摘 要： 大數(shù)據(jù)正成為國(guó)家治理函數(shù)的重大變量，在這一過(guò)程中存在著工具理性與價(jià)值理性的沖突，主要有治理技術(shù)與治理理念的沖突、具體舉措與執(zhí)行理念的沖突，等等，大數(shù)據(jù)的迅猛發(fā)展給國(guó)家治理能力建設(shè)帶來(lái)了全新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。要實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)治國(guó)的良性發(fā)展，需要直面大數(shù)據(jù)帶來(lái)的各種挑戰(zhàn)，借助數(shù)據(jù)分析為決策者提供重要的數(shù)據(jù)支撐，從而突破治理理念和治理工具界限，實(shí)現(xiàn)工具理性與價(jià)值理性的交叉復(fù)現(xiàn)，建構(gòu)現(xiàn)代化的國(guó)家治理新模式。

關(guān)鍵詞： 大數(shù)據(jù)；互聯(lián)網(wǎng)；工具理性；價(jià)值理性；國(guó)家治理

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2016.04.08

歡迎按以下方式引用：劉亞男.工具理性與價(jià)值理性的交叉復(fù)現(xiàn)：大數(shù)據(jù)時(shí)代的國(guó)家治理[J].克拉瑪依學(xué)刊，2016（4）53-59.

中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》將“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，這對(duì)于中國(guó)的政治發(fā)展與社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)建設(shè)來(lái)說(shuō)，都具有重大而深遠(yuǎn)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。同時(shí)，為了進(jìn)一步迎合互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，國(guó)務(wù)院于2015年8月通過(guò)了《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》，其中提到，將建立“用數(shù)據(jù)說(shuō)話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的管理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化。[1]可見(jiàn)，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為提升國(guó)家治理能力的新途徑。

一、大數(shù)據(jù)：工具理性與價(jià)值理性的交叉復(fù)現(xiàn)

1.大數(shù)據(jù)及大數(shù)據(jù)時(shí)代國(guó)家治理的特點(diǎn)

“大數(shù)據(jù)”（Big Data）一詞并不是新詞匯，早在 1980 年，美國(guó)未來(lái)學(xué)家托夫勒就在《第三次浪潮》中預(yù)言了“大數(shù)據(jù)”的到來(lái)。而最早使用“大數(shù)據(jù)”概念的是麥肯錫全球研究院，2011年5月，麥肯錫在其一篇研究報(bào)告《大數(shù)據(jù)：未來(lái)創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)和生產(chǎn)力的下一個(gè)前沿》中提到：“數(shù)據(jù)，已經(jīng)滲透到當(dāng)今每一個(gè)行業(yè)和業(yè)務(wù)職能領(lǐng)域，成為重要的生產(chǎn)因素。人們對(duì)于海量數(shù)據(jù)的挖掘和運(yùn)用，預(yù)示著新一波生產(chǎn)率增長(zhǎng)和消費(fèi)者盈余浪潮的到來(lái)。” [2]隨著網(wǎng)絡(luò)的迅速發(fā)展和各領(lǐng)域內(nèi)數(shù)據(jù)的迅猛增長(zhǎng)，學(xué)界的相關(guān)探討也不斷深入，使大數(shù)據(jù)逐漸成為一個(gè)研究熱點(diǎn)，直至進(jìn)入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的視野。而大數(shù)據(jù)并不是一個(gè)具有明確含義的概念，起初，大數(shù)據(jù)只是指巨量或海量的數(shù)據(jù)，隨著技術(shù)的快速發(fā)展，與傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)相比，大數(shù)據(jù)是指無(wú)法在可容許的時(shí)間內(nèi)用常規(guī)工具對(duì)海量信息進(jìn)行抓取、管理和處理的數(shù)據(jù)集合，而是需要通過(guò)技術(shù)處理才能具有更強(qiáng)的決策引導(dǎo)能力、洞察發(fā)現(xiàn)能力和流程優(yōu)化能力的信息資產(chǎn)。[3]7

大數(shù)據(jù)作為互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展的新階段，具有容量大（Volume）、種類多（Variety）、速度快（Velocity）、價(jià)值高（Value）的4V特征，[4]29能夠有效集成國(guó)家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)等各領(lǐng)域的信息資源。由于大數(shù)據(jù)所具有的4V特征，使得處于大數(shù)據(jù)時(shí)代下的國(guó)家治理具有系統(tǒng)性、客觀性、整體性和精英化的特點(diǎn)。因此，在推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，大數(shù)據(jù)在治理主體、治理過(guò)程、治理客體及治理結(jié)構(gòu)等方面發(fā)揮著重要作用，表現(xiàn)為大數(shù)據(jù)能夠推動(dòng)治理主體從單一走向多元，形成協(xié)同治理的新格局；使治理過(guò)程從半透明走向可視化，提升民主化治理的程度；對(duì)治理客體進(jìn)行更精準(zhǔn)的分析，提高決策科學(xué)性；還可以使治理結(jié)構(gòu)從縱向?yàn)橹髯呦蚩v橫交錯(cuò)，增強(qiáng)協(xié)作治理能力。[5]45-46可見(jiàn)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)指導(dǎo)國(guó)家治理具有十分突出的工具理性導(dǎo)向作用。

