陳振興等

內(nèi)容摘要：刑事執(zhí)行監(jiān)督主要是對刑罰執(zhí)行及涉及人身自由刑事強制措施是否合法進行法律監(jiān)督，核心內(nèi)容就是對刑事執(zhí)行活動的合法性進行監(jiān)督。在全面推進依法治國的今天，司法改革和檢察改革不斷深入，對于刑事執(zhí)行檢察工作，原有的工作模式與黨中央、社會各界高度關(guān)注及人民群眾的期待還有差距，亟需轉(zhuǎn)變工作模式，全面從監(jiān)所檢察走向刑事執(zhí)行檢察。

關(guān)鍵詞：刑事執(zhí)行 監(jiān)督 監(jiān)所檢察 優(yōu)化向度

2014年底，高檢院監(jiān)所檢察廳的正式更名標志著刑事執(zhí)行檢察工作進入了新的歷史篇章，隨之而來的是工作布局、工作職責(zé)、工作理念、工作模式的重大轉(zhuǎn)變。本文通過梳理刑事執(zhí)行檢察工作模式的轉(zhuǎn)變背景，對現(xiàn)行的刑事執(zhí)行檢察工作模式進行反思性審視，并綜合分析與論證，提出根據(jù)轉(zhuǎn)變背景建立新型刑事執(zhí)行檢察工作模式的優(yōu)化向度，從而實現(xiàn)由監(jiān)所檢察向刑事執(zhí)行檢察的全面轉(zhuǎn)變。

一、刑事執(zhí)行檢察工作模式的轉(zhuǎn)變背景

對于刑事執(zhí)行檢察工作而言，脫胎于監(jiān)所檢察工作，但各方面的要求明顯高于原有的監(jiān)所檢察工作，在檢察機關(guān)整體監(jiān)督工作中的作用比以往任何時候都更加突出，已經(jīng)成為黨中央高度重視、社會各界高度關(guān)注和人民群眾充滿期待的一項檢察業(yè)務(wù)工作。

（一）黨中央對刑事執(zhí)行檢察工作的高度重視

黨的十八大以來，黨中央全面推進依法治國的戰(zhàn)略決策，突出強調(diào)全面依法治國的基礎(chǔ)性、保障性作用，突出強調(diào)加強對司法活動的監(jiān)督，特別是把強化刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督、健全社區(qū)矯正制度、完善對限制人身自由司法措施的司法監(jiān)督放在了前所未有的高度，作出多項重大部署。這些都與刑事執(zhí)行檢察工作密切相關(guān)。習(xí)近平總書記就減刑、假釋中存在的司法腐敗作出重要指示，要求嚴格規(guī)范對“有權(quán)人”和“有錢人”的減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行，充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為總書記的黨中央嚴格法律實施、實現(xiàn)公平正義的鮮明態(tài)度和堅定決心。2015年11月，全國人大常委會專門聽取高檢院關(guān)于刑事執(zhí)行監(jiān)督工作的專項報告，這是前所未有的?？梢哉f，刑事執(zhí)行檢察工作是關(guān)系到檢察機關(guān)法律監(jiān)督整體力度和成效的重要業(yè)務(wù)工作，這無疑為刑事執(zhí)行檢察工作帶來了前所來有的發(fā)展機遇和挑戰(zhàn)，為我們進一步加強和改進刑事執(zhí)行檢察工作增添了信心，指明了方向。

