王振耀

如果說，有一部法律僅僅是在其起草與討論過程，就可以直接推動相關(guān)領(lǐng)域事業(yè)發(fā)展的話，那么《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）就是這樣一個典范案例。2016年3月16日全國人民代表大會所通過的慈善法，將是一部對我國慈善事業(yè)產(chǎn)生根本性影響、具有里程碑意義的大法。由于其起草過程始終堅持開放性立法原則，從而使全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會在主持起草工作之始，就開啟了與慈善領(lǐng)域各屆代表積極互動的過程，并為未來慈善事業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的社會基礎(chǔ)。

眾所周知，慈善法的起草工作經(jīng)歷了不少波折并拖延了多年，其主要原因是由于這部具有高度社會性的法律涉及面十分廣泛，很難達(dá)到完全一致的共識。針對這一法律的立法特點，從2014年全國人大常委會確定啟動起草立法的過程之初，就確定了“開門立法”的重要工作方式。也就是說，一件好事，一定要通過好的工作方式來實現(xiàn)。作為多次參與討論的一名學(xué)者，我直接感受到慈善法立法工作的重要創(chuàng)新及其產(chǎn)生的社會影響。

有效合作促成多方的凝聚性

面對眾說紛紜的社會環(huán)境，如何開啟慈善法的起草工作？內(nèi)務(wù)司法委員會一開始就搭建起一個較為適宜的起草工作機(jī)制，不是拿出自己的文稿召集會議征求意見，而是既有有關(guān)行政部門參加，同時又邀請有關(guān)專家學(xué)者參與，并鼓勵專家學(xué)者將意見系統(tǒng)化，起草出法律建議稿報送起草組。北京、山東、廣州、上海等地學(xué)者分別起草了多個建議稿，從不同角度對法律的框架與內(nèi)容提出系統(tǒng)的建議。

擔(dān)任慈善法起草組組長的全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會馬馼主任委員在一開始就提醒大家，不要把起草工作當(dāng)作立法過程的終結(jié)，而是要善于通過討論促成重大問題達(dá)成基本共識，即使有的規(guī)定一時難以達(dá)成共識，也可以求同存異留有余地，以便以后可通過不斷修改使其逐步完善。這樣的立法工作理念，客觀上形成了一種鼓勵富有成效的討論，而不是無休止?fàn)幷摰墓ぷ鞲窬帧?/p>

《慈善法》之所以能夠避免各方意見爭執(zhí)不下的尷尬局面，在較短時間得到全國人民代表大會順利通過，很大程度上得益于立法工作的多方參與機(jī)制。起草工作過程的有效合作，必將促成以后多方形成合力貫徹法律的凝聚性。

廣泛的良性對話與全方位的公開透明

立法工作如何與社會形成廣泛的良性對話機(jī)制？這是許多社會性立法面臨的較大挑戰(zhàn)。慈善法的起草組恰恰能做到鼓勵并參與經(jīng)常性的社會對話。清華大學(xué)、北京師范大學(xué)、山東大學(xué)、中山大學(xué)等有關(guān)研究機(jī)構(gòu)，都曾組織定期、不定期的專題論壇，就有關(guān)的立法內(nèi)容展開深入討論。在深圳慈展會上，甚至還有專門的立法討論專場，相關(guān)社會組織的領(lǐng)導(dǎo)人與專家都相當(dāng)坦誠地發(fā)表意見。在立法過程中，起草組工作人員出席此類會議超過百場以上。在會議上，起草組不持特別的觀點，主要是聽取不同意見，然后加工出初稿，再送給有關(guān)專家直接在稿子上動手修改。

正是專家學(xué)者的廣泛參加，才使得這部法律成為專業(yè)化水平相當(dāng)高的一部法律。這樣的工作機(jī)制，客觀上形成了政府與社會的良性溝通與互動模式。從法律正式頒布后的許多條款上，專家與社會組織的領(lǐng)導(dǎo)人看到了自己做出的貢獻(xiàn)，這使得實施法律更容易達(dá)成社會共識，執(zhí)行過程將更為暢通。

與社會廣泛對話，還包括典型調(diào)研和一些十分重要的專題對話。在慈善法立法的過程中，江蘇、湖南、寧夏與深圳、廣州等地相關(guān)部門，都做出重要探索，所產(chǎn)生的經(jīng)驗，也納入到國家立法的視野，從而使得不少的地方經(jīng)驗上升到國家層面。其中有些帶有普遍性的矛盾，比如，股權(quán)捐贈和大額捐贈不能免稅的問題，起草組還專題聽取了意見。