2.工具理性與價(jià)值理性交織下的大數(shù)據(jù)國(guó)家治理

一般學(xué)者認(rèn)為，大數(shù)據(jù)國(guó)家治理是不同的人群或組織機(jī)構(gòu)在大數(shù)據(jù)時(shí)代為了應(yīng)對(duì)大數(shù)據(jù)帶來(lái)的種種機(jī)遇和挑戰(zhàn)而運(yùn)用不同的技術(shù)工具對(duì)大數(shù)據(jù)進(jìn)行管理、整合、分析并挖掘其價(jià)值，為國(guó)家治理提供現(xiàn)代化指導(dǎo)的行為。國(guó)家治理體系由一系列制度構(gòu)成，包括規(guī)范行政行為、市場(chǎng)行為和社會(huì)行為，政府治理、市場(chǎng)治理和社會(huì)治理是現(xiàn)代化國(guó)家治理體系中三個(gè)最重要的次級(jí)體系。[6]21因此，提升國(guó)家治理能力，必須從制度建設(shè)的高度構(gòu)建一個(gè)政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元互動(dòng)的治理體系。工具理性作為一種技術(shù)手段或工具對(duì)于現(xiàn)代管理不可或缺，這一點(diǎn)毫無(wú)疑問(wèn)。缺少了工具理性的現(xiàn)代社會(huì)我們無(wú)法想象，但工具理性僅僅是現(xiàn)代管理的必要條件而非充分條件，它在很多時(shí)候無(wú)法關(guān)注現(xiàn)代管理和社會(huì)發(fā)展的內(nèi)在價(jià)值和精神實(shí)質(zhì)，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)出現(xiàn)的人文危機(jī)與生態(tài)危機(jī)的消解顯得無(wú)能為力。因此，必須予以人文情懷和社會(huì)倫理的價(jià)值理性進(jìn)行補(bǔ)救。大數(shù)據(jù)治國(guó)的最大魅力就在于通過(guò)工具理性與價(jià)值理性二者的交叉復(fù)現(xiàn)，構(gòu)建一個(gè)新型的國(guó)家治理技術(shù)模型，從而直抵事實(shí)的真相。

大數(shù)據(jù)技術(shù)傾向工具理性，治理制度本身又承載著價(jià)值理性，二者引導(dǎo)大數(shù)據(jù)時(shí)代國(guó)家治理向不同方向發(fā)展。如果制度出現(xiàn)問(wèn)題，無(wú)論大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用得如何嫻熟，都無(wú)法產(chǎn)生良性的國(guó)家治理，甚至?xí)霈F(xiàn)政府的“數(shù)據(jù)暴政”和“劣治”。那么，如何打破制度化壁壘，整合開(kāi)放公共數(shù)據(jù)？如何運(yùn)用大數(shù)據(jù)提高政府效能和增強(qiáng)國(guó)家治理能力？如何解決大數(shù)據(jù)時(shí)代下公眾制度化參與問(wèn)題？如何平衡數(shù)據(jù)開(kāi)放和個(gè)人隱私？這些都將成為大數(shù)據(jù)時(shí)代政府需要重視的國(guó)家治理課題。

二、擁抱大數(shù)據(jù)：國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)展的新機(jī)遇

1.顛覆傳統(tǒng)治理，形成協(xié)同治理的新格局

國(guó)家治理強(qiáng)調(diào)“國(guó)家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國(guó)家的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理”。[7]因此，我國(guó)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，既不同于以往過(guò)于強(qiáng)調(diào)國(guó)家、政府全能型角色的狀態(tài)，也不同于西方國(guó)家過(guò)度依賴市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)的“大市場(chǎng)小政府”模式，而是在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，形成政府、市場(chǎng)、企業(yè)、公民等多元治理主體的有機(jī)統(tǒng)一，尤其是注重保障人民在政治活動(dòng)中的主角地位，發(fā)揮人民參政議政的作用。

大數(shù)據(jù)治國(guó)以其特有的工具理性與價(jià)值理性交叉復(fù)現(xiàn)的特征，從大數(shù)據(jù)中預(yù)測(cè)社會(huì)需求，預(yù)判治理問(wèn)題，探索國(guó)家治理的多元、多層、多角度特征，滿足不同時(shí)期、不同群體、不同階層人民群眾需求。這樣不僅能夠?yàn)閲?guó)家治理的多元主體提供充足的信息資源，讓他們及時(shí)而充分地了解國(guó)家發(fā)展的動(dòng)態(tài)與趨勢(shì)，而且能夠極大地拓寬各個(gè)治理主體之間交流和溝通的渠道，打破時(shí)間和空間的限制，形成良性的互動(dòng)局面，進(jìn)而有利于形成國(guó)家主導(dǎo)、人民參與、多元主體協(xié)同治理的新格局。

