馬玉榮

宏觀審慎管理要從宏觀的、逆周期的視角采取措施，防范由金融體系順周期波動和跨部門傳染導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險，維護貨幣和金融體系的穩(wěn)定

2016年，中國宏觀經(jīng)濟政策要在穩(wěn)定經(jīng)濟的同時，著力通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，防控金融風(fēng)險，提高經(jīng)濟質(zhì)量和效益。宏觀審慎管理則要從宏觀的、逆周期的視角采取措施，防范由金融體系順周期波動和跨部門傳染導(dǎo)致的系統(tǒng)性風(fēng)險，維護貨幣和金融體系的穩(wěn)定。

近日，國家信息中心經(jīng)濟預(yù)測部主任、首席經(jīng)濟師祝寶良在接受《中國經(jīng)濟報告》記者專訪時作出如上表示。

2015年的形勢和政策

中國經(jīng)濟報告：2015年中國經(jīng)濟爬坡過坎，經(jīng)濟增長速度放緩，企業(yè)效益下降，財政收入下滑，金融問題不時發(fā)生。你怎樣評價2015年的宏觀經(jīng)濟形勢？

祝寶良： 2015年，世界經(jīng)濟增長速度緩慢，國內(nèi)房地產(chǎn)和制造業(yè)投資下降，股市匯市動蕩，面對這一復(fù)雜局面，國家先后出臺一系列穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、防風(fēng)險的政策，國民經(jīng)濟運行總體平穩(wěn)，穩(wěn)中有進，穩(wěn)中有好。經(jīng)濟增長速度繼續(xù)在世界主要經(jīng)濟體中名列前茅，與一些國家增速大幅下降甚至出現(xiàn)負(fù)增長的狀況形成了鮮明的對比，成績來之不易。

2015年，針對需求不足問題，不斷推出重大投資工程和消費工程包，取消房地產(chǎn)限購、限貸政策，降低住房首付比例和住房交易環(huán)節(jié)稅，完善出口退稅和貿(mào)易便利化。針對貨幣政策傳導(dǎo)不暢和實體融資成本過高的問題，自2014年11月以來，央行六次降息、五次降低存款準(zhǔn)備金率，并利用其他貨幣政策工具，引導(dǎo)利率下降。針對地方政府負(fù)債率高和財政政策有效性下降的問題，開展了3.2萬億存量債務(wù)置換，出臺融資平臺在建項目的續(xù)貸政策，積極推進政府企業(yè)合作模式。對地方政府懶政進行問責(zé)，加強督導(dǎo)檢查和簡政放權(quán)，財政支出進度明顯加快。這些舉措初步遏制了經(jīng)濟持續(xù)下行的趨勢，經(jīng)濟保持了總體穩(wěn)定，2015年國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長6.9%，規(guī)模以上工業(yè)生產(chǎn)同比增長6.1%。

行政審批制度改革繼續(xù)推進，取消、下放了部分行政審批事項，商事制度不斷完善。2015年企業(yè)注冊達到443萬家。財政金融體制改革深化，加大結(jié)構(gòu)性減稅力度，降低社會保險繳費費率，減輕企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)。降低了民間資本準(zhǔn)入門檻，5家民營銀行獲批營業(yè)。利率市場化改革取得進展，市場決定資金價格的機制初步形成。妥善化解風(fēng)險，及時處置了股市、匯市的大幅度震蕩，有效應(yīng)對了人民幣匯率貶值預(yù)期，依法打擊非法集資，金融體系保持了基本穩(wěn)定。

矛盾和問題

中國經(jīng)濟報告： 目前中國經(jīng)濟運行存在哪些問題和矛盾？

祝寶良：從中短期看，中國經(jīng)濟運行的突出矛盾和問題主要表現(xiàn)為“四降一升”，即經(jīng)濟增速下降、工業(yè)品價格下降、實體企業(yè)盈利下降、財政收入增幅下降、經(jīng)濟風(fēng)險發(fā)生概率上升。

一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾凸現(xiàn)。受外需持續(xù)低迷、前期產(chǎn)能擴張過快、國家進入中等偏上收入行列，需求結(jié)構(gòu)從用、住、行為主開始轉(zhuǎn)向以服務(wù)業(yè)為主等因素影響，鋼鐵、有色、建材、化工、煤炭等重化工業(yè)出現(xiàn)相對過剩，有的甚至絕對過剩。高質(zhì)量、個性化消費品難以滿足國內(nèi)需求，電信、金融、教育、文化、養(yǎng)老、體育等領(lǐng)域被高度壟斷或管制，有效供給不足。

