文/何曼青 編輯/劉麗娟

外資法修訂“大禮包”

文/何曼青 編輯/劉麗娟

2016年10月1日起實(shí)行的“備案+負(fù)面清單”管理模式，將為外商投資企業(yè)創(chuàng)造更加公平、穩(wěn)定、透明的法律環(huán)境，在全國(guó)形成重大制度紅利，對(duì)外商投資形成重大利好。

在當(dāng)前全面修訂外資法律體系時(shí)機(jī)不太成熟的背景下，此次外資法修訂是將自貿(mào)區(qū)探索成果推廣到全國(guó)、將自貿(mào)區(qū)試點(diǎn)措施上升為法律的專題修改。

2016年9月3日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十二次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法〉等四部法律的決定》（下稱《決定》）。就在同一天，商務(wù)部公布了《外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理暫行辦法（征求意見稿）》（下稱《備案暫行辦法》）。四部法律的修訂及《備案暫行辦法》的出臺(tái)，標(biāo)志著在4個(gè)自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)成熟的負(fù)面清單管理模式將在全國(guó)復(fù)制推廣，外商投資逐案審批的時(shí)代將終結(jié)。2016年10月1日起實(shí)行的“備案+負(fù)面清單”管理模式，將為外商投資企業(yè)創(chuàng)造更加公平、穩(wěn)定、透明的法律環(huán)境，在全國(guó)形成重大制度紅利，對(duì)外商投資形成重大利好。順應(yīng)形勢(shì)變化的必然選擇

首先，我國(guó)關(guān)于外資的舊法規(guī)已經(jīng)嚴(yán)重滯后于當(dāng)前的法律環(huán)境及國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境，亟需作出調(diào)整。改革開放初期，我國(guó)先后頒布了《中華人民共和國(guó)中外合資企業(yè)經(jīng)營(yíng)法》、《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》和《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》（俗稱“外資三法”）和《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》。這四部法律對(duì)促進(jìn)我國(guó)吸引外資和擴(kuò)大開放發(fā)揮了重大的歷史性作用。但從現(xiàn)在看，其中的一些條款和內(nèi)容，如個(gè)案審批和稅收方面的特殊政策等，顯然已不能適應(yīng)新形勢(shì)的需要。2015年1月，商務(wù)部公布了旨在取代“外資三法”的《中華人民共和國(guó)外國(guó)投資法（草案征求意見稿）》。但由于相關(guān)問(wèn)題太過(guò)復(fù)雜，全面修改這四部法律時(shí)機(jī)還不成熟。此次修正案是在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)根本性“大改”的情況下，對(duì)上述法律的專題修改，或者說(shuō)“小”改。

其次，此次調(diào)整充分吸收了自貿(mào)區(qū)的探索成果與可行經(jīng)驗(yàn)。自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)以來(lái)，全國(guó)人大常委會(huì)兩次授權(quán)國(guó)務(wù)院在4個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批。2013年8月30日，全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫停實(shí)施“外資三法”規(guī)定的部分行政審批事項(xiàng)，改為備案管理。授權(quán)決定規(guī)定，改革措施“在三年內(nèi)試行，對(duì)實(shí)踐證明可行的，應(yīng)當(dāng)修改完善有關(guān)法律；對(duì)實(shí)踐證明不宜調(diào)整的，恢復(fù)施行有關(guān)法律規(guī)定”。2014年12月28日，全國(guó)人大常委會(huì)再次做出決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東、天津、福建3個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)及上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整“外資三法”和《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》中的行政審批規(guī)定。經(jīng)過(guò)近三年的試點(diǎn)實(shí)施，外商投資負(fù)面清單管理模式大幅提高了自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的投資便利化和規(guī)范化水平，形成了可在全國(guó)復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)。鑒此，需要按照全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定，對(duì)“外資三法”作出修改，將在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試點(diǎn)的改革措施上升為法律。