在立法的過程中，起草組不僅聽取有關(guān)部門從管理角度提出的意見，同時特別邀請有關(guān)的慈善家到全國人大的辦公場所發(fā)表意見。盡管有些意見相當(dāng)尖銳甚至截然對立，但是在全國人大的立法平臺上，大家仍然可以暢所欲言。比如，關(guān)于公募型慈善組織的管理成本需不需要寫入法律，是規(guī)定為百分之十還是百分之十五？兩種意見針鋒相對，最終達(dá)成的是妥協(xié)性條文，對于兩種意見都能夠顧及。

慈善法有關(guān)的政策優(yōu)惠規(guī)定之所以得到全社會的認(rèn)可，正是由于積極討論所產(chǎn)生的結(jié)果之一。由于地方經(jīng)驗和慈善組織與慈善家的意見受到尊重，慈善法必將能夠?qū)Υ壬剖聵I(yè)的深入發(fā)展產(chǎn)生較大的促進(jìn)作用。

慈善立法過程不僅對內(nèi)開放，也對外開放。在這一過程中，國際經(jīng)驗的整理達(dá)幾百萬字之多。相當(dāng)多的發(fā)達(dá)國家法律專家都曾參與了有關(guān)專題的討論。如何借鑒國際經(jīng)驗與教訓(xùn)，也是立法工作需要注意的重要問題。通過這樣一種凝聚全球智慧的辦法，使得國際社會對中國的《慈善法》具有高度的認(rèn)同，為慈善事業(yè)未來的國際合作并全面走向世界，夯實了法律基礎(chǔ)。

立法工作的公開與透明，是慈善法起草工作的重要特色。按照一般做法，全國人大常委會在草案一讀之后向社會公開征求意見，進(jìn)入二讀之后就不再公開。但慈善法的起草則是向社會全過程公開討論與修改內(nèi)容，甚至到最后表決之前的幾天，專家學(xué)者還向全國人大會議公開提出特別建議。

這樣的立法過程，在我國的立法實踐中極為罕見，全方位公開透明必然為慈善知識的普及產(chǎn)生較大推動力。以個人能否公募為例，一開始許多人并不理解，但通過廣泛討論，大家終于明白個人求助與公開募捐的區(qū)別，也理解了為什么一定要限制個人的公募行為。這樣的知識普及遠(yuǎn)遠(yuǎn)勝于課堂教育。

慈善法立法工作對我國社會立法具有重要啟迪

在法律內(nèi)容方面，慈善法的出臺是公共倫理建設(shè)的一場革命。因為在相當(dāng)長的歷史時期的社會潛意識中，總有一種“做好事不需要法律規(guī)范”的認(rèn)知。而慈善法所規(guī)范的，恰恰就是做好事的行為方式。也就是說，依法行善成為未來我國社會的重要公共規(guī)范之一，從而必然對公共道德水準(zhǔn)的提升產(chǎn)生重要促進(jìn)作用。

慈善法所確定的“大慈善”理念，慈善與教科文衛(wèi)體及環(huán)保等社會事業(yè)的有機(jī)結(jié)合，將促成我國社會事業(yè)的廣泛發(fā)展。慈善服務(wù)的規(guī)定，會促成慈善事業(yè)與社會服務(wù)業(yè)的系統(tǒng)融合，從而使其成為重要產(chǎn)業(yè)。在發(fā)達(dá)國家，這一產(chǎn)業(yè)往往占到國內(nèi)生產(chǎn)總值的百分之五左右，并能容納十分之一左右的就業(yè)人口。慈善信托的規(guī)定，更是在慈善領(lǐng)域引入了金融工具，從而擴(kuò)大了慈善事業(yè)發(fā)展的廣闊空間。各項促進(jìn)措施尤其是稅收的優(yōu)惠，必將促成更多大額捐贈者的涌現(xiàn)從而促成全國捐贈數(shù)額的飆升。

從更為長遠(yuǎn)的角度看，社會立法由全國人大起草并堅持開門立法的經(jīng)驗，對于我國多項社會立法都具有重要啟迪作用。因為社會立法牽涉面廣，需要達(dá)成廣泛的社會共識。以兒童福利、救災(zāi)、減災(zāi)等立法為例，都因牽涉面廣而不容易形成共識。如果能夠由全國人大主持，堅持開門立法，也許能夠通過廣泛的社會對話，在較短的時期內(nèi)消除重大分歧，達(dá)成共識，從而為社會政策的進(jìn)步奠定堅實的法律基礎(chǔ)。

如果說，1994年《公司法》的全面實施為市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展奠定了基本的法律框架，那么，二十多年后《慈善法》的頒布與實施，必將為中國的社會改革拉開重要的法治序幕。因此，慈善立法經(jīng)驗所產(chǎn)生的促進(jìn)作用，不僅僅限于慈善事業(yè)。