2.變革政府管理，提高公共管理質(zhì)量

正如威廉姆·愛(ài)格斯（William D.Eggers）所言，“網(wǎng)絡(luò)技術(shù)正在改變整個(gè)政府機(jī)構(gòu)的行為和使命”。[8]在現(xiàn)實(shí)政治中，政府形態(tài)也從側(cè)重于“以政府為中心”的1.0到側(cè)重于“以國(guó)民為中心”的2.0，正在步入側(cè)重于“以每個(gè)人為中心”的3.0.[6]57在政府1.0時(shí)代，單一的窗口服務(wù)只構(gòu)成政府對(duì)公眾的單一信息流，這種單向溝通模式顯然無(wú)法在公眾心中樹(shù)立信譽(yù)。同時(shí)，政府無(wú)法對(duì)知識(shí)、技術(shù)和資源進(jìn)行有效的控制和管理，[9]41這種簡(jiǎn)單的電子服務(wù)管理已經(jīng)無(wú)法滿足Web2.0時(shí)代公眾的需求，Web2.0時(shí)代亟須政府2.0模式。在政府2.0時(shí)代，政府不需要親力親為提供所有服務(wù)，而是作為一個(gè)整體、開(kāi)放的平臺(tái)，與公眾進(jìn)行直接互動(dòng)與溝通，向公眾和企業(yè)開(kāi)放更多的政府信息服務(wù)，以促使更多的應(yīng)用創(chuàng)新。同時(shí)，大數(shù)據(jù)所擁有的海量、多樣和動(dòng)態(tài)的信息資源，可以為變革政府管理、提高公共管理質(zhì)量提供更加全面的數(shù)據(jù)資料和信息基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)工作的高效率和治理的低成本。

3.建立透明政府，實(shí)現(xiàn)政府服務(wù)轉(zhuǎn)身

政府服務(wù)“轉(zhuǎn)身”需要大數(shù)據(jù)的強(qiáng)力支持。信息化時(shí)代，政府掌握著80%以上的數(shù)據(jù)，是數(shù)據(jù)時(shí)代的財(cái)富擁有者，政府作為政務(wù)信息的采集者、占有者和管理者，具有其他社會(huì)組織不可比擬的信息優(yōu)勢(shì).[10]123但以往由于信息技術(shù)、條塊分割體制的限制，各級(jí)政府及部門之間的信息網(wǎng)絡(luò)往往自成體系、相互割裂，數(shù)據(jù)難以實(shí)現(xiàn)互通和共享，導(dǎo)致目前政府掌握的數(shù)據(jù)大多處于割裂和休眠狀態(tài)。

而信息是民主的基石，信息的對(duì)等則是平等的先決條件。2009年以來(lái)，美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞等多個(gè)國(guó)家陸續(xù)建立了政府?dāng)?shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，將以前政府專有的基礎(chǔ)公共數(shù)據(jù)推上了互聯(lián)網(wǎng)。英國(guó)的卡梅倫政府更是提出了“數(shù)據(jù)權(quán)”的概念，基礎(chǔ)公共數(shù)據(jù)的掌握被視為信息時(shí)代每個(gè)公民應(yīng)有的基本權(quán)利。大數(shù)據(jù)將官員使用權(quán)力的“黑匣子”打開(kāi)，政府只能以公開(kāi)和透明的態(tài)度回應(yīng)大數(shù)據(jù)帶來(lái)的挑戰(zhàn)。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，民眾發(fā)聲的渠道愈加多元化，并且有倒逼政府信息真實(shí)公開(kāi)之勢(shì)。因此，在全能型政府傳統(tǒng)根深蒂固的中國(guó)，數(shù)據(jù)透明和開(kāi)放也不得不從“猶抱琵琶半遮面”的狀態(tài)走向有序局部開(kāi)放的局面。

4.革新決策機(jī)制，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的提前治理

提前治理指的是政府進(jìn)行危機(jī)預(yù)測(cè)及應(yīng)急管理的能力。政府通過(guò)利用大數(shù)據(jù)強(qiáng)大的工具理性功能，發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)進(jìn)行信息挖掘，進(jìn)而對(duì)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，將兩種看似毫無(wú)關(guān)系的現(xiàn)象結(jié)合起來(lái)預(yù)測(cè)相關(guān)事務(wù)，從而提升社會(huì)管理水平，這是大數(shù)據(jù)技術(shù)在國(guó)家治理中的重要應(yīng)用。由此，大數(shù)據(jù)能夠與公共危機(jī)管理實(shí)現(xiàn)有效對(duì)接，從而能夠強(qiáng)有力地完善公共安全信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，促進(jìn)跨部門、跨區(qū)域管理信息協(xié)同共享，提升對(duì)公共危機(jī)事件的源頭治理、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、應(yīng)急處置和事前預(yù)警能力。

