潘路路

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我國(guó)保健品行業(yè)的安全規(guī)制失靈問(wèn)題研究

潘路路

一、引言

(一)研究背景

隨著社會(huì)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人們對(duì)自身的健康越來(lái)越關(guān)注。保健食品的銷(xiāo)售額每年以10%以上的速度增長(zhǎng)，被稱(chēng)作是全球的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)[1]。中國(guó)保健品產(chǎn)業(yè)雖然起步晚，但發(fā)展快，更是有一股初生牛犢不怕虎的勁頭。雖仍面臨諸多挑戰(zhàn)，但是，伴隨著中國(guó)“老齡化社會(huì)”的到來(lái)，和人們可支配收入的增加，以及人們自我保健意識(shí)的提升，中國(guó)保健品產(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有廣闊的市場(chǎng)空間。

然而可悲的是,一個(gè)本該蓬勃發(fā)展的行業(yè),在中國(guó)卻陷入了普遍的消費(fèi)者信任危機(jī)中。中國(guó)保健品市場(chǎng)一直以來(lái)不斷涌出各種各樣的問(wèn)題和危機(jī)事件,制假售假、假冒文號(hào)、摻入藥物、夸大功效等眾多問(wèn)題屢見(jiàn)不鮮。雖然我國(guó)相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度也在不斷加大，但保健品行業(yè)的諸多問(wèn)題仍屢見(jiàn)不鮮。

(二)研究意義

我國(guó)保健品行業(yè)的亂象充分暴露了我國(guó)保健品行業(yè)法律體系的不完善和規(guī)制的失靈。一方面，保健品行業(yè)的亂象不但嚴(yán)重危害了我國(guó)消費(fèi)者的健康和生活品質(zhì)，另一方面，保健品行業(yè)的信任危機(jī)也會(huì)抑制這一本該蘊(yùn)含巨大發(fā)展前景的朝陽(yáng)行業(yè)的發(fā)展，于國(guó)于民均是一大損失。因此，本文從政府規(guī)制的角度入手，分析規(guī)制失靈產(chǎn)生的原因，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)的政策建議，希望能對(duì)我國(guó)保健品行業(yè)的發(fā)展做出一點(diǎn)理論上的貢獻(xiàn)。

二、我國(guó)保健品行業(yè)的安全規(guī)制現(xiàn)狀及問(wèn)題

(一)規(guī)制機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀及問(wèn)題

2003年以來(lái)，保健品規(guī)制部門(mén)發(fā)生了多次變動(dòng)。在這一過(guò)程中，許多基層部門(mén)都沒(méi)能做好與時(shí)俱進(jìn)的職能調(diào)整，產(chǎn)生了一些列諸如職能重疊導(dǎo)致的規(guī)制資源浪費(fèi)問(wèn)題。從規(guī)制的具體層面來(lái)看，目前保健品市場(chǎng)實(shí)行的是“誰(shuí)發(fā)證誰(shuí)規(guī)制”，質(zhì)量問(wèn)題、廣告問(wèn)題、冒用批準(zhǔn)文號(hào)問(wèn)題分別歸屬于衛(wèi)生、工商、食品藥品監(jiān)督管理局等不同部門(mén)規(guī)制?！榜R路警察各管一段”的規(guī)制執(zhí)法方式是各個(gè)規(guī)制部門(mén)執(zhí)法不清，責(zé)任不明的前奏，為知法犯法的黑心商家提供了法律上的空隙[2]。

(二)行業(yè)立法現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

由于我國(guó)保健食品行業(yè)起步較晚，法規(guī)制度還不夠完善，雖然新的《食品安全法》已經(jīng)于2010年10月1日正式實(shí)行，但本應(yīng)在2009年《食品安全法》這一行業(yè)基本法出臺(tái)后就應(yīng)相應(yīng)出臺(tái)的行業(yè)配套的法律法規(guī)《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》幾經(jīng)波折，仍未能出臺(tái)，致使有關(guān)產(chǎn)品注冊(cè)審批、生產(chǎn)許可證的發(fā)放、生產(chǎn)現(xiàn)場(chǎng)核查和檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)認(rèn)定等方面領(lǐng)域尚無(wú)具體法規(guī)可依。

