張偉國　段繼濤

黨的十八屆四中全會(huì)提出，公正是法治的生命線。必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對司法活動(dòng)的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。 為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，全國各地檢察機(jī)關(guān)在司法體制改革方面進(jìn)行了如火如荼、孜孜不倦的探索，其中，主任檢察官作為一劑良方被各地試點(diǎn)單位廣為應(yīng)用，取得有益的經(jīng)驗(yàn)和良好的效果。然而，主任檢察官辦案組織變革背后的文化理論卻一直湮沒于倍日并行的實(shí)踐之中，雖有理論界及實(shí)務(wù)界學(xué)者不斷提及，但少有對此進(jìn)行深層次的理論研究。本文立足研究扁平化架構(gòu)在職務(wù)犯罪偵查部門的應(yīng)用，探求如何有效的進(jìn)行辦案組織變革，從組織結(jié)構(gòu)功能角度提煉出主任檢察官辦案組這一扁平化組織相比于傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢，為下一步司法體制改革的深入推進(jìn)提供理論支撐和探索路徑。

一、邏輯起點(diǎn)：扁平化組織結(jié)構(gòu)的理論認(rèn)知

20世紀(jì)80年代以來，世界經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)了三股對企業(yè)行為產(chǎn)生沖擊的強(qiáng)大力量，即個(gè)性化、全球化和信息化。為了適應(yīng)這一變化的挑戰(zhàn)和沖擊，學(xué)者們不再恪守以管理層次和職能部門為標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)置組織的傳統(tǒng)科層制模式， 提出了更具適應(yīng)性和應(yīng)變力的扁平化組織概念，這一概念強(qiáng)調(diào)打破金字塔式的組織結(jié)構(gòu)，建立橫寬縱短扁平化管理體系，使企業(yè)能夠適應(yīng)信息社會(huì)的高效率和快節(jié)奏，并促使員工參與企業(yè)管理，以實(shí)現(xiàn)企業(yè)內(nèi)部上下左右的有效溝通，提高企業(yè)的競爭力。其后，許多國家政府借鑒了企業(yè)再造中形成的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)特征，實(shí)行減少中間層次、結(jié)構(gòu)形態(tài)扁平、權(quán)力均態(tài)分布的措施， 由此改造多等級、多層次、權(quán)力高度集中的金字塔式科層制行政組織體制。

相較金字塔形狀的科層制組織結(jié)構(gòu)而言，直觀上將組織結(jié)構(gòu)壓扁的扁平化組織具有難以比擬的優(yōu)越性。一是系統(tǒng)化。扁平化打破原有的部門界限，繞過原來的中間管理層次，以群體和協(xié)助觀念適應(yīng)復(fù)雜多變的外部環(huán)境。二是精簡化。扁平化要求組織的管理幅度增大，減少繁瑣的管理層次，取消一些中層管理者的崗位，使決策的指揮鏈條縮短。三是流程化。扁平化的組織結(jié)構(gòu)是圍繞有明確目標(biāo)的核心流程建立起來的，職能部門之間的藩籬被打破，每個(gè)部門的整體性得到增強(qiáng)。四是團(tuán)隊(duì)化。扁平化組織多采用團(tuán)隊(duì)的形式來完成任務(wù)，一項(xiàng)任務(wù)往往由團(tuán)隊(duì)成員相互協(xié)作完成。五是分權(quán)化。扁平化組織在縱向上簡化層次，將權(quán)力中心適度下移，使權(quán)力能夠分散到中低層人員手中，盡量減少?zèng)Q策在時(shí)間和空間上的延遲。

二、現(xiàn)實(shí)解構(gòu)：科層制辦案組織的困境剖析

基于前文的理論介紹，我們可以得知，扁平化組織從一開始就是以提高組織效能為目的，其所具備的優(yōu)勢和可實(shí)現(xiàn)的功能，都極有可能完成對科層結(jié)構(gòu)的替代。但是要想實(shí)現(xiàn)在檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查部門建立扁平化辦案組織，完全打破集權(quán)主義科層官僚體制下的“強(qiáng)制性協(xié)調(diào)”， 須先對當(dāng)前的職務(wù)犯罪偵查部門辦案組織現(xiàn)狀有個(gè)清晰的了解和判斷，明確組織行進(jìn)所面臨的問題，為變革探尋合理的定位。

