張偉

救助中國(guó)600萬(wàn)塵肺病農(nóng)民的根本出路在于推動(dòng)國(guó)家政策性救助，完善相關(guān)政策與立法，認(rèn)真落實(shí)政府責(zé)任。因此，制度性遏制塵肺病才是關(guān)鍵

塵肺病已成為職業(yè)病中的“第一殺手”。救助中國(guó)600萬(wàn)塵肺病農(nóng)民的根本出路在于推動(dòng)國(guó)家政策性救助。

塵肺病問(wèn)題嚴(yán)峻

據(jù)國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委2014年的數(shù)據(jù)顯示，塵肺病是中國(guó)最嚴(yán)重的職業(yè)病。2013年報(bào)告塵肺病23152例，占總報(bào)告病例數(shù)的87.72%。截至2013年底，全國(guó)累計(jì)報(bào)告職業(yè)病83萬(wàn)例，其中塵肺病75萬(wàn)例，占總報(bào)告例數(shù)的90%。據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委2015年11月3日發(fā)布的2014年全國(guó)職業(yè)病報(bào)告顯示，2014年全國(guó)共報(bào)告職業(yè)病29972例，其中近九成為職業(yè)性塵肺病。這些數(shù)據(jù)是通過(guò)體檢確診的，潛在的塵肺病患者有多少還是一個(gè)未知數(shù)。由于繁瑣的職業(yè)病認(rèn)定程序與人為障礙設(shè)置，導(dǎo)致塵肺病認(rèn)定難，實(shí)際患病數(shù)字遠(yuǎn)不止官方公布的認(rèn)定數(shù)量。其中“塵肺病農(nóng)民”占?jí)m肺病人群中的大多數(shù)，至少600萬(wàn)人。在所有職業(yè)病中塵肺病占90%，塵肺病中農(nóng)民又占90%，且死亡率高達(dá)22.04%。

迫切需要政策推動(dòng)

1.民間組織力量薄弱。按照給每個(gè)塵肺病農(nóng)民提供一次性1萬(wàn)元雙肺盥洗手術(shù)的費(fèi)用，600萬(wàn)農(nóng)民即需要600億；若給每人提供10萬(wàn)元綜合救援費(fèi)用，600萬(wàn)農(nóng)民則需要6000億。目前，中國(guó)還沒(méi)有任何公益團(tuán)隊(duì)、民間組織有這樣的能力。截止到2015年12月31日，民間社會(huì)公益組織“大愛(ài)清塵”累計(jì)救治塵肺病農(nóng)民1502人，開(kāi)展助學(xué)活動(dòng)1466次，提供制氧機(jī)1104臺(tái)。然而，這些救助對(duì)于中國(guó)600萬(wàn)塵肺病農(nóng)民來(lái)說(shuō)只是杯水車(chē)薪，他們獲救的根本出路在于推動(dòng)國(guó)家政策性救助。

2.國(guó)際經(jīng)驗(yàn)啟示。日本最后一例塵肺病出現(xiàn)在1970年，歐洲塵肺病在19世紀(jì)末被消滅，美國(guó)塵肺病在1930年被消滅。從歐洲和美洲國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)中可以看出，塵肺病問(wèn)題最終要由國(guó)家通盤(pán)解決，國(guó)家可通過(guò)立法手段剛性遏制塵肺病再生。這就啟示我們，面對(duì)中國(guó)如此嚴(yán)重的塵肺病問(wèn)題，國(guó)家和政府理應(yīng)擔(dān)責(zé)，落實(shí)救助。

政策出臺(tái)與思考

1.國(guó)家層面的政策。近期，國(guó)家十部委印發(fā)《加強(qiáng)農(nóng)民工塵肺病防治工作的意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》從“加強(qiáng)農(nóng)民工塵肺病源頭治理、做好塵肺病診斷鑒定和醫(yī)療救治、保障符合條件的塵肺病農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)待遇、解決特困塵肺病農(nóng)民工醫(yī)療和生活問(wèn)題、維護(hù)塵肺病農(nóng)民工職業(yè)健康權(quán)益、強(qiáng)化政府落實(shí)責(zé)任”等七個(gè)方面，提出了解決中國(guó)塵肺病農(nóng)民問(wèn)題的方案與對(duì)策。