(三)被規(guī)制的對(duì)象的現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

雖然我國(guó)的保健品行業(yè)發(fā)展?jié)摿薮螅鲩L(zhǎng)速度快，但也存在著諸多問(wèn)題。我國(guó)保健食品批準(zhǔn)的產(chǎn)品數(shù)量多，同質(zhì)性強(qiáng)，數(shù)量眾多的中小企業(yè)生產(chǎn)十分松散，生產(chǎn)和流通領(lǐng)域都十分混亂，為規(guī)制執(zhí)法造成了難度，而且產(chǎn)品種類(lèi)較少，缺乏創(chuàng)新力，無(wú)法滿(mǎn)足我國(guó)消費(fèi)者的多元化需求[3]。

三、我國(guó)保健品行業(yè)安全規(guī)制失靈問(wèn)題的原因分析

(一)保健品本質(zhì)屬性中的信息不對(duì)稱(chēng)導(dǎo)致的市場(chǎng)失靈

保健品是一種特殊的食品，保健品的自身屬性決定了它天然是一種信息不對(duì)稱(chēng)的商品，即產(chǎn)品質(zhì)量是不能通過(guò)觀察得到的，消費(fèi)者也很難自己驗(yàn)證的。這意味著，政府的規(guī)制是必須的。根據(jù)規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論。對(duì)于這種質(zhì)量不能驗(yàn)證的食品，規(guī)制者必須為企業(yè)創(chuàng)造供應(yīng)高質(zhì)量產(chǎn)品的激勵(lì)，同時(shí)又保持規(guī)制的好處。而且根據(jù)基本的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，解決信息不對(duì)稱(chēng)的手段主要有兩種，一種是信息甄別，一種是信息傳遞。在具體的規(guī)制安排中，可以靈活運(yùn)用此兩種手段的各種形式。由此分析可知，當(dāng)前保健品行業(yè)的亂象與該類(lèi)產(chǎn)品的商品屬性有關(guān)，也說(shuō)明了政府規(guī)制的問(wèn)題正是出在了解決信息不對(duì)稱(chēng)問(wèn)題的機(jī)制上了。

(二)企業(yè)的違法收益大于違法成本

目前市場(chǎng)的現(xiàn)狀是企業(yè)、政府、消費(fèi)者三者博弈的結(jié)果。雖然保健品行業(yè)的違法違規(guī)行為的主體是企業(yè)，但根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性人假設(shè)，企業(yè)的最終決策是根據(jù)成本效益分析做出的里利益最大化的最優(yōu)選擇，企業(yè)之所以選擇違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)是因?yàn)檫`法收益要大于違法成本。企業(yè)的違法成本來(lái)自于政府關(guān)于企業(yè)違法經(jīng)營(yíng)的處罰力度和法律規(guī)定。企業(yè)的違法收益來(lái)自于政府對(duì)于保健品流通過(guò)程和銷(xiāo)售過(guò)程的規(guī)制力度，也就是說(shuō)如果政府存在規(guī)制的空白和缺位，必然給違法產(chǎn)品的流通和生存留下了空間，這就是企業(yè)違法收益的保證。保健品行業(yè)的亂象說(shuō)明，違法成本相對(duì)小，即政府懲罰力度弱，違法違規(guī)行為才會(huì)屢禁不止，違法企業(yè)也會(huì)一而再再而三的違法；而違法收益則相對(duì)較大，即政府的規(guī)制缺失且薄弱，給違法行為提供了滋生的空間，違法行為只會(huì)日益猖獗。這兩種作用加總到一塊兒，就會(huì)使合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難，從此造成保健品行業(yè)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象，那我國(guó)的朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)只能日益萎縮了。

