王丹

摘要：社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展推動(dòng)了我國地方政府投融資平臺(tái)的誕生，隨著平臺(tái)數(shù)量及其債務(wù)劇增，給投融資平臺(tái)帶來了風(fēng)險(xiǎn)。在這種背景下，投融資平臺(tái)作為減輕地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的重要融資模式，如何結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、我國財(cái)政政策的變化規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)并進(jìn)行有效的管理將成為地方政府在新形勢(shì)下的重點(diǎn)工作目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)分析管理對(duì)策

1.我國地方政府投融資平臺(tái)綜述

1.1地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)分析的必要性

作為地方政府“無形的手”，投融資平臺(tái)為城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了資金來源，既拓寬了地方政府的經(jīng)濟(jì)職能，又刺激了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。但隨著我國經(jīng)濟(jì)迅速躋身于世界前列，地方政府債務(wù)數(shù)量和規(guī)模的不斷膨脹，使得投融資平臺(tái)中潛伏著的管理問題也逐漸顯現(xiàn)，并制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終會(huì)影響國民經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行。

地方政府性質(zhì)的投融資平臺(tái)在成立之初，為解決當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展瓶頸和緩和地方政府財(cái)政支出發(fā)揮了積極作用，并迅速成為我國擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)展策略中規(guī)模最為壯大的投融資主體。但隨著我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和發(fā)展，融資結(jié)構(gòu)和資金投向的不對(duì)口，超過地方政府債務(wù)償還能力的投融資現(xiàn)象，成為我國地方政府財(cái)政和資本市場(chǎng)的關(guān)注焦點(diǎn)。因此，必須采取有效的投融資模式，為實(shí)現(xiàn)地方政府投融資平臺(tái)的良性健康發(fā)展做出有益的探索。

1.2地方政府投融資平臺(tái)的內(nèi)容

地方政府投融資平臺(tái)，是指由各個(gè)地方政府以及有關(guān)職能部門共同出資注冊(cè)成立的以融資為主要經(jīng)營目的的公司，并擁有獨(dú)立法人地位。一般包括各種類型的城市基礎(chǔ)建設(shè)投資、城市建設(shè)開發(fā)及投資公司。它通常是由政府財(cái)政撥款或以股權(quán)、土地、規(guī)費(fèi)等資產(chǎn)投資的形式，獨(dú)立承擔(dān)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)等項(xiàng)目的建設(shè)，以達(dá)到融資的目的。

在投融資平臺(tái)的運(yùn)行過程中，是由政府作為其直接擔(dān)保方，也就是說融資平臺(tái)的債務(wù)直接作為地方政府的隱形債務(wù)。對(duì)于大多數(shù)地方政府來說，土地出讓金仍承擔(dān)著投融資平臺(tái)償還債務(wù)的主要來源。此外，該平臺(tái)的實(shí)際受益者并非平臺(tái)公司。

由以上敘述可知，地方政府投融資平臺(tái)具有投融資、管理、協(xié)調(diào)資產(chǎn)等功能，對(duì)我國的城市化進(jìn)程起到了積極的推動(dòng)作用。

2.當(dāng)前地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)分析

2.1地方政府投融資平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)營模式不合理

目前，許多地方政府對(duì)投融資平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)模式的科學(xué)缺乏深入的認(rèn)識(shí)，在進(jìn)行投融資規(guī)劃和工作部署時(shí)，常常沿襲過去運(yùn)行機(jī)制的套路以及投融資的流程，缺乏對(duì)當(dāng)前國家政策的思考分析、對(duì)未來市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的評(píng)估與預(yù)測(cè)以及對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的合理規(guī)避，在融資和償債環(huán)節(jié)不確定性因素變化較大或者土地出讓超過政府規(guī)定的情況下，往往會(huì)造成經(jīng)濟(jì)下行甚至崩潰。同時(shí)，很多投融資平臺(tái)的治理結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷，對(duì)于一些新增負(fù)債主體的審批流程較為松散，沒有形成完整合理的監(jiān)管審批體系，一旦出現(xiàn)問題，很可能增大政府債務(wù)的不確定性，給本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不利影響。