（二）司法體制改革和檢察改革的深入推進

2015年是全面深化改革的關(guān)鍵之年，各項改革措施接連落地、交織一體、縱深推進，勢必將對刑事執(zhí)行檢察原有的監(jiān)督環(huán)境、監(jiān)督模式、工作機制產(chǎn)生重要影響?？v觀前階段的立法、修法，甚至有觀點這樣解讀：《刑事訴訟法》和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》的修改，刑事執(zhí)行及其檢察占據(jù)了半壁江山。[1]最高層在思想認識上高度重視，在制度層面強力保障，是一種明確的信號，是國家在司法層面強化規(guī)范刑事執(zhí)行及其檢察工作的前奏。《刑事訴訟法》修改后，強化了刑事執(zhí)行法律監(jiān)督職責(zé)，明確將刑罰執(zhí)行、刑事強制措施執(zhí)行、強制醫(yī)療執(zhí)行的監(jiān)督職責(zé)統(tǒng)一由刑事執(zhí)行檢察部門負責(zé)。[2]工作職責(zé)的增加，監(jiān)督職能的調(diào)整變化，在拓展工作發(fā)展空間的同時，使刑事執(zhí)行檢察人員肩負的任務(wù)更加繁重，對履職能力提出了更嚴峻的挑戰(zhàn)。刑事執(zhí)行檢察人員如果僅憑原有的工作方法和思維定勢，將難以勝任檢察改革后刑事執(zhí)行檢察工作的新要求，這是刑事執(zhí)行檢察部門面臨的一個重大課題。

（三）社會高度關(guān)注刑事執(zhí)行環(huán)節(jié)的公平正義

刑事執(zhí)行直接涉及公民的基本權(quán)利特別是人身自由，敏感性很強，政策性要求高。2014年底發(fā)生轟動全國的黑龍江看守所脫逃事故，再度引發(fā)新聞媒體持續(xù)關(guān)注，引發(fā)社會輿論對“高墻之內(nèi)”執(zhí)法狀況的憂慮；2015年廣東原健力寶集團總裁張海服刑期間，通過買通多名司法工作人員，虛假立功，逃避法律懲處典型案例的披露，引發(fā)了社會各界對監(jiān)管場所執(zhí)法狀況、在押人員權(quán)益維護以及刑罰執(zhí)行公平公正的極大關(guān)注，如此種種本質(zhì)的反映到要求能夠進到圍墻之內(nèi)去的檢察機關(guān)加強監(jiān)督，而承擔這項職責(zé)的刑事執(zhí)行檢察部門也越來越為公眾所關(guān)注重視。群眾在關(guān)注刑事執(zhí)行是否公平公正的同時，也會關(guān)注檢察機關(guān)是否及時、準確、全面、規(guī)范地履行法律監(jiān)督職能。上述違規(guī)執(zhí)法問題不僅直接影響刑罰執(zhí)行目的的實現(xiàn)，而且與人民群眾的新要求、新期待嚴重背離，需要我們更好地發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，維護刑事執(zhí)行公平公正。

二、刑事執(zhí)行檢察工作模式的批判性思考

經(jīng)過幾十年的發(fā)展，我國刑事執(zhí)行檢察機構(gòu)形成了自己獨特的體制保障，不僅在各級人民檢察院設(shè)有獨立的刑事執(zhí)行檢察部門，而且在各個監(jiān)獄、看守所也都設(shè)立了檢察室或派出檢察院。但隨著刑事執(zhí)行檢察工作出現(xiàn)的一些新情況、新問題與新要求，刑事執(zhí)行檢察工作模式仍存在不少問題。

（一）監(jiān)督不到位

影響監(jiān)督效果的因素是很復(fù)雜的，從目前的刑事執(zhí)行檢察實際情況看，刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督越位的情況并不多，而普遍存在的問題是監(jiān)督不到位。從監(jiān)管場所的性質(zhì)看，監(jiān)獄、看守所作為國家特殊的行政機關(guān)，具有強制性、封閉性、半軍事化管理的特點。刑事執(zhí)行檢察人員都十分清楚檢察機關(guān)與監(jiān)獄之間是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，可是要開展有效的監(jiān)督，就必須進入監(jiān)所的“三大現(xiàn)場”，如果與監(jiān)獄關(guān)系比較僵，那么就可能無法進入監(jiān)所開展工作。從監(jiān)督的形式看，檢察機關(guān)監(jiān)督的形式一般有口頭建議、書面建議和糾正違法通知書。但在實際工作中，大部分刑事執(zhí)行檢察人員往往多采取口頭檢察建議，這主要是因為怕引起監(jiān)所的反感，以后難以開展工作。從監(jiān)督的效果看，讓級別低的派駐檢察室去監(jiān)督級別高的監(jiān)管場所，既不符合國際慣例，更不符合我國的國情。作為監(jiān)督機關(guān)，其級別低于被監(jiān)督機關(guān)，這種不對等性也實際影響著監(jiān)督效果。

