翟艷群

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PPP模式在浙江省高等教育融資應用的探究

翟艷群

PPP是公共部門與私人企業(yè)合作提供公共產(chǎn)品的融資模式。浙江省高等教育融資中引入PPP模式能有效緩解政府財政支出壓力，調(diào)動民間資金進入教育領域的積極性，拓寬浙江省教育投融資渠道，加快浙江省教育改革與發(fā)展。政府要對高等教育PPP模式的廣泛應用重視與支持，轉(zhuǎn)變工作理念，培養(yǎng)高等教育PPP項目運行的人才，修訂完善高等教育PPP項目法律法規(guī)，構建高等教育PPP項目運行的監(jiān)管系統(tǒng)，合理選擇高等教育PPP項目的模式和使用項目，從而開始PPP在浙江省高等教育的應用和發(fā)展。

PPP；教育融資；高等教育

一、PPP模式和教育PPP模式

(一)PPP模式的內(nèi)涵

PPP就是公共部門和私人部門進行合作的一種模式，即政府與企業(yè)(營利性或者非營利性)為了某個項目進行的合作關系的樣式。它強調(diào)的是政府和私人部門的合作關系。

(二)教育PPP模式

教育的PPP模式有兩種：一種是合約PPP；另一種則是多利益相關者教育伙伴關系。其中教育合約PPP指的是私人部門提供公共教育通過雙方簽訂合約提供教育服務。它分別有基礎設施PPP、公立學校私人經(jīng)營(合約學校)、教育服務外購、非教育支持服務的外購、創(chuàng)新和研究PPP和教育券和補貼等形式。而多利益相關者伙伴關系通常指的是跨國公司通過與聯(lián)合國代理機構、公民社會組織等結成伙伴關系負責服務全球教育。與教育合約PPP不同之一就是，它不一定存在私人伙伴尋求商業(yè)利益。

二、教育PPP模式的理論基礎

(一)公共物品理論

公共物品即共同消費的產(chǎn)品。它具有兩個特性：非競爭性和非排他性。非競爭性就是消費者數(shù)量的增加不會帶來生產(chǎn)成本的增加，即公共物品供給的邊際成本是零。非排他性是指不付費的消費者無法被排除享用公共物品，或者即使有些公共物品經(jīng)過技術等方式可以排他，但是成本太高。這樣會出現(xiàn)免費搭便車現(xiàn)象。所以公共物品不能通過市場機制由私人部門單獨提供。

通過非競爭性和非排他性，物品被分為三大種：第一大種：同時具有排他性和競爭性的私人物品，完全可以通過市場進行提供。第二大種：純公共物品，它同時具有非排他性和非競爭性，完全由政府提供。第三大種：混合公共物品。其中有一種具有非競爭性、排他性的準公共物品，另一種是具有非排他性、有競爭性的準公共物品，它的消費存在一個“擁擠點”，只要不超出該點范圍內(nèi)，它就不具有競爭性，但是當消費者數(shù)量超過該點時，數(shù)量的增加就會帶來成本的增加，如擁擠的交通道路。高等教育是具有排他性、非競爭性的準公共物品，可以由公共部門和私人部門共同生產(chǎn)，即運用PPP模式生產(chǎn)高等教育。

(二)公共產(chǎn)品的提供和生產(chǎn)

提供和生產(chǎn)不是同一個概念。提供，指為消費某種商品而承擔費用的行為。公共提供的意思是公共部門免費提供公眾消費的行為；私人提供是指私人直接為消費某種商品支付費用。生產(chǎn)是投入生產(chǎn)要素、原材料等投入品轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品的過程。如果這個過程是在公共部門進行，就是公共生產(chǎn)；如果是私人部門進行，就是私人生產(chǎn)。公共產(chǎn)品或私人產(chǎn)品，可以采用公共生產(chǎn)、私人生產(chǎn)的方式或者其中混合生產(chǎn)、混合提供。高等教育就是如此，一方面學生需要支付一定的學費，但是學費不夠一個大學生的生均成本，政府還需要進行大量補貼才能維持學校的運行。這就是典型的混合提供。同時高等教育也可以進行混合生產(chǎn)，即是指某種商品的生產(chǎn)由公共部門和私人部門合作進行的形式，即采用教育PPP模式，共同生產(chǎn)高等教育，從而增強高等教育的生產(chǎn)能力和產(chǎn)品質(zhì)量。

