在過去的30多年中，中國在城鄉(xiāng)社會管理和服務(wù)體制的變革上一直沒有解決好這樣幾個問題。第一個問題是與經(jīng)濟社會變遷的適應(yīng)問題。隨著市場的引入和發(fā)展，隨著社會的分化以及人口的自由流動，隨著社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和市場體制的轉(zhuǎn)軌，社會管理和服務(wù)體制變革相當(dāng)滯后：農(nóng)村基層社會管理和服務(wù)體制表面上有了很大的變化，比如實行村民自治，但實質(zhì)上還沒有跳出政經(jīng)社三者合一的體制；城市社區(qū)居委會雖然是一種新的社會體制，不同于單位制，卻不能有效創(chuàng)建新的社會共同體，以起到彌合單位制弱化，以及人口流動而帶來的社會聯(lián)系斷裂的作用。

第二個問題是城鄉(xiāng)社會管理和服務(wù)體制改革方向不明確、不清晰。也就是說，沒有從理論和實踐兩個層面處理好國家、市場、社會三者的關(guān)系。國家在推進(jìn)城鄉(xiāng)基層社會管理和服務(wù)體制改革上一直存在著嚴(yán)重的矛盾和張力。由于財政短缺，國家不想更多地承擔(dān)為基層特別是農(nóng)村社會提供公共品的責(zé)任，而試圖通過讓村民自治，由村民生產(chǎn)和提供農(nóng)村的公共品，但是國家又希望村委會承擔(dān)起行政賦予的各種控制任務(wù)，在這種情況下，村委會陷入了兩難的困境。

第三個問題就是城鄉(xiāng)社會管理和服務(wù)體制的一體化問題。上面提到當(dāng)前中國城鄉(xiāng)基層的社會管理組織在功能上似乎存在著相似性或相同性，但是這并不意味著它們是一體化的。所謂城鄉(xiāng)社會管理和服務(wù)體制的一體化，就是將城鄉(xiāng)居民納入一個沒有差別的社會管理和服務(wù)制度框架內(nèi)，不應(yīng)因?qū)ο髞碜猿青l(xiāng)而有不同的規(guī)定和設(shè)置，以及給予不同的待遇和服務(wù)。但是，當(dāng)前中國城鄉(xiāng)社會管理和服務(wù)的屬地化問題在體制上仍然沒有獲得解決。

這三個問題從不同側(cè)面說明城鄉(xiāng)社會管理和服務(wù)體制在總體性社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變過程中出現(xiàn)的不適應(yīng)性。如果說，20世紀(jì)80年代之前，中國還處于總體性社會時代，從80年代中期開始到90年代末，農(nóng)村改革初見成效，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)發(fā)展，人口從農(nóng)村向城市、從內(nèi)地向沿海流動，勞動力市場、商品市場在形成，建立在高度計劃體制之上的總體性社會就難以維系，城鄉(xiāng)基層社會管理出現(xiàn)了市場化的功利問題。

雖然當(dāng)時的市場體制還沒有現(xiàn)在發(fā)達(dá)，但是，趨利性的市場法則全面滲透城市和農(nóng)村社會的各個角落。這絕對成了一個不講基本權(quán)益只索取好處（以最小的成本獲得最大的收益）的“市場社會”。

從2000年國家在安徽實行稅費改革開始，2001年國家?guī)椭r(nóng)民工清理各種收費和工資拖欠問題，2003年廣州孫志剛事件后國家取消了收容遣送制度（改為流浪者救助制度），2004年國家提出新農(nóng)村建設(shè)與和諧社會建設(shè)，之后各地政府漸漸加大對農(nóng)村基層社會管理和服務(wù)的投入力度（如給村干部報酬），一些地方試行了政社分開的基層社會管理和服務(wù)體制改革等。這一連串的政府行動，在很大程度上改變了城鄉(xiāng)基層社會管理和服務(wù)的方式。

由于政府有了比以前強大得多的財力，所以開始將城鄉(xiāng)基層社會管理和服務(wù)納入議程之中，一些地方提出了“網(wǎng)格化”管理模式。這似乎又返回到“總體性社會”。但是，與以前不同的是，一定程度的社會自主空間已經(jīng)形成，社會自由流動資源越來越多，所以，“總體性社會”難以復(fù)制，但是出現(xiàn)了另一種社會管理形態(tài)，那就是“行政社會”。如果說“總體性社會”不允許有真正的“社會”生存空間，那么“行政社會”卻是忽視或者不重視“社會”的作用，用行政力量去做“社會”自身應(yīng)該做并能做好的事情。

行政社會比“總體性社會”進(jìn)步和積極的地方是不禁止“社會”的存在，相反，國家在社會管理的語言表述上還有“社會協(xié)同”這樣的說法，也有鼓勵社會組織發(fā)展之類的想法，但是實際上都試圖將它們納入行政的控制范圍，正如涂爾干所說的，國家敞開其寬大的懷抱想緊緊地把所有個體擁抱而不愿放開，實際上不利于“社會”自我成長。

不管是在總體性社會時代，還是后來演進(jìn)到市場社會和行政社會時代，城鄉(xiāng)社會管理和服務(wù)體制上的實質(zhì)性差別問題并沒有獲得很好的解決，那就是沒有構(gòu)筑一個體現(xiàn)公民平等權(quán)利的城鄉(xiāng)一體化社會管理和服務(wù)體制。

《超越城鄉(xiāng)：資源、機會一體化配置》，王春光著，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2016年9月。本文摘自該書第七章，略有刪改，標(biāo)題為編者所加