（二）履職不均衡

刑事執(zhí)行檢察與其他部門相比，是“全而小”的一個部門。一個層次是“全”。刑事執(zhí)行檢察職責(zé)龐雜，基本上涵蓋了檢察院除民行檢察之外的所有業(yè)務(wù)，號稱“小檢察院”。從發(fā)展態(tài)勢看，其他業(yè)務(wù)部門的分工越來越細，而刑事執(zhí)行檢察的職責(zé)還在不斷拓展，逐漸就形成了刑事執(zhí)行主體多元、刑事執(zhí)行監(jiān)督主體單一的體制，由檢察機關(guān)對多個刑事執(zhí)行機關(guān)在不同監(jiān)管場所的監(jiān)管活動進行監(jiān)督，刑事執(zhí)行監(jiān)督必須針對不同的刑事執(zhí)行主體采用不同的監(jiān)督方式與方法，這就要求檢察機關(guān)在實際監(jiān)督過程中不但要熟悉各部門法律，還要協(xié)調(diào)好多方面的關(guān)系，執(zhí)行監(jiān)督的空間及跨度要求是顯而易見的，刑事執(zhí)行主體與執(zhí)行權(quán)限的分散造成監(jiān)督力量分散，客觀上加大了刑罰執(zhí)行監(jiān)督的難度，這對監(jiān)督者無疑提出了更高的要求。另一個層次是“小”，從刑事執(zhí)行監(jiān)督部門的實際來看，其本身的人員非常有限，隊伍小、人員少，人少事多的矛盾突出，這些有限的人員首先保證要派駐場所的檢察力量，隨著派駐檢察室規(guī)范化建設(shè)的開展，其監(jiān)督工作基本只能做到日?；?，從而導(dǎo)致刑事執(zhí)行檢察出現(xiàn)該履行的職責(zé)未履行，尤其是《刑事訴訟法》修改后規(guī)定的一些新增職能。

（三）信息很滯后

檢察機關(guān)法律監(jiān)督的前提是對監(jiān)管場所信息的及時、充分的了解，但由于法律上的平行監(jiān)督關(guān)系，并沒有以法律的形式規(guī)定監(jiān)所及時、全面、正確通報信息的義務(wù)，以致監(jiān)督信息不對稱，而難以實行高效的監(jiān)督。另外，體制上的問題也導(dǎo)致監(jiān)督機關(guān)對監(jiān)督信息處理的滯后現(xiàn)象。實踐中，由于派駐檢察室規(guī)格與監(jiān)獄不對等，導(dǎo)致派駐檢察室在日常工作中，往往處于“慢三步”的被動狀態(tài)：如果中央或市里有最新的指示精神，市司法局是直接傳達到每個監(jiān)獄，而此時市檢察院才下發(fā)到分院，然后再下發(fā)到刑事執(zhí)行檢察部門，再傳達到派駐檢察室。監(jiān)獄如果發(fā)生了重大問題，監(jiān)獄馬上向市局報告；而派出檢察室向市院匯報后，由分院再向市檢察院報告，工作效率上的差別是顯而易見的。[3]于是，檢察機關(guān)雖具有執(zhí)行監(jiān)督的權(quán)力，但缺乏了解和掌握刑罰執(zhí)行部門執(zhí)法情況的機制和渠道，很難了解、掌握執(zhí)行的具體情況。更何況，現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)十分發(fā)達，往往有關(guān)情況市院還不知道，而互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)飛速傳播，全世界都知道了，這在看守所很多事件的處理中都是有慘痛教訓(xùn)的。