然而，該文件不如國(guó)務(wù)院牽頭制定或國(guó)務(wù)院辦公廳批轉(zhuǎn)的文件效力高、權(quán)威性和全局性強(qiáng)、便于協(xié)調(diào)。另外，該《意見(jiàn)》相對(duì)比較原則，欠缺細(xì)化規(guī)定，尚待細(xì)化和完善。因此，建議國(guó)務(wù)院經(jīng)充分調(diào)研論證后，出臺(tái)全國(guó)范圍內(nèi)關(guān)于塵肺病預(yù)防、救治及救助的相關(guān)具體政策或行政法規(guī)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)全國(guó)塵肺病的防治和救助。

2.陜西省六委廳局的措施。截至2014年6月，陜西省確診農(nóng)民塵肺病患者2858人，疑似患者12165人，共計(jì)15023人。截至2015年，陜西省存在職業(yè)病危害的企業(yè)3.5萬(wàn)余家，接觸職業(yè)病危害的勞動(dòng)者52萬(wàn)余人，在全省各類(lèi)職業(yè)病中，塵肺病占92%。根據(jù)全國(guó)性專(zhuān)門(mén)救助塵肺病農(nóng)民的公益組織“大愛(ài)清塵”的充分調(diào)研，初步估算陜西省身患?jí)m肺病的農(nóng)民數(shù)量為15萬(wàn)至20萬(wàn)。

2015年12月10日，陜西省商洛市相關(guān)部門(mén)聯(lián)合轉(zhuǎn)發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好我省矽肺病農(nóng)民工救治救助工作的通知》，進(jìn)一步落實(shí)有關(guān)部門(mén)的職責(zé)，并從以下幾個(gè)方面做了突破性的規(guī)定。1.將矽肺病農(nóng)民工納入城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障范圍，將符合低保條件的矽肺病農(nóng)民工家庭納入最低生活保障范圍；2.完善并細(xì)化了對(duì)用人單位長(zhǎng)期未繳納工傷保險(xiǎn)的規(guī)定；3.強(qiáng)化矽肺病監(jiān)控防治能力建設(shè)；4.《陜西省社會(huì)救助辦法》規(guī)定了對(duì)塵肺病患者子女教育救助的內(nèi)容。

筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)提高縣級(jí)醫(yī)院及鄉(xiāng)村衛(wèi)生院對(duì)塵肺病的醫(yī)療水平，在塵肺病高發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立塵肺病康復(fù)中心。讓患者通過(guò)鍛煉和康復(fù)訓(xùn)練增強(qiáng)免疫力，減少發(fā)病幾率，節(jié)約醫(yī)療資源。

后續(xù)政策及立法建議

1.推動(dòng)完善相關(guān)政策和立法，盡快修訂《塵肺病防治條例》，對(duì)高危粉塵作業(yè)實(shí)行特殊管理。調(diào)整法律規(guī)范的適用范圍，側(cè)重落實(shí)中小企業(yè)塵肺病預(yù)防責(zé)任；加大用人單位在塵肺病預(yù)防、改善勞動(dòng)安全衛(wèi)生環(huán)境等方面的責(zé)任；健全塵肺病調(diào)查診斷制度、爭(zhēng)議處理機(jī)制；建立健全塵肺病患者的醫(yī)療救助與生活救助制度，使患者有條件及時(shí)得到醫(yī)療救治。

2.充分保障塵肺病患者享受工傷保險(xiǎn)待遇的權(quán)利。應(yīng)當(dāng)細(xì)化并認(rèn)真落實(shí)工傷保險(xiǎn)的規(guī)定及配套措施，使符合工傷條件的患者能真正享受工傷保險(xiǎn)待遇，完善塵肺病救助與工傷保險(xiǎn)制度、民事賠償制度的銜接，不因患者的單位變化而影響其享受相應(yīng)待遇。

3.對(duì)現(xiàn)行塵肺病農(nóng)民患者的職業(yè)病認(rèn)定程序做出合理調(diào)整或變更，合理降低職業(yè)性塵肺病認(rèn)定的門(mén)檻。塵肺病確屬職業(yè)病，但由于一些客觀原因，塵肺病發(fā)病時(shí)大多數(shù)農(nóng)民已經(jīng)離職，之前也沒(méi)有簽訂勞動(dòng)合同，更談不上相關(guān)規(guī)定所提及的一些必備材料。因此，國(guó)家在對(duì)塵肺病的職業(yè)認(rèn)定程序方面應(yīng)當(dāng)做出合理變更 ，降低認(rèn)定門(mén)檻，不能僅因?yàn)槿鄙傩问椒矫娴牟牧隙鴮m肺病患者拒之門(mén)外，使之不能得到很好的治療，最終致使悲劇上演。