（一）“生于司法，卻無往不在行政之中”。有學(xué)者化用了盧梭的這句名言，道出了中國檢察制度發(fā)展的一個(gè)突出悖論。 建國以來，檢察機(jī)關(guān)的設(shè)置參照前蘇聯(lián)模式，檢察人員的管理、晉升、獎(jiǎng)懲均依照公務(wù)員執(zhí)行，行政化傾向明顯，科層制色彩濃厚。這在檢察機(jī)關(guān)中司法屬性較弱、行政屬性偏強(qiáng)的職務(wù)犯罪偵查部門表現(xiàn)得尤為明顯。職務(wù)犯罪偵查部門的辦案模式長期采取的是“承辦人—科長（處長）—檢察長（副檢察長）”的三級審批制。具體運(yùn)行模式表現(xiàn)為，案件首先由承辦人調(diào)查、審查證據(jù)和事實(shí)，提出法律適用意見，然后由部門負(fù)責(zé)人對承辦人的意見進(jìn)行審核把關(guān)，再報(bào)檢察長或者分管副檢察長審批。在這種體制下，承辦檢察官僅僅是行政垂直線底部的一個(gè)點(diǎn)，并無辦案的決定權(quán)。而最終擁有決定權(quán)的決策者又不具體操作，違反了司法親歷性的原則，與偵查工作的司法屬性相背離。

（二）“鴿籠分隔”。科層制的存在，讓組織上下級間、部門間不能輕易的越界行事，形成一種高度分散的隔離組織，形成一個(gè)個(gè)類似鴿籠的孤島。 當(dāng)前職務(wù)犯罪偵查部門的設(shè)置上充分顯現(xiàn)了此種鴿籠效應(yīng)，反貪、反瀆等部門均擁有職務(wù)犯罪線索的初查和偵查權(quán)，在現(xiàn)有考核評比模式的規(guī)制下，兩者均不愿意將辛苦挖掘的線索轉(zhuǎn)贈(zèng)另一部門，互相之間極易出現(xiàn)相互扯皮和爭奪權(quán)限的情況，影響了偵查部門內(nèi)部的協(xié)作配合。特別是在實(shí)踐中，濫用職權(quán)、徇私舞弊案往往與賄賂犯罪緊密相連，反貪、反瀆部門的分開設(shè)立，不利于統(tǒng)一調(diào)配偵查資源，導(dǎo)致一些基層院反貪部門在辦理窩案串案時(shí)力量不足，而反瀆部門一年只辦理一件瀆職侵權(quán)案件甚至無案件可辦，造成偵查資源的極大閑置和浪費(fèi)。

（三）“人人負(fù)責(zé)，人人無責(zé)”。在三級審批的辦案組織架構(gòu)下，辦案的不負(fù)責(zé)，負(fù)責(zé)的不辦案。一方面使得承辦人員產(chǎn)生了依賴情緒，形成了盲目順從的行為模式， 導(dǎo)致辦案人員的積極性不高、責(zé)任心不強(qiáng)，嚴(yán)重影響到案件質(zhì)量和實(shí)體正義。另一方面使得介入決策的因素增多，出現(xiàn)錯(cuò)案時(shí)難以區(qū)分執(zhí)法責(zé)任，辦案責(zé)任追究易成一紙空文。

（四）“不想當(dāng)將軍的士兵不是好士兵”?？茖又频男姓k案過程中，檢察官只是具體案件的承辦者，既要受部門負(fù)責(zé)人的審查，又要服從檢察長的決定。在這種金字塔形縱向?qū)蛹夡w制中，檢察官要想掌握案件的審查權(quán)和決定權(quán)，唯有脫離辦案一線，成為二線的監(jiān)督者。長期以往，“士兵們都蜂擁爭當(dāng)將軍”，滯留在一線辦案的檢察人員在人員結(jié)構(gòu)和層次分布呈現(xiàn)兩極分化現(xiàn)象。相當(dāng)部分的為年齡較大的資深偵查人員，他們有著豐富的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，但由于歷史原因沒有系統(tǒng)學(xué)習(xí)過法學(xué)理論，在思維方式上存在天然欠缺。另一部分是近年來新進(jìn)的法律專業(yè)畢業(yè)生，學(xué)歷層次較高，專業(yè)背景較強(qiáng)，但辦案時(shí)間較短、專業(yè)知識匱乏、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)不足，案件質(zhì)量難以保障。