（四）實效需提高

在現(xiàn)有規(guī)定中，對于刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督的后果缺乏明確性規(guī)定，導(dǎo)致其監(jiān)督缺乏實效性以外，派駐監(jiān)所檢察模式的本身也存在著一些先天不足。[4]目前刑事執(zhí)行監(jiān)督質(zhì)量不高、權(quán)威缺乏是困擾刑事執(zhí)行監(jiān)督開展的因素之一，主要表現(xiàn)在刑事執(zhí)行檢察機關(guān)對于執(zhí)行機關(guān)的違法行為只有建議權(quán)，沒有抗訴權(quán)，對于執(zhí)行機關(guān)拒不糾正的，人民檢察院缺乏進一步的監(jiān)督措施，導(dǎo)致監(jiān)督無實效。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計表明，在刑事執(zhí)行監(jiān)督過程中提出數(shù)量不少的書面糾正違法，但對派駐的監(jiān)管場所、法院提出的糾正違法卻少之又少。

在實踐中存在著監(jiān)督的成效依賴于被監(jiān)督者的配合的情況，這是刑事執(zhí)行監(jiān)督工作面臨的窘境。有不少被監(jiān)督機構(gòu)存在抵觸情緒，致使一些問題無法得到糾正，或者糾正過的問題仍然不斷發(fā)生。由于執(zhí)行監(jiān)督的內(nèi)容和效力不明確，檢察機關(guān)經(jīng)常要花費很多時間與被監(jiān)督者進行溝通、協(xié)商，面對被監(jiān)督者拒不接受監(jiān)督的情況也無可奈何。導(dǎo)致工作實踐中，由于實施派駐檢察制，檢察人員長期與監(jiān)管民警同處一地、一起工作和生活，其結(jié)果必然導(dǎo)致強調(diào)相互之間配合多、支持多，進而可能出現(xiàn)對安全與責(zé)任事故的表面現(xiàn)象投入關(guān)注較多，而對保障監(jiān)管人員合法權(quán)利與監(jiān)管民警正確履行監(jiān)管職責(zé)的深層次行為關(guān)注不夠，過于注重配合，監(jiān)督不足，為了追求良好的工作關(guān)系，監(jiān)督工作被束之高閣，雖然關(guān)系協(xié)調(diào)了，但卻不能很好地發(fā)揮一線監(jiān)督的作用。

三、刑事執(zhí)行檢察工作模式的優(yōu)化向度

基于現(xiàn)有的工作模式存在不少問題，與黨中央的要求和人民群眾的期望還有一定的差距和不足，影響了刑事執(zhí)行檢察職能的充分發(fā)揮，必須及時轉(zhuǎn)變工作模式，依法嚴格履行法律賦予的各項監(jiān)督職能，既不能缺位，也不能越位；既不能濫用，也不能失職。

（一）突出檢察重點，由“全面履職”向“提高實效”轉(zhuǎn)變

更名后，刑事執(zhí)行檢察工作涉及面進一步擴大，在大墻內(nèi)有羈押期限監(jiān)督、強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督、刑罰變更執(zhí)行同步監(jiān)督、死刑執(zhí)行臨場監(jiān)督，羈押必要性審查職責(zé)等等，大墻外有指定居所監(jiān)視居住監(jiān)督、社區(qū)矯正監(jiān)督等。刑事執(zhí)行檢察工作點多、線長、面廣，需要抓住重點，解決突出問題，提高監(jiān)督實效。