4.將塵肺病納入城鄉(xiāng)醫(yī)?；虼蟛♂t(yī)保范圍。首先將塵肺病農(nóng)民患者治療費(fèi)用統(tǒng)一納入新型農(nóng)村合作醫(yī)療，并酌情擴(kuò)大醫(yī)藥報(bào)銷(xiāo)比例和適當(dāng)減免治療費(fèi)用，包括大病補(bǔ)償、風(fēng)險(xiǎn)基金補(bǔ)償?shù)取?/p>

5.將符合條件因病致貧的塵肺病農(nóng)民及家庭納入國(guó)家低保政策覆蓋范圍，做到應(yīng)保盡保。塵肺病農(nóng)民患者大多數(shù)屬于家庭壯勞動(dòng)力，因患病已經(jīng)基本喪失勞動(dòng)能力和因病致貧，理應(yīng)屬于國(guó)家低保救助對(duì)象。故政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)將因病致貧的塵肺病農(nóng)民及家庭納入低保范圍。

6.全面推行和認(rèn)真落實(shí)大病保險(xiǎn)制度。塵肺病農(nóng)民在獲得新農(nóng)合補(bǔ)助后，個(gè)人自付部分超過(guò)上年收入標(biāo)準(zhǔn)的，可納入醫(yī)療保險(xiǎn)獲得二次補(bǔ)助，這有利于解決塵肺病人住院補(bǔ)助、康復(fù)治療等方面的醫(yī)療保障問(wèn)題。

7.政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)為塵肺病農(nóng)民患者及其家庭提供必要的救助，出臺(tái)幫扶塵肺病人的專(zhuān)項(xiàng)措施。

（1）教育部門(mén)對(duì)因病致貧的塵肺病農(nóng)民子女上學(xué)應(yīng)當(dāng)實(shí)施助學(xué)政策。

（2）民政部門(mén)應(yīng)當(dāng)為塵肺病農(nóng)民提供醫(yī)療補(bǔ)助和困難臨時(shí)補(bǔ)助，以減輕病人的醫(yī)療負(fù)擔(dān)和生活壓力。

（3）人力資源和社會(huì)保障部門(mén)及其他相關(guān)部門(mén)應(yīng)酌情給予塵肺病農(nóng)民及家庭就業(yè)補(bǔ)助和住房補(bǔ)助。

（4）司法行政部門(mén)和法律援助中心應(yīng)當(dāng)為需要維權(quán)取證的塵肺病人盡可能地提供相應(yīng)的法律支持和法律援助。

（5）應(yīng)當(dāng)出臺(tái)幫扶塵肺病人的專(zhuān)項(xiàng)措施，根據(jù)塵肺病人的身體狀況，為他們提供一定的謀生渠道，指導(dǎo)其從事力所能及的勞動(dòng)，提高他們的自救能力。

8.增強(qiáng)用人單位防治職業(yè)病的法律責(zé)任，嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)作為職業(yè)病防治主體的責(zé)任。對(duì)于推卸或拒不承擔(dān)對(duì)職業(yè)病患者的救治責(zé)任，或耽誤了職業(yè)病患者的治療，造成病情惡化甚至死亡，嚴(yán)重侵害了職工合法權(quán)益的企業(yè)，要追究其責(zé)任；對(duì)于構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。

9.政府及相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)依法監(jiān)管，明晰部門(mén)權(quán)力，認(rèn)真履職，恪盡監(jiān)管職責(zé)，嚴(yán)格執(zhí)法，促進(jìn)勞動(dòng)關(guān)系的確立。衛(wèi)生行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)研究提出塵肺病防治對(duì)策。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)新建、改建、擴(kuò)建工程項(xiàng)目和技術(shù)改造、技術(shù)引進(jìn)項(xiàng)目的職業(yè)衛(wèi)生“三同時(shí)”實(shí)施審查及監(jiān)督檢查。勞動(dòng)監(jiān)察行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)用人單位簽訂勞動(dòng)合同情況及工傷保險(xiǎn)參保情況進(jìn)行監(jiān)察。