(三)政府失靈理論

政府干預源于市場會失靈。但是就像市場機制存在缺陷，政府也同樣會出現(xiàn)失靈的問題。政府失靈產(chǎn)生的原因和表現(xiàn)是多方面的，例如政府會做出失誤的決策、出現(xiàn)尋租行為和政府職能的“越位”、“缺位”和“錯位”等。在政府提供公共產(chǎn)品和服務時，因為政府會失靈，政府獨自提供公共物品特別是準公共物品并不一定有效率，反而會因為政府尋租，導致貪污腐敗等問題。因此，政府也失靈就需要將私人部門也納入到準公共物品的提供中。

(四)委托代理理論

委托代理理論是研究委托人與代理人在信息不對稱和利益沖突的時如何解決兩者的委托代理問題，更好達到利益的最大化。委托代理關系實際是一種契約合同關系。在高等教育PPP模式中，有兩層委托代理關系：一個是公眾是委托人把全民所有高等教育的資產(chǎn)包括交給代理人(政府)進行公共管理；二個是政府是委托人，私人部門代理提供高等教育的服務。政府部門使公眾實現(xiàn)社會福利最大化，而私人部門會實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)濟利益最大化。

三、浙江省發(fā)展高等教育PPP模式的現(xiàn)實基礎

在公共管理中實行PPP模式，是進行公共管理改革的必然要求，在高等教育的管理中，政府引入PPP模式，不僅可以實現(xiàn)共同融資、同擔風險，還能共收益，實現(xiàn)政府、公眾和私人部門的利益最大化。

(一)緩解政府財政支出壓力

2015年浙江省實際投入教育的資金達到1130.6億元，占公共財政支出的19.9%，占財政總收入的13.9%，占全省GDP的2.7%，在政府各項支出中居首位。在經(jīng)濟新常態(tài)的情況下，如果浙江省在高等教育融資時，采取PPP模式，不僅能減輕浙江省政府財政支出的壓力，還能更多地提高教育投資，這將更有利于浙江省高等教育的發(fā)展。

(二)改進民辦教育形式

浙江省民辦教育投資不足。從國家統(tǒng)計局上所能查到的最近時間的數(shù)據(jù)來看，民辦辦學經(jīng)費，在2011年僅為2.08億元，而國家財政性教育經(jīng)費為873.26億元，民辦教育投資不足，制約多元化辦學模式的形成。但是PPP模式可以利用公共部門和私營企業(yè)優(yōu)勢，帶動民間資金進入高等教育，改變了民間資本獨立投資教育領域的情況，降低傳統(tǒng)民辦教育的風險，更有利于私人高等教育的發(fā)展。

(三)增強學校的獨立自由性

實行了PPP模式的高等學校在我國本質(zhì)上還是公立的，必須執(zhí)行公共教育政策。但是私人部門或者非營利組織的處理事情方式不同公共部門的官僚主義，雙方可以形成的中和采取更靈活的辦學教學體系，從而給高等大學的學校管理簡政放權，更有利于高等學校根據(jù)自身的情況，結合學生的教育需求，形成學校自身的特色。

四、浙江省發(fā)展高等教育PPP模式的若干建議

目前PPP模式在我國教育領域的應用，還不普遍，浙江省在2015年公布的20個PPP項目里，只有一個教育PPP項目——臺州第一技師學院項目。所以浙江省對于在融資時采用PPP模式經(jīng)驗不足，對于整個運作流程不熟悉。而且有關于融資的PPP模式，相關政策和法律不完善。操作的政府機構也缺乏專業(yè)化技術人才和管理人才，也沒有成熟成功的PPP項目的案例可供學習。為了解決這些一系列的問題，浙江省政府可以參考以下幾點建議。

(一)推動政府職能與觀念的轉(zhuǎn)變

浙江省政府要破除之前單一主體投資高等教育的觀念，破除政府包辦一切，什么都管，什么都不放權的觀念。積極倡導整個省推行教育特別是高等教育PPP模式，從而合理整合社會資本，加強高等教育的融資力度，不僅減緩自身財政壓力，更能改變在高等教育投資，政府承擔主要責任的現(xiàn)狀，形成多元化的融資模式；另一方面政府部門也不能認為因為采取了PPP模式，實行了市場機制運作，就將自己在高等教育中的工作職責減輕，甚至缺位于高等教育的服務和管理。政府需要將過去的在公共服務提供中，特別是教育投資中的主導角色，轉(zhuǎn)變成主動與私人部門資本進行合作，成為高等教育服務提供中的監(jiān)督者、指導者以及合作者的角色。