三、目標(biāo)價(jià)值：扁平化辦案組織的功能定位

任何領(lǐng)域的組織變革均起因于組織和環(huán)境是否匹配，當(dāng)組織不適應(yīng)環(huán)境需求時(shí)，為了獲得持續(xù)生存和發(fā)展的機(jī)會(huì)，組織變革必然開啟。在職務(wù)犯罪偵查部門辦案組織的變革中，變革的目的是為了獲取或者強(qiáng)化公平正義、辦案效率、權(quán)責(zé)統(tǒng)一及職業(yè)塑造等功能，以滿足人民群眾日益高漲的反腐需求，從而為檢察辦案組織的更好地發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。首先，維護(hù)公平正義。公正的價(jià)值理念是刑事訴訟及職務(wù)犯罪偵查所有制度設(shè)計(jì)的落腳點(diǎn)，而實(shí)踐中審而不定、定而不審的科層制辦案方式，違反了司法活動(dòng)親歷性要求，難以形成準(zhǔn)確有效的心證。 扁平化辦案組織可以在一定程度上確認(rèn)承辦審查與最終決定的統(tǒng)一性，承認(rèn)檢察官相對獨(dú)立的判斷和決定，防止不當(dāng)行政干預(yù)損害司法公正。其次，促進(jìn)辦案效率。西諺有云：“遲來的正義非正義”。扁平化的主任檢察官辦案組織，直接在業(yè)務(wù)上減少了科長、局長兩個(gè)層級，有效破除了三級審批機(jī)制中存在的弊端，使決策權(quán)最大化的延伸至辦案一線，能夠機(jī)動(dòng)、靈活、快速的取得辦案效果。再次，整合偵防機(jī)構(gòu)。扁平化架構(gòu)下的大部制改革，對反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、預(yù)防職務(wù)犯罪等職能進(jìn)行了分化整合，按照專業(yè)化的要求重新進(jìn)行分工，極大程度上提高辦案效率，充分發(fā)揮司法資源的效用。第四，塑造職業(yè)精神。主任檢察官辦案組織，通過檢察權(quán)的二次配置來重新確定檢察官的內(nèi)涵，彰顯其在辦案中的專業(yè)化和權(quán)威性，為一線辦案檢察官開辟了一條職級、待遇上升的渠道，從心底深處激發(fā)檢察官的榮譽(yù)感和責(zé)任感， 有利于檢察官的專業(yè)化、職業(yè)化發(fā)展，最終造就一支高素質(zhì)的職務(wù)犯罪偵查隊(duì)伍。

四、路徑抉擇：扁平化辦案組織的模式塑造

檢察辦案組織改革是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程，能否成功最終取決于以檢察官為執(zhí)法辦案主體的基本辦案組織能否構(gòu)建完成。要完成這項(xiàng)改革中兼具司法與行政屬性的職務(wù)犯罪偵查部門主任檢察官組織的構(gòu)建，一定要抓住其運(yùn)行規(guī)律，綜合各種內(nèi)外、環(huán)境因素，以重新整合的框架表達(dá)組織架構(gòu)，再將扁平化理念納入其中，最終形成對整個(gè)組織的優(yōu)化設(shè)計(jì)。

（一）層級精簡：搭建扁平化的組織架構(gòu)

層級精簡是打破科層制等級結(jié)構(gòu)的首要之義，職務(wù)犯罪偵查部門辦案組織的形體塑造就是要改變?nèi)墝徟默F(xiàn)有行政管理模式，用主任檢察官辦案組織取代科層體制，實(shí)現(xiàn)辦理案件的扁平化。在此扁平化組織架構(gòu)下，主任檢察官直接對檢察長和檢察委員會(huì)負(fù)責(zé)，中間不存在任何的等級，其最大的意義在于消解科層體制，減少管理層次，還司法本來面目?？梢钥紤]在職務(wù)犯罪部門構(gòu)建若干個(gè)主任檢察官辦案組，每個(gè)辦案組設(shè)立1名主任檢察官，配置若干檢察官、檢察官助理和書記員。 其中，主任檢察官是組織的總指揮官，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)辦案組內(nèi)的事務(wù)，行使相應(yīng)的職權(quán)。檢察官和檢察官助理作為案件的具體承辦人，接受主任檢察官的監(jiān)督和指導(dǎo)。書記員負(fù)責(zé)案件記錄、檔案管理等辦案輔助工作。

（二）流程再造：整合扁平化的大部機(jī)構(gòu)