多數(shù)投融資平臺(tái)在實(shí)際運(yùn)作中，投資依賴于政府的意志，融資依靠政府的信用，償債則指望政府承擔(dān)兜底責(zé)任。這種嚴(yán)重依賴政府行為的治理結(jié)構(gòu)極易導(dǎo)致責(zé)任主體不明確，職能邊界模糊，投融資現(xiàn)狀不公開，投融資效率低下，投融資平臺(tái)“軟約束”，引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2.2地方政府投融資平臺(tái)投融資管理不規(guī)范，缺乏系統(tǒng)性

地方政府投融資平臺(tái)的融資擔(dān)保存在缺陷。作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，地方政府雖然不能直接融資，但卻通過變相舉債的手段間接參與并占據(jù)了市場(chǎng)融資的主要地位。在實(shí)際融資時(shí)，往往是由政府作保，并承諾由政府財(cái)政兜底作為財(cái)政預(yù)算管理的內(nèi)容。在我國逐步規(guī)范投融資平臺(tái)的政策導(dǎo)向下，這種投機(jī)取巧的擔(dān)保方法難免要承擔(dān)一定的國家法律風(fēng)險(xiǎn)。

地方政府投融資平臺(tái)的資金流向缺乏合理性。目前，我國很多地方政府都沒有建立細(xì)致的關(guān)于財(cái)政投資方向的制度體系，很容易導(dǎo)致有些政府對(duì)所屬區(qū)域內(nèi)重大項(xiàng)目的資金使用情況缺乏透明監(jiān)管，滋生腐敗，降低投融資平臺(tái)的資金利用率。

地方政府投融資平臺(tái)的投融資規(guī)模缺乏規(guī)劃，具有較大的隨意性。目前，我國還沒有對(duì)投融資平臺(tái)的融資量做出最高額度的限制，地方政府基本不考慮自身能力而過度負(fù)債，大肆擴(kuò)大投融資規(guī)模，隨意性太大，缺乏規(guī)劃。

地方政府投融資平臺(tái)的融資形式單一，容易引發(fā)信貸危機(jī)。地方政府融資的形式主要有銀行貸款，發(fā)行債券兩大類。近年來由于信貸危機(jī)的警示，商業(yè)銀行已意識(shí)到必須嚴(yán)格控制融資規(guī)模，平臺(tái)融資也變得愈加困難。受國家經(jīng)濟(jì)宏觀政策和市場(chǎng)波動(dòng)的影響，地方政府財(cái)政收益的不確定性逐漸增大，直接制約著政府債務(wù)的清償能力，其發(fā)行債券亦是舉步維艱。

2.3地方政府投融資平臺(tái)存在較大的償債風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，我國地方政府的資金大多用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，這些項(xiàng)目幾乎沒有直接收入，無法通過項(xiàng)目收益來償還債款，或者資金回流周期過于長久，一時(shí)無法實(shí)現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)自由，短期內(nèi)這種隱形風(fēng)險(xiǎn)很容易被忽視，可一旦由于經(jīng)濟(jì)周期循環(huán)或者其他經(jīng)濟(jì)因素導(dǎo)致債務(wù)無法償還時(shí)，隱含著的償債風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)爆發(fā)。

地方政府和投融資平臺(tái)息息相關(guān)，地方政府是投融資平臺(tái)的擔(dān)保方，投融資平臺(tái)為地方政府提供資金來源。由于這種密不可分的關(guān)系，使得地方政府投融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)化為了地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。政府公債融資的模式嚴(yán)重依賴于銀行貸款而存在，若是銀行等金融機(jī)構(gòu)停止對(duì)地方政府的貸款服務(wù)，大量“面子工程”、“形象工程”將會(huì)出現(xiàn)，甚至?xí)崆耙胤秸摹敖鹑谖C(jī)”。

3.地方政府投融資平臺(tái)管理對(duì)策探討

3.1借鑒國內(nèi)外投融資平臺(tái)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

第一，國外公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目融資模式主要分為美國、英國和日本三種模式。以發(fā)行市政債券為融資渠道的美國模式，各級(jí)政府主要通過發(fā)行市政債券的手段籌措發(fā)展經(jīng)濟(jì)的資金；公私合營的英國模式，通過吸引私人融資，以期拓寬公共融資渠道，提高平臺(tái)管理水平；以政策性金融為主的日本模式，遵循政策性和有償性兼顧的原則，促進(jìn)平臺(tái)有序運(yùn)行。