建議由國(guó)家安監(jiān)總局牽頭，會(huì)同總工會(huì)、工商總局、人社部、衛(wèi)計(jì)委等部門(mén)，定期或不定期對(duì)全國(guó)用工單位，特別是各種礦業(yè)企業(yè)和經(jīng)營(yíng)者開(kāi)展安全生產(chǎn)、職工勞動(dòng)保護(hù)與待遇、衛(wèi)生與健康環(huán)境、勞動(dòng)合同簽訂與履行及報(bào)酬支付和工傷保險(xiǎn)費(fèi)的繳納等方面的全面檢查、監(jiān)督和管理。

10.加強(qiáng)包括塵肺病在內(nèi)的職業(yè)病防治知識(shí)的普及和傳播。加強(qiáng)對(duì)《職業(yè)病防治法》、《安全生產(chǎn)法》、《勞動(dòng)法》、《勞動(dòng)合同法》、《工傷保險(xiǎn)條例》、《塵肺病防治條例》等法律法規(guī)的宣傳，擴(kuò)大其影響，形成民眾、社會(huì)和政府共同關(guān)注職業(yè)安全和塵肺病防治的社會(huì)氛圍。

11.實(shí)施“工傷拒賠入刑”制度，認(rèn)真落實(shí)法律規(guī)定的“工傷先行支付”制度。將“工傷拒賠”這一比“惡意欠薪”還要惡劣的企業(yè)嚴(yán)重違法行為納入刑事處罰，并認(rèn)真落實(shí)現(xiàn)有法律規(guī)定的“工傷先行支付”制度，切實(shí)保護(hù)職業(yè)病工人的合法權(quán)益。

12.建立索賠跟蹤程序，暢通診斷賠償與保障渠道。通過(guò)前期調(diào)研，對(duì)塵肺病農(nóng)民治療花費(fèi)、務(wù)工、家庭開(kāi)支和損失有一個(gè)科學(xué)的評(píng)估和考量，形成賠款下限，督促用工單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)處理索賠，形成統(tǒng)一制度。

13.由民政部牽頭并協(xié)同其他部門(mén)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的塵肺病救助基金會(huì)。從國(guó)外和中國(guó)香港的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，成立塵肺病國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)救助基金，形成塵肺病國(guó)家救助制度，由國(guó)家對(duì)塵肺病人進(jìn)行救治，然后向擔(dān)負(fù)賠償責(zé)任的企業(yè)追責(zé)，這是解決塵肺病問(wèn)題的有效途徑。塵肺病救助基金可分行業(yè)依照涉塵企業(yè)工程款項(xiàng)的0.25%至0.5%強(qiáng)制征收。同時(shí)，以中央財(cái)政撥款與社會(huì)捐款為基金輔助來(lái)源，比照工傷保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，為無(wú)法確認(rèn)工傷保險(xiǎn)責(zé)任和用人單位責(zé)任的塵肺病患者支付醫(yī)療費(fèi)用及相關(guān)賠償。

塵肺病重在“防”，只要國(guó)家、用工單位承擔(dān)起防治工作中的主體角色，勞動(dòng)者和社會(huì)力量也加入其中，塵肺病就可以被有效預(yù)防。為此，國(guó)家和政府作為塵肺病預(yù)防監(jiān)管的主體，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)法，提升國(guó)家救助水平；用工單位要當(dāng)好塵肺病防治的主體，積極承擔(dān)企業(yè)社會(huì)責(zé)任；鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量積極參與對(duì)塵肺病人的救治救助；勞動(dòng)者發(fā)現(xiàn)工作環(huán)境隱患，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告。如果各責(zé)任主體都依照法律規(guī)定履行自己的責(zé)任，塵肺病危害就能得到控制，不會(huì)成為威脅勞動(dòng)者生命安全的巨大隱患。除了加大宣傳力度，形成民眾、社會(huì)和政府共同關(guān)注職業(yè)安全和塵肺病防治的社會(huì)氛圍以外，還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰法則，不斷完善相關(guān)政策與立法。

綜上所述，救助中國(guó)600萬(wàn)塵肺病農(nóng)民的根本出路在于推動(dòng)國(guó)家政策性救助，完善相關(guān)政策與立法，認(rèn)真落實(shí)政府責(zé)任。因此，制度性遏制塵肺病問(wèn)題才是關(guān)鍵。

（作者為西北政法大學(xué)教授、婦女與家事法律研究所所長(zhǎng)）