流程再造是用系統(tǒng)論的視角，把扁平化定義為重構(gòu)管理流程的有效組織結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)并凝聚組織內(nèi)分化的結(jié)構(gòu)和子系統(tǒng)，來形成并維持一種互動(dòng)的整體性系統(tǒng)。也即是說，在職務(wù)犯罪偵查部門推行大部制改革，打破傳統(tǒng)的反貪、反瀆、預(yù)防分工制管理模式，按照業(yè)務(wù)流程規(guī)律，進(jìn)行優(yōu)化與再造，形成適合職務(wù)犯罪偵查特點(diǎn)的扁平化體制。具體方案是將反貪、反瀆、預(yù)防等部門的力量重新整合，撤銷原有的反貪局下設(shè)的偵查科、反瀆局、預(yù)防科， 成立大部制的反貪局。下設(shè)若干個(gè)主任檢察官辦案組，包括負(fù)責(zé)偵查辦案的主任檢察官辦案組和負(fù)責(zé)綜合事務(wù)、預(yù)防工作的主任檢察官辦案組。其中偵查辦案主任檢察官辦案組具體承擔(dān)反貪、反瀆等職務(wù)犯罪線索的調(diào)查、案件辦理及個(gè)案預(yù)防工作，既查辦貪污賄賂案件，又查辦瀆職侵權(quán)案件， 每個(gè)主任檢察官辦案組配備一名承擔(dān)預(yù)防職能的檢察官，負(fù)責(zé)對該辦案組所辦案件的復(fù)審以及個(gè)案預(yù)防工作。綜合預(yù)防的主任檢察官辦案組其除承擔(dān)整個(gè)職務(wù)犯罪偵查部門的綜合、內(nèi)務(wù)工作外，還專職負(fù)責(zé)區(qū)域內(nèi)職務(wù)犯罪個(gè)案預(yù)防以外的其他預(yù)防工作。

（三）分權(quán)實(shí)施：推進(jìn)扁平化的權(quán)限劃分

分權(quán)是揉入在扁平化改革思路的靈魂，不管是層級精簡抑或流程再造都必須配合相應(yīng)權(quán)力的下放。通過有效分權(quán)，賦予主任檢察官辦案組織的主任地位，將檢察長的部分權(quán)力下放至主任檢察官，使主任檢察官有職有權(quán)，最終實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致?？紤]到職務(wù)犯罪偵查部門在辦案時(shí)候所需的團(tuán)隊(duì)、效率等特殊屬性，放權(quán)給職務(wù)犯罪偵查部門的范圍應(yīng)與刑事檢察和法律監(jiān)督等業(yè)務(wù)部門有所不同，主要注重辦案組織內(nèi)部協(xié)同配合的整體性和效率性?？梢詫刹楣ぷ髦谐绦蛐缘臋?quán)力，如實(shí)施初查、提請立案、搜查扣押、初審、調(diào)取有關(guān)證據(jù)、提請批準(zhǔn)逮捕、決定依法終結(jié)移送審查起訴、決定律師會(huì)見犯罪嫌疑人、提請申請技術(shù)偵查手段等權(quán)力，放權(quán)給主任檢察官，而啟動(dòng)或終結(jié)訴訟程序、采取人身性強(qiáng)制措施、采取技術(shù)性偵查手段等決定權(quán)仍歸檢察長行使。

（四）合理配置：理順扁平化的關(guān)系協(xié)調(diào)