1.監(jiān)督重點放在糾正嚴重違法上。要堅決防止和糾正司法活動中的不規(guī)范、隨意性和怠于履行職責(zé)的問題，努力提高監(jiān)督層次，形成監(jiān)督特色。要注重加強在檢察機關(guān)內(nèi)部形成監(jiān)督合力，派駐監(jiān)管場所檢察室要暢通與偵監(jiān)、公訴、未檢、控申部門的溝通渠道，及時有效了解在刑事執(zhí)行檢察環(huán)節(jié)需要規(guī)范和解決的執(zhí)法問題的信息。

2.監(jiān)督重點放在履行新增職能上。深化減刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行同步監(jiān)督工作，強化對服刑人員中“有錢人”和“有權(quán)人”刑罰變更執(zhí)行情況的監(jiān)督，強化對提請、審理、裁決、執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督，堅持實體監(jiān)督與程序監(jiān)督并重，及時發(fā)現(xiàn)糾正違法或不當問題；加強羈押必要性審查工作，對羈押必要性審查的操作流程、證據(jù)標準等機制及后續(xù)監(jiān)管配套機制敢于探索、善于創(chuàng)新，不斷積累經(jīng)驗。同時，針對強制醫(yī)療執(zhí)行監(jiān)督、指定居所監(jiān)視居住執(zhí)行監(jiān)督等新增業(yè)務(wù)，要不等不靠，穩(wěn)中求進，扎實推進新增業(yè)務(wù)的開展。

3.監(jiān)督重點工作要堅持問題導(dǎo)向。面對刑事執(zhí)行檢察工作中遇到的新情況、新問題，要利用檢察室派駐在執(zhí)法一線“前沿”、“全程”嵌入刑事訴訟各環(huán)節(jié)和分工承擔刑事執(zhí)行檢察工作的特色和優(yōu)勢，在尊重刑事執(zhí)行實踐、遵循司法監(jiān)督規(guī)律的前提下，加強研究，注重調(diào)研，找準監(jiān)督的著力點、結(jié)合點和切入點，提出解決問題的新思路、新舉措、新方法，不斷健全刑事執(zhí)行監(jiān)督體系，提高刑事執(zhí)行檢察工作的公開性、規(guī)范性、系統(tǒng)性和實效性。

（二）創(chuàng)新監(jiān)督方式，由“重派駐檢察”向“多種方式結(jié)合”轉(zhuǎn)變

監(jiān)所檢察更名為刑事執(zhí)行檢察，既有繼承，又有創(chuàng)新。只有樹立刑事執(zhí)行檢察新思維，推進刑事執(zhí)行檢察監(jiān)督方式創(chuàng)新，我們的工作才能不斷激發(fā)新的生機與活力。當前，最重要的任務(wù)就是上級院刑事執(zhí)行檢察部門要繼續(xù)堅持巡視檢察模式，通過派駐檢察、巡回檢察、巡視檢察等監(jiān)督方式的合理安排，構(gòu)建既節(jié)約人力資源，又能有效履行職責(zé)的工作模式。

1.派駐檢察與巡回檢察并重。這是刑事執(zhí)行檢察的履職的有效方法。隨著形勢的發(fā)展，派駐檢察（包括派出檢察）要改進，應(yīng)根據(jù)被監(jiān)督場所的押量多少來決定派駐檢察的設(shè)置，押量大的可單設(shè)派駐檢察室，押量小的可實行科（處）室合一，不搞一刀切。派駐檢察的主要任務(wù)是日常監(jiān)督，關(guān)鍵要落實，不能不履職。要有問題意識，善于發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，通過解決問題來開展日常監(jiān)督。在繼續(xù)堅持現(xiàn)有派駐檢察模式的基礎(chǔ)上，建立完善巡回檢察模式。實踐中關(guān)鍵是要“巡”，不能只掛個牌子，不去履職。要實行定期與不定期巡回相結(jié)合，重點還是不定期巡回，這樣才容易發(fā)現(xiàn)問題。