二是房地產(chǎn)市場處于調(diào)整期。經(jīng)過十余年高增長，中國房屋存量已大幅度增加，按常住人口計算的城鎮(zhèn)居民戶均住宅超過1套。住宅庫存和在建規(guī)模約60多億平米，按照2015年的銷售量計算，需要5年左右的時間消化。與此同時，隨著勞動人口總量減少，新增的有效需求減少，而受購買力、戶籍制度、土地制度等各方面制約，2.7億農(nóng)民工在城市購房率極低。不啟動好2.7億農(nóng)民工的住房需求，中國房地產(chǎn)市場將進入趨勢性減速和周期性下降的雙重調(diào)整階段。

三是地方政府融資能力下降。隨著地方政府融資的不斷規(guī)范和土地出讓收入的減慢，地方政府融資能力下降，地方財政收入減慢。社會保障、公共服務(wù)支出等財政剛性支出居高不下，地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加重。與此同時，以條條為主的中央財政轉(zhuǎn)移支付和專項支付制度下，分散了地方集中使用財力的能力，在地方政府沒有財力配套的情況下，不能集中財力完成該優(yōu)先建設(shè)的項目。

四是企業(yè)經(jīng)營困難。企業(yè)債務(wù)率不斷上升，融資成本居高不下。低端勞動力工資上漲較快，社會保障支出特別是部分企業(yè)住房公積金支出壓力較大，稅收負(fù)擔(dān)較重，電價等成本高企。同時，工業(yè)品價格不斷下降，2015年工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格下降5.2%，已經(jīng)連續(xù)46個月下降。成本上升和價格下跌，導(dǎo)致工業(yè)企業(yè)利潤下跌，三角債增加。

五是金融風(fēng)險進入易發(fā)多發(fā)期。商業(yè)銀行的實際不良貸款量和貸款率較高，不良貸款主要集中在鋼鐵、煤炭、造船等產(chǎn)能過剩的制造業(yè)以及批發(fā)零售企業(yè)，處置難度很大。地方政府債務(wù)存量規(guī)模大、債務(wù)增長快、對新增債務(wù)需求較大。企業(yè)（公司）債風(fēng)險有所加大，目前，債券的絕對收益率水平和期限利差處于歷史上的低位，債市風(fēng)險較高。受國內(nèi)經(jīng)濟運行狀況預(yù)期變差、匯率制度、國內(nèi)外利差變化等因素影響，資本外流壓力加大，匯率貶值風(fēng)險增加。在貨幣政策既要兼顧穩(wěn)匯率又要防止流動性不足影響股市的兩難選擇下，匯市、股市都有可能出現(xiàn)較大幅度的調(diào)整。不良貸款、債市、股市、匯市等交叉?zhèn)魅镜目赡苄栽黾?，?dǎo)致發(fā)生金融風(fēng)險的概率上升。

六是宏觀經(jīng)濟政策的邊際效應(yīng)減弱。過去的經(jīng)驗表明，貨幣政策調(diào)整后6個月、財政政策調(diào)整3個月后將發(fā)揮效果。但自2014年11月開始的降息和2015年初擴大財政支出后，經(jīng)濟并沒有回升。產(chǎn)能過剩行業(yè)、僵尸企業(yè)和地方政府融資平臺等部門的資金需求拉高了資金成本，違約風(fēng)險上升導(dǎo)致金融機構(gòu)流動性偏好提高，無風(fēng)險利率水平下降不能有效傳導(dǎo)到實體經(jīng)濟部門。地方政府不能有效提供配套財政資金，財政支出的投資乘數(shù)和消費乘數(shù)減少。

上述這些問題相互疊加、相互影響，表明中國經(jīng)濟發(fā)展將經(jīng)歷艱難的調(diào)整轉(zhuǎn)型考驗，轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)是拖不起、繞不過的陣痛和難關(guān)。

重構(gòu)宏觀審慎政策框架

中國經(jīng)濟報告：從國際監(jiān)管經(jīng)驗來看，如何重構(gòu)新的宏觀審慎政策框架？

祝寶良：國際金融危機發(fā)生以來，主要經(jīng)濟體都對其金融監(jiān)管體制進行了重大改革。

一是加強統(tǒng)籌監(jiān)管。統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融機構(gòu)和金融控股公司，尤其是負(fù)責(zé)對這些金融機構(gòu)的審慎管理；統(tǒng)籌監(jiān)管重要金融基礎(chǔ)設(shè)施，包括重要的支付系統(tǒng)、清算機構(gòu)、金融資產(chǎn)登記托管機構(gòu)等，維護金融基礎(chǔ)設(shè)施穩(wěn)健高效運行；統(tǒng)籌負(fù)責(zé)金融業(yè)綜合統(tǒng)計，通過金融業(yè)全覆蓋的數(shù)據(jù)收集，加強和改善金融宏觀調(diào)控，維護金融穩(wěn)定。