總的來(lái)說(shuō)，基于大數(shù)據(jù)的國(guó)家治理能夠更好地破解現(xiàn)實(shí)社會(huì)治理面臨的各種問(wèn)題，更全面、更快捷地反映現(xiàn)實(shí)世界對(duì)國(guó)家治理體系提出的新要求，更準(zhǔn)確地把握未來(lái)國(guó)家治理的新挑戰(zhàn)和發(fā)展趨勢(shì)，提前做好相應(yīng)的準(zhǔn)備與調(diào)適，從而使國(guó)家治理更具針對(duì)性和現(xiàn)實(shí)意義。

三、直面大數(shù)據(jù)：數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)的國(guó)家治理面臨的挑戰(zhàn)

我們可以看出，大數(shù)據(jù)在給國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)帶來(lái)各種機(jī)遇時(shí)，過(guò)多地強(qiáng)調(diào)了工具理性的作用，突出表現(xiàn)為過(guò)分重視數(shù)據(jù)相關(guān)關(guān)系的分析。而目前我國(guó)大數(shù)據(jù)分析能力處于初級(jí)階段，還有待進(jìn)一步提高，完全依靠知其然不知其所以然的純粹數(shù)據(jù)決策，往往會(huì)帶來(lái)決策失誤。因此，涉及民生等重要問(wèn)題的社會(huì)決策，不僅要重視相關(guān)數(shù)據(jù)關(guān)系分析，更要從價(jià)值理性的角度出發(fā)，綜合歷史經(jīng)驗(yàn)探究因果關(guān)系。我們要清楚地認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)是“天使”與“惡魔”的化身，在給社會(huì)帶來(lái)諸多益處的同時(shí)，也給國(guó)家治理的各個(gè)方面帶來(lái)一系列挑戰(zhàn)。

1.意識(shí)層面：缺乏數(shù)據(jù)治國(guó)的戰(zhàn)略思維

大數(shù)據(jù)意識(shí)缺乏是當(dāng)前我國(guó)國(guó)家治理能力建設(shè)面臨的首要挑戰(zhàn)。根據(jù)中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)信息中心（CNNIC）發(fā)布第37次《中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r同級(jí)報(bào)告》顯示，截至2015年12月，我國(guó)網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.88億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為50.3%，較2014年底提升了2.4個(gè)百分點(diǎn)，半數(shù)中國(guó)人已經(jīng)接入互聯(lián)網(wǎng)，手機(jī)網(wǎng)民占比超九成，[11]這些都是數(shù)據(jù)產(chǎn)生的重要來(lái)源。

我國(guó)數(shù)據(jù)資源雖然豐富，但由于長(zhǎng)期缺乏數(shù)據(jù)文化，收集數(shù)據(jù)、分析數(shù)據(jù)和使用數(shù)據(jù)的意識(shí)淡薄。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，中國(guó)仍處于大數(shù)據(jù)發(fā)展的初級(jí)階段。就我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，并不缺少數(shù)據(jù)存量，也不缺乏收集數(shù)據(jù)的手段，關(guān)鍵在于大數(shù)據(jù)意識(shí)匱乏。主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一方面，由于國(guó)家各治理主體缺少數(shù)據(jù)使用意識(shí)，我國(guó)數(shù)據(jù)收集呈現(xiàn)數(shù)量少、低質(zhì)化和公信力弱等特性，數(shù)據(jù)應(yīng)用程度也不夠深入；另一方面，由于中國(guó)擁有濃厚的以德治國(guó)的傳統(tǒng)，在數(shù)據(jù)治國(guó)思維方面依然掙扎徘徊。在管理和治國(guó)方面的體現(xiàn)則是缺乏用數(shù)據(jù)說(shuō)話、以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)的精確管理。我國(guó)政府官員在進(jìn)行公共決策時(shí)往往習(xí)慣依據(jù)經(jīng)驗(yàn)而非數(shù)據(jù)，即使利用數(shù)據(jù)，也只是作為參照和論證問(wèn)題的工具，而非決策的基點(diǎn)。此外，數(shù)據(jù)收集和統(tǒng)計(jì)時(shí)經(jīng)常存在瞞報(bào)、少報(bào)、虛報(bào)等現(xiàn)象，忽視了數(shù)據(jù)對(duì)公共政策和公共管理的作用，進(jìn)而影響國(guó)家治理能力。