四、結(jié)論及政策建議

(一)結(jié)論

經(jīng)過(guò)上述分析，筆者認(rèn)為目前保健品行業(yè)市場(chǎng)的現(xiàn)狀是企業(yè)、政府、消費(fèi)者三者博弈的結(jié)果，而非單純的企業(yè)道德素質(zhì)底下，缺乏社會(huì)責(zé)任感。雖然保健品行業(yè)的違法違規(guī)行為的主體是企業(yè)，但根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的理性人假設(shè)，企業(yè)的最終決策是根據(jù)成本效益分析做出的里利益最大化的最優(yōu)選擇，企業(yè)之所以選擇違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)，應(yīng)當(dāng)是因?yàn)檫`法收益要大于違法成本。在企業(yè)決策中十分重要的違法成本是由政府的規(guī)制決定的，而且政府的有關(guān)決策也會(huì)在一定程度上影響企業(yè)的違規(guī)收益。因此從當(dāng)前保健品行業(yè)的市場(chǎng)亂象得出了政府規(guī)制失靈的結(jié)論，并從政府規(guī)制的角度出發(fā)，根據(jù)規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理分析了當(dāng)前保健品行業(yè)安全規(guī)制失靈的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因，并據(jù)此提出以下幾點(diǎn)政策建議。

(二)政策建議

1、建立健全法律法規(guī)體系

沒(méi)有規(guī)矩不成方圓，保健品行業(yè)的規(guī)制正是這樣。在新的《食品安全法》頒布之后，大的方向有了，但是各個(gè)具體行業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)執(zhí)法時(shí)更需要一系列的配套法規(guī)來(lái)落實(shí)，尤其是關(guān)乎行業(yè)命運(yùn)的綱領(lǐng)性文件——《保健食品監(jiān)督管理?xiàng)l例》，希望國(guó)務(wù)院早日頒布實(shí)施。

2、建立高效的規(guī)制責(zé)任體系，避免多頭規(guī)制

目前，保健食品的監(jiān)督管理工作，主要是一方牽頭，多方協(xié)管，這種方式固然使得權(quán)力很好的被分散制衡，但也同時(shí)導(dǎo)致了由于多頭規(guī)制而產(chǎn)生的弊端。所以，我國(guó)的保健食品行業(yè)的規(guī)制責(zé)任體系亟待“規(guī)制”。

3、建立科學(xué)的保健品評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)體系

業(yè)內(nèi)專(zhuān)家認(rèn)為，我國(guó)保健食品原料管理亟待標(biāo)準(zhǔn)化，而且關(guān)于保健品的原料信息等應(yīng)由政府規(guī)制機(jī)構(gòu)公布保健食品國(guó)家官方查詢(xún)網(wǎng)站和普及查詢(xún)方法[4]。還可以利用二維碼這一高效率、低成本的技術(shù)可以快速高效地收集信息，建立食品從產(chǎn)地到餐桌的“履歷”，實(shí)現(xiàn)生鮮食品全環(huán)節(jié)、全鏈條、全覆蓋的信息可追溯平臺(tái)[5]。

4、加強(qiáng)對(duì)消費(fèi)者的引導(dǎo)，普及營(yíng)養(yǎng)學(xué)教育

規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)，積極推行營(yíng)養(yǎng)學(xué)方面的普及教育，并積極扶持第三方中立的鑒定機(jī)構(gòu)，提高消費(fèi)者的維權(quán)意識(shí)和能力，真正為消費(fèi)者提供可以維權(quán)的機(jī)構(gòu)。(作者單位：遼寧大學(xué))

[1]中國(guó)報(bào)告大廳.2014年中國(guó)保健品行業(yè)分析報(bào)告[EB/01]http://www.chinabgao.com/k/baojianpin/13263html，2014.10.10.

[2]邢正.我國(guó)保健品行業(yè)現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策研究[D].碩士學(xué)位論文，沈陽(yáng)藥科大學(xué)，2006.

[3]朱峰.膳食營(yíng)養(yǎng)保健品行業(yè)研究[D].碩士學(xué)位論文，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)，2014.

[4]邵南青.保健品監(jiān)管問(wèn)題研究[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2011(24)：396.

[5]趙燕.構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代食品安全監(jiān)管新模式,2015(10):180-182.

潘路路(1991-)，女，漢族，黑龍江哈爾濱人，國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)，碩士研究生在讀，遼寧大學(xué)。