(二)修改并完善現(xiàn)行的法律法規(guī)，制定專門適用于教育PPP項目的法律

教育PPP項目本身是一項復雜的系統(tǒng)工程，參與主體很多，操作技術困難，必然形成復雜冗亂的法律關系，這就需要嚴謹專門的法律法規(guī)對教育PPP項目的全過程，包括參與主體、參與權責、操作流程等各個環(huán)節(jié)進行說明和規(guī)范，進行必要的法律制度建設。目前關于教育PPP模式的法規(guī)幾乎沒有，有關于高等教育的PPP法規(guī)更是欠缺。所以政府部門急需要通過相關法律的出臺和試行，加強對高等教育在融資和提供服務時的PPP模式的指導和規(guī)范。只有加強高等教育PPP模式法律制度的約束，才能改變政府過強的行政干預，真正提高政府部門的工作效率，才能讓私人部門不會過于追求自身經(jīng)濟利益，損害公眾的高等教育權益，降低公眾的社會福利。

(三)成立專門的教育PPP監(jiān)管機構，形成有效的監(jiān)管系統(tǒng)

不管是公共部門還是私人部門，作為一種經(jīng)濟人，都會不自覺地追求自身利益最大化。那么為了更好地在教育中實行PPP模式，保證公私部門能真正按照公眾的需求和福利，規(guī)范各方行為，除了制定出臺相關的法律法規(guī)，還需要在PPP項目的運行中，形成良好的監(jiān)管系統(tǒng)，從而加強政府和公眾對高等教育PPP項目的監(jiān)管能力，保證浙江省教育PPP模式能成功，甚至成為全國各省發(fā)展高等教育的典范。政府可以設立專門的高等教育PPP監(jiān)管機構，監(jiān)督整個PPP項目的資金和操作環(huán)節(jié)，并對參與主體實行定期的考核，從而保證高等教育PPP項目的長久健康運行，從而有利于浙江省建立高等教育PPP模式的特色。

(四)縮小公私部門在工作理念和體制上的差別

因為公共部門重視教育服務的公益性，而私人部門追求自身的利益。加上公私部門工作理念和習慣不同，難免在高等教育PPP項目的運行中產(chǎn)生摩擦。努力縮小雙方差異，減少摩擦，才能真正保證高等教育PPP項目的成功。對此，浙江省政府可以通過研究國外教育PPP項目的經(jīng)驗與教訓，學習國外如何妥善處理公私部門的差異的做法，從而減少摩擦，保證高等教育PPP項目的順利開展和長久運行。

(五)加強高等教育PPP項目人才培養(yǎng)

高等教育PPP項目是一個負責的工程，因此需要利用經(jīng)濟、法律、財務、合同管理等各方面的知識，那么這些方面的人才在高等教育PPP項目的運行就是必不可少。而浙江省在這方面經(jīng)驗不足。因此，要著重加強這方面專業(yè)人才的培養(yǎng)，必要時，開展教育PPP項目的案例培訓宣講課，安排人員出國學習考察優(yōu)秀的教育PPP項目，從而為我省的教育PPP發(fā)展，打下人才的基礎。

(六)靈活選擇教育PPP類型和使用項目

根據(jù)國際經(jīng)驗，一般來說在發(fā)達城市大多選擇在高等教育中采用合約PPP形式。而一個成功的教育合約PPP項目需要較好的更多的政府財力、運行良好的市場環(huán)境、高素質(zhì)的公共部門人員等。在相對落后的地區(qū)和農(nóng)村，政府可以采用多利益相關者教育伙伴關系模式。因為在這些地區(qū)教育PPP項目專業(yè)人才更加稀缺，合同管理人才也相對較少，那么勢必不適合采用教育合約PPP模式。而采用多利益相關者模式，可以更多的融資和合作，從而保證全省都能積極引入私人部門對于高等教育的投資和服務熱情，更好促進高等教育PPP模式的發(fā)展。

在選擇高等教育PPP模式的項目時，可以先從高等教育的基礎設施建設項目開始合作，再進行非教育支持服務的外購項目的合作，在積累一定經(jīng)驗之后再深化公私合作的力度，開始高等教育的公立學校私人經(jīng)營(合約學校)項目、教育服務的合作等項目，特別是創(chuàng)新和研究項目的PPP，政府和學校部門一定要充分利用私人部門的市場營銷等方面的優(yōu)勢，加快產(chǎn)學研結合，增強科研成果的轉(zhuǎn)化能力，從而為高等教育服務社會的功能，貢獻力量。(作者單位：浙江財經(jīng)大學)

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翟艷群(1991-)，女，漢族，江蘇徐州人，公共管理學碩士，浙江財經(jīng)大學，教育經(jīng)濟與管理，研究方向：教育經(jīng)濟。