2.管理層面：缺乏完善的數(shù)據(jù)管理制度

充分發(fā)揮大數(shù)據(jù)在國(guó)家治理中的價(jià)值，首先治理主體要能夠提取、整合、分析和應(yīng)用相關(guān)數(shù)據(jù)，做到信息互融、數(shù)據(jù)共享。大數(shù)據(jù)治理不純粹是技術(shù)問(wèn)題，而是具有系統(tǒng)性、全局性的戰(zhàn)略問(wèn)題，需要有全面推動(dòng)大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略實(shí)施的權(quán)力部門和核心決策機(jī)構(gòu)。而這些機(jī)制設(shè)計(jì)，中國(guó)都明顯缺失或缺位。同時(shí)，我國(guó)目前對(duì)大數(shù)據(jù)的管理手段和制度還不成熟，缺乏完善而統(tǒng)一的對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行管理和應(yīng)用的頂層設(shè)計(jì)，由部門利益格局及壁壘森嚴(yán)導(dǎo)致的“信息孤島”和“數(shù)據(jù)煙囪”現(xiàn)象也比較突出，從而導(dǎo)致不同的信息系統(tǒng)之間很難兼容，各系統(tǒng)之間的信息長(zhǎng)期處于孤立、斷連狀態(tài)。數(shù)據(jù)和信息資源碎片化、割據(jù)化的“孤島”現(xiàn)象嚴(yán)重阻礙了數(shù)據(jù)的高效利用，制約了數(shù)據(jù)治國(guó)的水平。

3.共享層面：缺乏充分開(kāi)放的數(shù)據(jù)信息

眾所周知，數(shù)據(jù)開(kāi)放將成為撬動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新支點(diǎn)。然而，目前我國(guó)政府政務(wù)數(shù)據(jù)公開(kāi)工作顯然做得還不夠到位。政府一方面為了迎合并適應(yīng)時(shí)代的要求，逐步開(kāi)始重視電子政務(wù)建設(shè)，加強(qiáng)信息公開(kāi)，并投入了人員、資金等相應(yīng)的資源；而另一方面，數(shù)據(jù)開(kāi)放工作做得不夠細(xì)致，存在職責(zé)不清、相互推諉、延遲發(fā)布等等問(wèn)題，主要表現(xiàn)為一些政府門戶網(wǎng)站系統(tǒng)落后、信息滯后、內(nèi)容陳舊，進(jìn)而導(dǎo)致一些政府部門對(duì)民眾的信息訴求不重視、不回應(yīng)、不解決，即使有所回應(yīng)，也是草草了事。政府公布的數(shù)據(jù)不完整、不全面，妨礙了人們?cè)诖髷?shù)據(jù)時(shí)代的知情權(quán)，無(wú)法引導(dǎo)群眾凝聚治理合力，大大降低了利用大數(shù)據(jù)提升國(guó)家治理能力的作用。

4.操作層面：缺乏成熟技術(shù)與人才

技術(shù)和人才都是信息社會(huì)發(fā)展必不可少的重要條件。大數(shù)據(jù)時(shí)代帶來(lái)了巨大的數(shù)據(jù)資源，對(duì)推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化提出了更高的信息能力與技術(shù)要求，相應(yīng)地，就需要有收集、整合并分析這些數(shù)據(jù)的技術(shù)和專業(yè)人員。然而，目前我國(guó)的數(shù)據(jù)處理技術(shù)還未成熟，缺乏數(shù)據(jù)獲取技術(shù)、數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)、數(shù)據(jù)整合技術(shù)、數(shù)據(jù)使用技術(shù)。面對(duì)海量存在、高并發(fā)量的大數(shù)據(jù)，我國(guó)數(shù)據(jù)處理技術(shù)在時(shí)效性、準(zhǔn)確性等方面都面臨極大挑戰(zhàn)。同時(shí)，我國(guó)公共部門缺乏大數(shù)據(jù)專業(yè)技術(shù)人才，相關(guān)職能機(jī)構(gòu)構(gòu)成人員主要是政府行政管理人員，而非大數(shù)據(jù)專業(yè)技術(shù)人員，缺少專業(yè)的技術(shù)操作能力。在利用大數(shù)據(jù)治國(guó)的過(guò)程中，如果不能有效分析大數(shù)據(jù)，其數(shù)據(jù)價(jià)值就無(wú)法彰顯；而如果分析錯(cuò)誤，導(dǎo)致的政策后果則更為嚴(yán)重。