四部法律本次修訂的主要內(nèi)容

再次，此次外資法修訂適應(yīng)了我國(guó)參與引資的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的需要。2008年國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)后，全球幾乎所有國(guó)家都加大了對(duì)投資的吸引和競(jìng)爭(zhēng)。無(wú)論是印度、越南、泰國(guó)等傳統(tǒng)的發(fā)展中國(guó)家，還是美國(guó)、歐洲、日本等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，都出臺(tái)了系列面向全球投資者的優(yōu)惠措施。四部外資法律的修訂，則正值各國(guó)在這方面的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的背景下。競(jìng)爭(zhēng)的沖擊，使我國(guó)產(chǎn)業(yè)鏈陷入了“低端轉(zhuǎn)移”與“高端封鎖”的雙重夾擊之中，不但加大了國(guó)內(nèi)“產(chǎn)業(yè)空心化”的風(fēng)險(xiǎn)，也增加了借助跨國(guó)公司直接投資的技術(shù)溢出效應(yīng)向價(jià)值鏈高端攀升的難度。自貿(mào)區(qū)實(shí)施的準(zhǔn)入前國(guó)民待遇加負(fù)面清單模式，在增強(qiáng)我國(guó)吸引外資的競(jìng)爭(zhēng)力方面發(fā)揮了顯著作用。商務(wù)部的數(shù)據(jù)顯示，2016年前七個(gè)月，4個(gè)自貿(mào)區(qū)共設(shè)立外商投資企業(yè)5783家，實(shí)際到位外資72億美元，同比增長(zhǎng)66.3%。

外資法修改是一項(xiàng)系統(tǒng)工程

此次修改“外資三法”和《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》，主要是全面取消審批制，將過(guò)去規(guī)定行政審批的部分事項(xiàng)改為備案管理，同時(shí)在全國(guó)實(shí)行外商投資“負(fù)面清單”管理模式。對(duì)此，需要將修訂視為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，在多方面做好統(tǒng)籌準(zhǔn)備。

根據(jù)《決定》，未被納入國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施范圍的外商投資企業(yè)和臺(tái)胞投資企業(yè)，在設(shè)立和變更時(shí)不再實(shí)行事前審批制度，而改為備案管理。具體方式是在四部法律中分別增加一條規(guī)定：對(duì)不涉及國(guó)家規(guī)定實(shí)施準(zhǔn)入特別管理措施的，將相關(guān)審批事項(xiàng)改為備案管理；國(guó)家規(guī)定的準(zhǔn)入特別管理措施由國(guó)務(wù)院發(fā)布或者批準(zhǔn)發(fā)布（所涉及的相關(guān)條款和審批事項(xiàng)見附表）。

根據(jù)新法和《備案暫行辦法》，適用備案管理的企業(yè)包括受“外資三法”調(diào)整的外商獨(dú)資企業(yè)、中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)以及港澳臺(tái)投資者設(shè)立的企業(yè)。此外，一些具有特殊性質(zhì)的外商投資企業(yè)，如外商投資股份有限公司、外商舉辦的投資性公司以及創(chuàng)業(yè)投資和股權(quán)投資企業(yè)的設(shè)立與變更，也將適用備案管理。外商投資企業(yè)備案管理分為企業(yè)設(shè)立備案和企業(yè)變更備案。其中，需備案的企業(yè)變更事項(xiàng)包括外商投資企業(yè)和投資者基本信息變更；股權(quán)（股份）、合作權(quán)益變更（包括股權(quán)質(zhì)押）；合并、分立、終止；外資企業(yè)財(cái)產(chǎn)權(quán)益對(duì)外抵押轉(zhuǎn)讓；中外合作企業(yè)外國(guó)合作者先行回收投資；中外合作企業(yè)委托經(jīng)營(yíng)管理。

由于各地的基礎(chǔ)和條件不一，做好準(zhǔn)備工作非常重要。首先，需要制定適用于全國(guó)的外商投資特別管理措施，即負(fù)面清單。全國(guó)版“負(fù)面清單”將由國(guó)務(wù)院發(fā)布或批準(zhǔn)發(fā)布。值得關(guān)注的是，如何處理全國(guó)版“負(fù)面清單”與其他三份清單（上海自貿(mào)區(qū)負(fù)面清單、四個(gè)自貿(mào)區(qū)公用的清單，及外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄）的關(guān)系。