二是由中央銀行主導(dǎo)宏觀審慎政策的制定和實施。美國建立了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會，負(fù)責(zé)識別和防范系統(tǒng)性風(fēng)險；強化了美聯(lián)儲對重要金融機構(gòu)的監(jiān)管；授權(quán)美聯(lián)儲負(fù)責(zé)對大型、復(fù)雜金融機構(gòu)實施監(jiān)管，并對金融市場清算、支付、結(jié)算體系進行監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)、衡量并化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險。英國政府授權(quán)英格蘭銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎管理，通過在英格蘭銀行內(nèi)設(shè)立金融政策委員會來制定宏觀審慎政策，并把金融監(jiān)管權(quán)從金融服務(wù)局轉(zhuǎn)移到央行。國際清算銀行在有關(guān)央行治理和金融穩(wěn)定的報告中指出，宏觀審慎職責(zé)更適于劃歸央行，這主要是因為央行更適于承擔(dān)宏觀和系統(tǒng)性分析責(zé)任。國際貨幣基金組織在反思宏觀政策框架的報告中也指出，中央銀行具有理想的能力來監(jiān)測宏觀經(jīng)濟的變化，由于貨幣政策可能對杠桿和風(fēng)險行為產(chǎn)生影響，有必要把宏觀審慎職責(zé)集中在中央銀行。

中國經(jīng)濟報告：針對中國經(jīng)濟情況，政府在進行宏觀審慎管理時，應(yīng)如何防范系統(tǒng)性風(fēng)險？

祝寶良：近年來，中國金融業(yè)發(fā)展明顯加快，形成了多樣化的金融機構(gòu)體系、復(fù)雜的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)體系、信息化的交易體系、更加開放的金融市場，特別是綜合經(jīng)營趨勢明顯。這些變化對現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管體制帶來重大挑戰(zhàn)。中共十八屆三中全會就加強金融監(jiān)管提出了完善監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的改革任務(wù)。加之，近年來頻繁顯露的局部風(fēng)險，特別是近期資本市場的劇烈波動，說明現(xiàn)行監(jiān)管框架存在著不適應(yīng)中國金融業(yè)發(fā)展的體制性矛盾，也再次提醒我們必須通過改革保障金融安全，有效防范系統(tǒng)性風(fēng)險。

個人認(rèn)為，中國應(yīng)構(gòu)建由央行牽頭的宏觀審慎監(jiān)管框架，協(xié)同銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會發(fā)揮好微觀審慎的監(jiān)管功能；未來可以合并三會成立金融服務(wù)局，從事微觀審慎監(jiān)管。中央銀行在金融系統(tǒng)中具有最后貸款人功能，應(yīng)當(dāng)處于宏觀審慎管理的主導(dǎo)地位。這樣，一方面便于構(gòu)建起貨幣政策、宏觀審慎管理和微觀審慎監(jiān)管“三位一體”的金融管理體系，可更好地協(xié)調(diào)貨幣政策、金融穩(wěn)定與金融監(jiān)管的關(guān)系，解決貨幣調(diào)控傳導(dǎo)不暢問題。另一方面，也便于建立集中統(tǒng)一的金融基礎(chǔ)設(shè)施和金融業(yè)綜合統(tǒng)計體系，解決系統(tǒng)性金融風(fēng)險識別和預(yù)警能力不足問題。

2016宏觀經(jīng)濟政策調(diào)整方向

中國經(jīng)濟報告： 2016年是“十三五”規(guī)劃的開局之年，面對復(fù)雜的國際國內(nèi)經(jīng)濟形勢，中國的宏觀經(jīng)濟政策應(yīng)該如何調(diào)整？

祝寶良：按照“十三五”規(guī)劃的目標(biāo)和要求，結(jié)合當(dāng)前的經(jīng)濟問題，2016年政府工作報告提出，要把握好穩(wěn)增長與調(diào)結(jié)構(gòu)的平衡，保持經(jīng)濟運行在合理區(qū)間，著力加強供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，抓好去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板，切實防控風(fēng)險，加快培育新的發(fā)展動能，改造提升傳統(tǒng)比較優(yōu)勢。

所謂“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，就是“供給側(cè)+結(jié)構(gòu)性+改革”，即從提高產(chǎn)品和生產(chǎn)要素的供給質(zhì)量出發(fā)，用改革的辦法推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，矯正生產(chǎn)要素配置和價格扭曲，擴大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，更好滿足廣大人民群眾的需要，促進經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。因此，2016年要在穩(wěn)定經(jīng)濟的同時，著力通過供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，防控金融風(fēng)險，提高經(jīng)濟質(zhì)量和效益。