5.數(shù)據(jù)層面：容易帶來(lái)數(shù)據(jù)獨(dú)裁和數(shù)據(jù)依賴問(wèn)題

我們?cè)谑褂么髷?shù)據(jù)治國(guó)時(shí)傾向于從工具理性角度出發(fā)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)相關(guān)因素分析在國(guó)家治理中的作用，往往會(huì)使治理主體喪失個(gè)人思考和判斷的能力，消減甚至剝奪社會(huì)個(gè)體自由探索的機(jī)會(huì)，出現(xiàn)“唯數(shù)據(jù)”傾向。這一點(diǎn)在法律領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為明顯，以追擊疑犯為例，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)容易依憑相關(guān)關(guān)系，出現(xiàn)“疑罪從有”現(xiàn)象，這與我國(guó)刑法上的“疑罪從無(wú)”原則在根本上是相悖的。同時(shí)，基于工具理性的價(jià)值導(dǎo)向也容易對(duì)數(shù)據(jù)產(chǎn)生崇拜和依賴。數(shù)據(jù)或技術(shù)崇拜容易導(dǎo)致治理者在數(shù)據(jù)海洋中迷失自我，政府治理者往往會(huì)出現(xiàn)為了“數(shù)據(jù)”而“數(shù)據(jù)”的非理性行為。誠(chéng)然，過(guò)分依賴數(shù)據(jù)和技術(shù)，也會(huì)導(dǎo)致國(guó)家治理風(fēng)險(xiǎn)增加。一旦出現(xiàn)技術(shù)停止或技術(shù)中斷，就會(huì)導(dǎo)致常規(guī)治理體系癱瘓而無(wú)法運(yùn)轉(zhuǎn)。此外，我國(guó)還有大部分農(nóng)村居民無(wú)法在網(wǎng)絡(luò)世界表達(dá)訴求和意見(jiàn)，這部分人往往被排斥在大數(shù)據(jù)國(guó)家治理的決策視野之外，無(wú)法全面地體現(xiàn)國(guó)家治理的價(jià)值。

6.安全層面：容易帶來(lái)信息網(wǎng)絡(luò)安全和隱私侵犯問(wèn)題

隱私是人類的遮羞布，神圣而不可侵犯。早在18世紀(jì)中葉，時(shí)任英國(guó)首相皮特（willim·Pitt）在國(guó)會(huì)的演講中就深刻闡述了公民隱私權(quán)的神圣性。他說(shuō)：“窮人的房子，可能已經(jīng)破敗、搖搖晃晃，風(fēng)在其中穿梭。但風(fēng)可以進(jìn)雨可以進(jìn)，英格蘭的國(guó)王卻不能進(jìn)，他的權(quán)力止于這件破房子的門檻。”[12]122但科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，已經(jīng)讓窮人房子的“門檻”擋不住科技或數(shù)據(jù)掌控者的“冒犯”。它們無(wú)須物理的強(qiáng)制性的侵入，就可以輕而易舉地竊取他人的隱私。沒(méi)有數(shù)據(jù)的開(kāi)放，就難以形成大數(shù)據(jù)應(yīng)用和大數(shù)據(jù)革命；而數(shù)據(jù)開(kāi)放的同時(shí)，如何保障網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全就顯得尤為重要。

四、駕馭大數(shù)據(jù)：國(guó)家治理的重點(diǎn)任務(wù)及實(shí)現(xiàn)路徑

大數(shù)據(jù)給國(guó)家治理帶來(lái)的新機(jī)遇是不言而喻的，它給國(guó)家治理帶來(lái)的挑戰(zhàn)也是顯而易見(jiàn)的。在國(guó)家治理的課題領(lǐng)域內(nèi)，如何通過(guò)制度建設(shè)使大數(shù)據(jù)兼具工具理性和價(jià)值理性從而更好地服務(wù)于我國(guó)國(guó)家治理，是未來(lái)一段時(shí)期的重點(diǎn)任務(wù)。要在國(guó)家治理中實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)技術(shù)全面“落地”，就需要制定國(guó)家整體戰(zhàn)略，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，轉(zhuǎn)變治理結(jié)構(gòu)。

1.提高數(shù)據(jù)治國(guó)意識(shí)，充分利用數(shù)據(jù)的工具理性功能

大數(shù)據(jù)是一場(chǎng)技術(shù)與思維的革命，對(duì)國(guó)家發(fā)展、國(guó)家治理和國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力的影響是革命性的。因此，我們首先應(yīng)該從意識(shí)上高度重視大數(shù)據(jù)的作用，將數(shù)據(jù)治國(guó)上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。由于政府在數(shù)據(jù)占有方面享有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，其對(duì)大數(shù)據(jù)的認(rèn)知和理解以及實(shí)施的具體舉措，都將對(duì)國(guó)家治理的發(fā)展速度和方向起著決定性的作用?；诖?，政府必須率先有所作為，具備整體戰(zhàn)略思維，全盤統(tǒng)籌規(guī)劃數(shù)據(jù)資源的積累與應(yīng)用。一方面，規(guī)劃大數(shù)據(jù)發(fā)展的整體體制?？紤]到大數(shù)據(jù)具有國(guó)家戰(zhàn)略資源的地位，政府在大數(shù)據(jù)發(fā)展中應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)作用，成立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)，規(guī)范大數(shù)據(jù)管理。另一方面，建立數(shù)據(jù)分級(jí)評(píng)估機(jī)制。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)也成為一種可以進(jìn)行交易的商品，因而有必要對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行評(píng)估。這種評(píng)估包括確定數(shù)據(jù)的安全級(jí)別、可用性等級(jí)等標(biāo)準(zhǔn)，以便更好地處理數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)隱私之間的矛盾，并明確其合理界限。