在扁平化理論中，分權(quán)沿著內(nèi)部向周邊、上級向下級、領(lǐng)導(dǎo)向基層三種路徑逐步展開，把資源的配置和管理集中到職能領(lǐng)域。 在職務(wù)犯罪偵查部門實(shí)現(xiàn)權(quán)力與資源的合理配置，確立和處理好幾對關(guān)系尤為關(guān)鍵。一是主任檢察官與檢察長的關(guān)系。我國檢察機(jī)關(guān)權(quán)力配置的模式?jīng)Q定了主任檢察官的所有權(quán)力來自于檢察長的授權(quán)，檢察權(quán)由檢察長集中行使，主任檢察官實(shí)際上是在各自的辦案組織中代理檢察長行使權(quán)力的執(zhí)行者，其對外不能單獨(dú)代表檢察機(jī)關(guān)，只能在檢察長的部分授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)。二是主任檢察官與檢察委員會(huì)的關(guān)系。在扁平化架構(gòu)下的主任檢察官辦案組織，主任檢察官已經(jīng)不再是三級審批的一個(gè)發(fā)起者，而是部分辦案權(quán)限的決定者，是行使檢察權(quán)的主體。原來辦案經(jīng)過部門負(fù)責(zé)人審查后，副檢察長或檢察長不能決定的案件再提請檢察委員會(huì)決定，現(xiàn)在這一權(quán)力下放到主任檢察官行使。依照組織行為學(xué)的觀點(diǎn)，凡是具有不同認(rèn)識或者爭議的案件，對事實(shí)認(rèn)定或法律適用有不同意見的案件，應(yīng)當(dāng)提交檢委會(huì)討論決定，沒有認(rèn)識分歧和多種選擇的部分決策由主任檢察官?zèng)Q定。 三是主任檢察官與分管檢察長的關(guān)系。分管檢察長在分管領(lǐng)域代行檢察長職權(quán)，對職務(wù)犯罪偵查部門的數(shù)量、質(zhì)量、管理負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，在職責(zé)范圍內(nèi)履行案件審核、把關(guān)等職責(zé)。 在參與辦案工作時(shí)，分管檢察長是當(dāng)然的主任檢察官，自然替代原主任檢察官的位置，履行主任檢察官的義務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。四是主任檢察官與部門負(fù)責(zé)人之間的關(guān)系。在扁平化的主任檢察官制度下，部門負(fù)責(zé)人與主任檢察官的關(guān)系由原來的縱向的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，變?yōu)闄M向的行政管理與司法辦案之間的關(guān)系。具體而言，部門負(fù)責(zé)人一方面負(fù)責(zé)行政管理工作，包括組織部門人員的政治學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、紀(jì)律作風(fēng)建設(shè)等。另一方面，部門負(fù)責(zé)人在擔(dān)當(dāng)主任檢察官，直接從事執(zhí)法辦案工作。必須要強(qiáng)調(diào)的是，要遵循行政管理職能和檢察業(yè)務(wù)職能分離的原則，部門負(fù)責(zé)人在行政管理范圍內(nèi)履職，不能干涉部門內(nèi)部其他主任檢察官的具體辦案工作。五是主任檢察官與組內(nèi)檢察官、檢察官助理、書記員的關(guān)系。主任檢察官根據(jù)檢察長的授權(quán)，負(fù)責(zé)指揮、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)本辦案組檢察官開展偵查、辦案、預(yù)防、綜合等職責(zé)，對主辦案件的相應(yīng)偵查事項(xiàng)行使決定權(quán)，并獨(dú)立承擔(dān)辦案責(zé)任。檢察官、檢察官助理、書記員應(yīng)聽從主任檢察官指揮，根據(jù)主任檢察官的安排開展工作，并對其參與的偵查活動(dòng)承擔(dān)責(zé)任。遇到意見不一致時(shí)，主任檢察官具有案件的最終的決定權(quán)，并對案件的事實(shí)、證據(jù)、定性和法律適用負(fù)責(zé)。

（五）能力構(gòu)建：維護(hù)扁平化的持續(xù)發(fā)展

組織扁平化帶來權(quán)力的下移，權(quán)力的下移導(dǎo)致責(zé)任的增加，這必然要求主任檢察官能力的進(jìn)一步提高。一是重構(gòu)職業(yè)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，以能力要求、法律職稱、職業(yè)操守、業(yè)務(wù)年限等標(biāo)準(zhǔn)來嚴(yán)格選配主任檢察官，并在主任檢察官任期內(nèi)對其進(jìn)行考核，將考核結(jié)果作為其選任、晉升和解除職務(wù)的重要依據(jù)。二是實(shí)行檢察官員額制、 檢察官單獨(dú)職務(wù)序列管理和職業(yè)保障制度， 科學(xué)劃分檢察官的職級層次，建立符合偵查工作特點(diǎn)的管理模式，讓高素質(zhì)的辦案人才留在一線。三是探索偵查組織專業(yè)化，針對區(qū)域內(nèi)職務(wù)犯罪常發(fā)、多發(fā)領(lǐng)域行業(yè)進(jìn)行一類案件專業(yè)化集中辦理，建立專業(yè)分工辦案小組，培養(yǎng)偵查專業(yè)化人才，打造一支業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、恪盡職守的職業(yè)化隊(duì)伍，使得扁平化辦案組織有效持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。