1.加快清理僵尸企業(yè)，消除過剩產(chǎn)能。一是確定去產(chǎn)能目標(biāo)和僵尸企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，研究人員安置、企業(yè)資產(chǎn)核銷、資產(chǎn)處置等指導(dǎo)意見和具體措施。二是完善環(huán)保、能耗、技術(shù)等標(biāo)準(zhǔn)，推進企業(yè)淘汰落后產(chǎn)能。三是推動國企改革見實效。產(chǎn)能過剩和“僵尸企業(yè)”與國企密切相關(guān)，國企沒有股權(quán)結(jié)構(gòu)改革，整天去弄董事會、監(jiān)事會等各種管理企業(yè)的“會”，管理層和員工的積極性會越來越低。

2.加大房地產(chǎn)去庫存力度。一是加快戶籍制度改革，推進農(nóng)民工市民化進程，釋放這部分新市民被人為抑制的需求。進一步降低購房首付比例，降低購房營業(yè)稅和所得稅。二是推進貨幣化保障住房，用發(fā)放租賃補貼方式解決住房保障問題。三是發(fā)展三四線城市養(yǎng)老和旅游地產(chǎn)。四是成立國家住房保障銀行，可考慮把大量沉淀的住房公積金作為資本金注入，并通過發(fā)行金融債、財政貼息等手段融資，主要為“夾心層”和農(nóng)民工購房提供長期、低成本融資，彌補商業(yè)性住房金融缺位。

3.降低企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營成本。一是繼續(xù)簡政放權(quán)，規(guī)范中介服務(wù)，降低制度性成本。二是實施減稅政策，營改增擴大到建筑業(yè)、金融、房地產(chǎn)、居民服務(wù)業(yè)。全面實行研發(fā)、技改投資加計扣除制度，支持企業(yè)進行技術(shù)改造和創(chuàng)新投資。三是穩(wěn)健貨幣政策向偏松傾斜，繼續(xù)適時降息降準(zhǔn)，擴大企業(yè)（公司）發(fā)行債券的規(guī)模，引導(dǎo)全社會降低企業(yè)融資成本，降低企業(yè)負(fù)債率。

4.著力穩(wěn)定匯率，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險。人民幣應(yīng)由“釘住”美元轉(zhuǎn)為“釘住”一籃子貨幣，并設(shè)置對一攬子貨幣匯率的波動走廊，一旦超出波動范圍，就果斷干預(yù)外匯市場，打消貶值預(yù)期。通過管住匯率這一頭，擴大國內(nèi)貨幣政策操作空間，為市場提供充裕的流動性創(chuàng)造條件，鼓勵債券市場的發(fā)展。加強外匯市場執(zhí)法檢查力度，對地下錢莊、虛假貿(mào)易、逃匯、騙匯等違法犯罪活動實行高壓打擊，維護外匯市場正常秩序。穩(wěn)定股票市場預(yù)期和信心，穩(wěn)妥推進新股發(fā)行注冊制，提高大股東減持門檻，相關(guān)部門要及時向市場傳遞清晰的政策信號，不能讓市場隨意猜測政府的意圖。

5.著力擴內(nèi)需補短板，防止經(jīng)濟增速滑出底線。穩(wěn)增長的關(guān)鍵是擴大基建投資，要加大地方政府債務(wù)置換的力度，擴大地方政府專項債務(wù)發(fā)行規(guī)模，用于加大基礎(chǔ)設(shè)施投資。在穩(wěn)定鐵路、公路投資的基礎(chǔ)上，加快軌道交通、城市地下管網(wǎng)、停車場、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等項目建設(shè)，保證國家批準(zhǔn)的PPP項目落地。著力落實擴消費政策舉措，加快落實符合條件的機場等免稅店政策，引導(dǎo)境外消費回流；采取專項整治措施優(yōu)化消費環(huán)境。加大對失業(yè)保險、低收入群體、7000萬農(nóng)村貧困人口的支出力度，托住民生和社會穩(wěn)定底線。

6.著力推“雙創(chuàng)”，緩解就業(yè)壓力。完善在校大學(xué)生休學(xué)創(chuàng)業(yè)辦法，鼓勵在校大學(xué)生進入企業(yè)實踐學(xué)習(xí)，支持高校與各類培訓(xùn)機構(gòu)合作開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，運用各類社會資源建設(shè)創(chuàng)業(yè)孵化基地。加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，賦予小城鎮(zhèn)相當(dāng)于市（縣）級管理功能，發(fā)展縣域經(jīng)濟，實現(xiàn)就地就業(yè)。大力發(fā)展農(nóng)村電子商務(wù)，推動縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村三級農(nóng)村電商體系發(fā)展，拓展、暢通農(nóng)產(chǎn)品銷售渠道，增加就業(yè)機會。