2.做好大數(shù)據(jù)管理的頂層設(shè)計(jì)，突破“信息孤島”之藩籬

做好頂層設(shè)計(jì)，需要加快形成大數(shù)據(jù)國(guó)家戰(zhàn)略，包括中長(zhǎng)期路線圖與實(shí)施重點(diǎn)、目標(biāo)和路徑等。將數(shù)據(jù)主權(quán)納入國(guó)家核心利益的戰(zhàn)略范疇，加快數(shù)據(jù)立法，加強(qiáng)對(duì)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的扶持，做好體制機(jī)制、資金、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等方面的保障，釋放大數(shù)據(jù)發(fā)展的潛能。此外，在大數(shù)據(jù)管理的頂層設(shè)計(jì)方案中，還要重點(diǎn)解決我國(guó)數(shù)據(jù)存量?jī)龌?，?shù)據(jù)增量積累不足，數(shù)據(jù)資源碎片化、割據(jù)化的孤島現(xiàn)象，逐步消除我國(guó)長(zhǎng)期存在的數(shù)據(jù)劣勢(shì)。因此，政府要大力鼓勵(lì)并支持多元治理主體對(duì)數(shù)據(jù)資源的多方整合與治理，盡快彌補(bǔ)我國(guó)數(shù)據(jù)量積累不足的缺陷；另外，還應(yīng)制定大數(shù)據(jù)相關(guān)使用標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，推動(dòng)政府各部門、企業(yè)、社會(huì)組織和公民等主體實(shí)現(xiàn)信息流通及數(shù)據(jù)共享，解決信息不對(duì)稱和數(shù)據(jù)利用率低下的問(wèn)題。

3.加強(qiáng)技術(shù)開(kāi)發(fā)，培養(yǎng)高端人才

科學(xué)技術(shù)是第一生產(chǎn)力，也是大數(shù)據(jù)時(shí)代國(guó)家治理能力提升的首要前提。目前，有關(guān)大數(shù)據(jù)的一些關(guān)鍵技術(shù)和軟件系統(tǒng)大多由國(guó)外機(jī)構(gòu)研發(fā)，而國(guó)內(nèi)在這一領(lǐng)域尚處于劣勢(shì)。當(dāng)前，面對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代的海量數(shù)據(jù)和信息呈井噴式爆炸，迫切要求國(guó)內(nèi)加強(qiáng)技術(shù)開(kāi)放，改進(jìn)數(shù)據(jù)分析技術(shù)。因此，政府應(yīng)該引導(dǎo)并加強(qiáng)大數(shù)據(jù)分析技術(shù)的研發(fā)，同時(shí)加大相應(yīng)的資金投入，使大數(shù)據(jù)能夠更高效、便捷地應(yīng)用于國(guó)家治理領(lǐng)域。此外，由于大數(shù)據(jù)行業(yè)是一個(gè)全新的領(lǐng)域，管理者和技術(shù)人員必須具有超前的思維模式。在某種程度上，人才能力的大小直接決定了國(guó)家治理過(guò)程中大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣度和深度。為此必須積極強(qiáng)化相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)力度，建立一支具有專業(yè)素養(yǎng)的大數(shù)據(jù)人才隊(duì)伍，這也是實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)時(shí)代國(guó)家治理的重要保障。關(guān)于人才隊(duì)伍的培養(yǎng)可以從三個(gè)層面著手，首先是要培養(yǎng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的大數(shù)據(jù)思維能力，以大數(shù)據(jù)思維方式思考問(wèn)題，才能有效推進(jìn)大數(shù)據(jù)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略；其次，可以充分利用高校及科研機(jī)構(gòu)的力量，與其建立長(zhǎng)期合作關(guān)系，積極培養(yǎng)與大數(shù)據(jù)相關(guān)的專業(yè)技術(shù)高級(jí)分析員和管理人才；第三，還可以利用第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一培訓(xùn)，提高在職人員的數(shù)據(jù)技術(shù)操作能力。

4.加大數(shù)據(jù)開(kāi)放力度，升級(jí)電子政府服務(wù)水平

一般來(lái)說(shuō)，政治民主化的程度是與政治信息流動(dòng)狀態(tài)直接相關(guān)的。因此，無(wú)論是服務(wù)政府，還是責(zé)任政府或法治政府的構(gòu)建都離不開(kāi)透明。透明就是要求政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放、信息公開(kāi)，每一個(gè)公民都有權(quán)獲得與自己利益相關(guān)的政府政策信息。實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)治國(guó)要求政策信息能夠及時(shí)通過(guò)各種傳媒為公民所知，以便公民能夠有效地參與公共決策過(guò)程，對(duì)公共管理過(guò)程實(shí)施有效的監(jiān)督。事實(shí)證明，政府透明有助于鞏固民主制度，提升公共服務(wù)效率和效果。當(dāng)下及未來(lái)應(yīng)逐步使不同層級(jí)政府部門引入“數(shù)據(jù)開(kāi)放”原則，以期建造一個(gè)更好的社會(huì)。