第二，國內(nèi)有些地方政府的投融資平臺(tái)建設(shè)成果顯著，主要介紹以下幾種。重慶“渝富+八大投”模式，巧妙運(yùn)用“儲(chǔ)地+融資+建設(shè)”循環(huán)，既保證了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，又保證了投資公司的投融資能力；北京“公建私營、網(wǎng)運(yùn)分離”模式，在政府的積極推動(dòng)下，改革投融資行為，并取得了明顯收益；天津“市場(chǎng)運(yùn)作、政府支持”模式，成立了天津城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資集團(tuán)有限公司（天津城投）來改革平臺(tái)發(fā)展。

結(jié)合地方政府投融資平臺(tái)的投融資特點(diǎn)，吸收國內(nèi)外投融資平臺(tái)發(fā)展可取之處，加快平臺(tái)的發(fā)展，從而提高投融資效率。

3.2創(chuàng)新地方政府投融資平臺(tái)投融資管理

開拓創(chuàng)新地方政府投融資平臺(tái)管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)投融資行為的管理，明確界定地方政府投融資平臺(tái)的融資范圍，規(guī)范商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款活動(dòng)，優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避機(jī)制。

第一，創(chuàng)新地方政府投資項(xiàng)目運(yùn)作模式、決策管理來提高項(xiàng)目的運(yùn)作效益。明確地方政府投融資平臺(tái)責(zé)任制度，以實(shí)行項(xiàng)目管理的形式，堅(jiān)持“誰貸款，誰負(fù)責(zé)”的原則，落實(shí)舉債主體的責(zé)任，杜絕資金浪費(fèi)現(xiàn)象，提高資金利用率。

第二，建立多元化的融資渠道，減少對(duì)銀行貸款等金融機(jī)構(gòu)的依賴，保持地方政府財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)的正常秩序。采用適宜的資金籌措方式，緊緊抓住資金籌措的時(shí)機(jī)，推動(dòng)資本結(jié)構(gòu)的合理化，并以資信評(píng)級(jí)來規(guī)范政府的融資行為，使其管理更具有客觀公正性。

第三，采用新型融資工具，對(duì)地方政府在投融資平臺(tái)中的地位進(jìn)行理性定位，嚴(yán)格界定地方政府投融資的區(qū)域，通過建立政府項(xiàng)目投融資備案保證其管理的高效率，最大限度使政府的財(cái)政收入與債務(wù)清償相符合。

3.3提高地方政府投融資平臺(tái)的債務(wù)清償能力

對(duì)地方政府投融資平臺(tái)債務(wù)管理的關(guān)鍵是要加強(qiáng)平臺(tái)公司自身的債務(wù)清償能力，因此，從投資、融資、償債出發(fā)，提升平臺(tái)公司的效益，著重推進(jìn)相關(guān)制度的建設(shè)，加快現(xiàn)金周轉(zhuǎn)的流動(dòng)，規(guī)避償債風(fēng)險(xiǎn)。

第一，完善投資項(xiàng)目制度，提升地方政府財(cái)政的造血功能，從而增強(qiáng)政府的債務(wù)清償能力。分類管理現(xiàn)有投資項(xiàng)目，從投資項(xiàng)目的決策、管理、執(zhí)行方面入手，將建設(shè)項(xiàng)目的資金管理貫穿于工程的全過程，實(shí)行嚴(yán)格審核與監(jiān)管。

第二，通過建立償債風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)扼殺在搖籃里。從資金的注入環(huán)節(jié)開始，對(duì)平臺(tái)公司的經(jīng)營全過程進(jìn)行監(jiān)控，把投融資平臺(tái)的債務(wù)清償風(fēng)險(xiǎn)控制并化解在管理過程中，避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。

結(jié)語

投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)分析對(duì)規(guī)范地方政府的投融資行為、提高地方政府債務(wù)清償能力等有較大影響，加強(qiáng)投融資平臺(tái)管理要從完善平臺(tái)制度建設(shè)、加強(qiáng)規(guī)范管理、規(guī)避償債風(fēng)險(xiǎn)等方面入手。本文從地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)分析的必要性、引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)以及管理對(duì)策等方面進(jìn)行了簡(jiǎn)單的探討，希望能提供一些有益的參考。

參考文獻(xiàn)：

[1]武子淞.我國地方政府投融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)及管理對(duì)策研究[D].大連海事大學(xué)，2014.

[2]胡衛(wèi)霞.我國地方政府投資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)及防范對(duì)策研究[D].河北大學(xué)，2011.

[3]封永鵬.我國地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策研究[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所，2014.