其次，出臺(tái)負(fù)面清單以外的外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案管理辦法。商務(wù)部《備案暫行辦法》全文共五章三十五條，就外商投資備案管理的適用范圍、備案程序、監(jiān)督檢查、法律責(zé)任等內(nèi)容做出了較為詳細(xì)的規(guī)定；同時(shí)，明確了港澳臺(tái)投資者投資備案事項(xiàng)亦參照本辦法辦理。為避免出現(xiàn)監(jiān)管真空，做好法律銜接，有關(guān)外商投資企業(yè)設(shè)立及變更備案的管理規(guī)定作為重要配套措施，需與《決定》同時(shí)實(shí)施。

此外，由于我國(guó)外商投資立法涉及的機(jī)構(gòu)繁多，法律結(jié)構(gòu)龐雜，當(dāng)前的外資全面審批制不僅體現(xiàn)在上述四部法律中，還散落于許多政府部門大量的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件中。例如，國(guó)務(wù)院為配套“企業(yè)三法”，發(fā)布的實(shí)施條例或?qū)嵤┘?xì)則以及《指導(dǎo)外商投資方向規(guī)定》，商務(wù)部或原外經(jīng)貿(mào)部等部門發(fā)布的《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》《關(guān)于外商投資企業(yè)合并與分立的規(guī)定》，國(guó)家發(fā)改委頒布的《外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》，對(duì)外資項(xiàng)目均提出了核準(zhǔn)、備案等要求，工商管理、外匯管理等部門對(duì)于外商投資的監(jiān)管也大都基于商務(wù)部門的批準(zhǔn)和審核。外商投資備案管理實(shí)施后，有關(guān)部門將開展較大規(guī)模的法規(guī)清理工作，修改甚至廢止相當(dāng)數(shù)量的法律文件。

對(duì)外資企業(yè)釋放重大制度紅利

目前，外商投資企業(yè)的“生老病死”，包括設(shè)立、分立、合并、解散、延長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)期限、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)范圍、增資、減資、變更出資方式和出資期限等，均需要審批。取消全面審批制后，將在多個(gè)方面有利于外商投資。

首先，不涉及負(fù)面清單的企業(yè)設(shè)立及其變更無(wú)需審批。這無(wú)疑將大大減少交易的不確定性。在審批制模式下，雖然符合條件的外商投資企業(yè)設(shè)立及變更申請(qǐng)絕大多數(shù)都會(huì)獲準(zhǔn)，但不同地方、不同官員對(duì)于法律、政策的理解不會(huì)完全一致，因此批與不批的不確定性始終存在。實(shí)行備案制后，不涉及國(guó)家規(guī)定實(shí)施特別管理措施的外商投資企業(yè)，無(wú)需審批，只要經(jīng)過(guò)備案就可以完成設(shè)立，變更手續(xù)。備案制雖然不能完全消除不確定性（例如項(xiàng)目屬于負(fù)面清單以內(nèi)還是以外，有時(shí)可能不明確），但將大大減少不確定性。

其次，辦理外商投資企業(yè)設(shè)立和變更備案的申請(qǐng)材料和流程大幅精簡(jiǎn)，降本增效。與原審批制度相比，《備案暫行辦法》簡(jiǎn)化了申請(qǐng)材料清單，主要變動(dòng)是，不再要求提交外國(guó)投資者的資信證明、可行性研究報(bào)告、合資合同、章程等文件。按照《備案暫行辦法》，外商投資企業(yè)或其投資者通過(guò)備案系統(tǒng)可在線填報(bào)和提交備案信息及材料，商務(wù)主管部門將在3個(gè)工作日內(nèi)完成備案，并通過(guò)備案系統(tǒng)發(fā)布備案結(jié)果。外商投資企業(yè)設(shè)立的備案，在營(yíng)業(yè)執(zhí)照簽發(fā)前或營(yíng)業(yè)執(zhí)照簽發(fā)后30日內(nèi)辦理；外商投資企業(yè)變更的備案，在變更事項(xiàng)發(fā)生后30日內(nèi)辦理，且備案不是企業(yè)進(jìn)行工商登記的前提條件。備案完成后，企業(yè)可自行選擇是否領(lǐng)取備案回執(zhí)。