此外，大數(shù)據(jù)時(shí)代電子政務(wù)的內(nèi)涵要更加突出公共服務(wù)理念，重點(diǎn)加強(qiáng)政府門戶網(wǎng)站的完善與發(fā)展，建立健全政府決策支持輔助系統(tǒng)、政府輿情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)、政務(wù)資源統(tǒng)一整合平臺(tái)、政府知識(shí)管理系統(tǒng)、政府信息公開(kāi)目錄系統(tǒng)、政府網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政系統(tǒng)、政府門戶統(tǒng)一檢索系統(tǒng)，等等。同時(shí)，政府要積極開(kāi)發(fā)利用好相關(guān)新媒體技術(shù)，提高政務(wù)微博和政務(wù)微信水平，將廣大公民請(qǐng)進(jìn)自己的“朋友圈”，與“朋友”分享政務(wù)信息。政務(wù)微博、微信平臺(tái)充分整合政府信息資源，使更多作為“網(wǎng)友”的公民獲取更精準(zhǔn)、更有效的政策信息。

5.完善數(shù)據(jù)責(zé)任機(jī)制，解決數(shù)據(jù)公開(kāi)和個(gè)人隱私保護(hù)的矛盾

在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)公開(kāi)和個(gè)人隱私保護(hù)的矛盾一直存在。從數(shù)據(jù)公開(kāi)的角度來(lái)看，政府希望通過(guò)這種方式使公民、企業(yè)及各類社會(huì)組織積極參與到數(shù)據(jù)管理中，從而促進(jìn)政府管理與國(guó)家治理的健康發(fā)展；而在個(gè)人隱私保護(hù)方面，數(shù)據(jù)開(kāi)放帶來(lái)了個(gè)人隱私泄露，也加劇了社會(huì)公共安全的風(fēng)險(xiǎn)。那么，如何解決這一矛盾，則是實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)治國(guó)必須面對(duì)的重要問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)公開(kāi)和個(gè)人隱私保護(hù)之間的平衡，就需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)完善的數(shù)據(jù)使用責(zé)任機(jī)制，使“數(shù)據(jù)收集者責(zé)任制”向“數(shù)據(jù)使用者責(zé)任制”轉(zhuǎn)變。如果繼續(xù)由數(shù)據(jù)收集者承擔(dān)責(zé)任，則會(huì)收縮數(shù)據(jù)公開(kāi)的范圍和深度，妨礙數(shù)據(jù)價(jià)值的發(fā)揮。因此，在新時(shí)期創(chuàng)設(shè)“數(shù)據(jù)使用者責(zé)任制”則是適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代的發(fā)展趨勢(shì)。建立“數(shù)據(jù)使用者責(zé)任機(jī)制”，也就是作為數(shù)據(jù)使用者的政府、企業(yè)、社會(huì)組織等需承擔(dān)起界定公共數(shù)據(jù)與隱私數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)保存和安全維護(hù)等方面的責(zé)任。明確數(shù)據(jù)使用者的權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范數(shù)據(jù)從收集、處理、交易、應(yīng)用等環(huán)節(jié)的機(jī)制建設(shè)，才能真正確保個(gè)人數(shù)據(jù)使用的安全。另外，在規(guī)范數(shù)據(jù)使用者行為的同時(shí)，還應(yīng)建立靈活的獎(jiǎng)懲機(jī)制，鼓勵(lì)監(jiān)督和舉報(bào)侵犯隱私的違法行為，提高對(duì)侵犯隱私違法行為的打擊力度。

五、結(jié)語(yǔ)

毫無(wú)疑問(wèn)，大數(shù)據(jù)是未來(lái)國(guó)家治理的新變量，即將給國(guó)家治理領(lǐng)域帶來(lái)一場(chǎng)變革。大數(shù)據(jù)時(shí)代下的國(guó)家治理模式發(fā)展是工具理性和價(jià)值理性之間對(duì)立、競(jìng)爭(zhēng)、互動(dòng)和融合的結(jié)果，工具理性的擴(kuò)張與異化催生了“唯數(shù)據(jù)論”，帶來(lái)了數(shù)據(jù)獨(dú)裁與數(shù)據(jù)依賴，而價(jià)值理性的復(fù)歸和工具理性的反思以及二者之間的交叉復(fù)現(xiàn)又催生了大數(shù)據(jù)時(shí)代下國(guó)家治理能力的合法現(xiàn)代化。對(duì)國(guó)家治理主體而言，如何清晰地把握大數(shù)據(jù)時(shí)代國(guó)家治理的特征及發(fā)展趨勢(shì)、建構(gòu)科學(xué)合理的國(guó)家治理大數(shù)據(jù)體系，需要有中央政府良好的頂層設(shè)計(jì)，以及地方各級(jí)政府、社會(huì)等多元參與主體的協(xié)同治理，從而在數(shù)據(jù)挖掘、數(shù)據(jù)分析、數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)據(jù)管理等方面進(jìn)行全方位優(yōu)化，以形成大數(shù)據(jù)聯(lián)盟，并最終擰成國(guó)家治理的合力，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力建設(shè)的現(xiàn)代化。

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