué)校對(duì)日本整體國民教育的普及與提高做出了巨大貢獻(xiàn)。