再次，賦予企業(yè)更大的投資自由度和業(yè)務(wù)創(chuàng)新空間。審批制下，外商投資的協(xié)議、合同、章程條款須經(jīng)主管部門審批，如果地方干預(yù)較多，會(huì)妨礙投資者的自治與交易創(chuàng)新。實(shí)行備案制后，合同、章程無(wú)需提交審批，也無(wú)需備案。投資者可以設(shè)計(jì)最符合商業(yè)利益的合同、章程條款。同時(shí)，法無(wú)禁止即合法、可為，對(duì)未來(lái)任何行業(yè)的創(chuàng)新和技術(shù)進(jìn)步，都將自動(dòng)開放。

最后，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，有效解決政府干預(yù)市場(chǎng)過(guò)度、權(quán)利尋租等不良現(xiàn)象。審批制下，政府管了太多管不好的事情，導(dǎo)致資源錯(cuò)配、宏觀調(diào)控邊際效率下滑和尋租腐敗頻發(fā)等一系列問(wèn)題，留下了很大的風(fēng)險(xiǎn)隱患，已成為打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版的“攔路虎”。而備案制、負(fù)面清單管理模式，則大幅度收縮了政府審批范圍，條款相對(duì)清晰，有助于實(shí)質(zhì)性推動(dòng)政府審批制度改革，提高政府工作效率，減少自由裁量權(quán)和相應(yīng)的尋租空間。

外資企業(yè)要積極適應(yīng)新規(guī)

首先，政府將加大事中、事后監(jiān)管力度，外資企業(yè)要合法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。審批制改為備案制后，雖然對(duì)外商投資企業(yè)設(shè)立和變更的事前審批被取消，但《備案暫行辦法》規(guī)定了較為全面的監(jiān)督檢查和法律責(zé)任條款，在“放”的同時(shí)，為備案機(jī)構(gòu)加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管提供了依據(jù)和手段：備案機(jī)構(gòu)可通過(guò)隨機(jī)搖號(hào)等方式進(jìn)行定期抽查，并可以根據(jù)舉報(bào)進(jìn)行檢查，或根據(jù)有關(guān)部門或司法機(jī)關(guān)的建議和反映的情況進(jìn)行檢查，還可依職權(quán)啟動(dòng)檢查，對(duì)外商投資備案開展事中和事后監(jiān)督。同時(shí)，備案機(jī)構(gòu)與公安、國(guó)有資產(chǎn)、海關(guān)、稅務(wù)、工商、證券、外匯等有關(guān)行政管理部門應(yīng)密切協(xié)同配合，加強(qiáng)信息共享。備案機(jī)構(gòu)在監(jiān)督檢查的過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)外商投資企業(yè)或其投資者有不屬于本部門管理職責(zé)的違法違規(guī)行為，應(yīng)及時(shí)通報(bào)有關(guān)部門。如果外商投資企業(yè)及其投資者違反備案義務(wù)，在限制或禁止投資領(lǐng)域開展投資經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，或不配合監(jiān)督檢查的，將承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，有關(guān)誠(chéng)信信息將記入商務(wù)部外商投資誠(chéng)信檔案系統(tǒng)，并通過(guò)商務(wù)部外商投資信息公示系統(tǒng)予以公示。

其次，外商應(yīng)積極關(guān)注并參與中國(guó)外資法修訂進(jìn)程，搶抓機(jī)遇。此次調(diào)整只是修改法律的第一步，負(fù)面清單的制定、配套管理措施的出臺(tái)以及現(xiàn)有法規(guī)的清理，都還需要一段時(shí)間。而且，隨著改革不斷深化發(fā)展，“外資三法”和《中華人民共和國(guó)臺(tái)灣同胞投資保護(hù)法》還有一些重大問(wèn)題需要研究修改。對(duì)此，有關(guān)部門正在抓緊開展工作，并將對(duì)此次專題修改以外的內(nèi)容通盤加以考慮。外國(guó)投資者和外商投資企業(yè)可以關(guān)注和參與這一進(jìn)程，并酌情調(diào)整投資安排。

作者系商務(wù)部研究院外資所所長(zhǎng)