2.巡視檢察與專項檢察并重。巡視檢察，這是高檢院創(chuàng)新的刑事執(zhí)行監(jiān)督手段，我認為巡視檢察是解決上對下的問題，檢查下級單位的工作是否到位。巡視檢察的重點不是發(fā)現(xiàn)監(jiān)管場所有多大的問題，而是促進下級機關(guān)、派駐單位加強刑事執(zhí)行監(jiān)督工作。而專項檢察，這是解決傾向性、普遍性問題的手段，同時也能促進建立完善長效機制和制度，這樣才能鞏固和深化專項檢察的成果。實踐中，要有“眼睛向內(nèi)”的意識，堅持定期與不定期相結(jié)合，打招呼與不打招呼相結(jié)合，這樣更有力、更有效。

3.交叉檢查與檢務(wù)督察并重。交叉檢查，這是解決上級檢察院人力不足，借助系統(tǒng)力量推進工作的一種手段，同時也是地區(qū)之間、基層院之間互相學(xué)習(xí)、取長補短，共同提高的一個有效途徑。而檢務(wù)督察，對刑事執(zhí)行檢察部門、派駐派出檢察部門履職情況的監(jiān)督，也是外部對刑事執(zhí)行部門的監(jiān)督。要結(jié)合檢務(wù)督察，建立“雙查雙究”制度，既要監(jiān)督別人，又要監(jiān)督自己。對履職不到位，甚至不履職的，要依法依紀處理。

（三）由“辦事為主”向“辦案為主”轉(zhuǎn)變

刑事執(zhí)行監(jiān)督是法律監(jiān)督的重要一環(huán)，不可替代。刑事執(zhí)行監(jiān)督的本質(zhì)屬性就是法律監(jiān)督，立足點也在于監(jiān)督。監(jiān)督本身就是辦案，辦案是強化監(jiān)督最有力的手段。在監(jiān)所檢察部門更名前，特別是《刑事訴訟法》修改之前，監(jiān)所檢察業(yè)務(wù)大多作為日常事務(wù)性工作來處理，總體上看辦案意識沒有樹立起來?！缎淌略V訟法》修改之后，很多新增重要職能如減刑假釋暫予監(jiān)外執(zhí)行同步監(jiān)督、羈押必要性審查、社區(qū)服刑人員脫管漏管檢察等，都必須作為案件來辦理和管理，我們必須確立以辦案為主的工作模式。尤其是刑事執(zhí)行監(jiān)督查辦相關(guān)職務(wù)犯罪，這是非常有力的監(jiān)督措施。某種程度上講，刑事執(zhí)行檢察工作的兩大主題就是日常監(jiān)督和偵查辦案，辦案是最有力的手段，量不大，但不可替代，剛性非常強。如同硬幣有正反兩面，辦案本身也是履行刑事執(zhí)行監(jiān)督的基本方式，刑事執(zhí)行檢察部門確實要樹立起辦案意識，克服畏難情緒，充分運用法律賦予的偵查權(quán)，依法嚴懲違法“減假暫”、社區(qū)服刑人員脫管漏管、重大監(jiān)管事故背后的職務(wù)犯罪，切實加大對刑事執(zhí)行活動中司法人員職務(wù)犯罪和大案要案的查辦力度，打擊又犯罪，增強日常監(jiān)督工作的權(quán)威和效果。

注釋：

[1]成韻：《“監(jiān)所檢察”在大墻內(nèi)外》，載《檢察風(fēng)云》2013年第9期。

[2]顏會勇：《新刑訴法對監(jiān)所檢察工作的影響及應(yīng)對》，載《河南社會科學(xué)》2012年第3期，第7頁。

[3]鄒建華、遠桂寶：《檢察監(jiān)督制度邏輯中垂直領(lǐng)導(dǎo)體制的理性回歸》，載《檢察研究》2013年第4期。

[4]陳衛(wèi)東：《看守所事件頻繁發(fā)生亟待修法》，載《方圓法治》2009年第6期。