朱新華　龍珊

摘要：征地區(qū)片價政策的實施是征地補償制度改革的一項重要舉措，對于解決征地補償標準偏低、同地不同價、征地程序失范等突出問題具有重要指導意義。鑒于此，在對征地區(qū)片價政策背景進行研究的基礎上，進一步論述了征地區(qū)片價政策執(zhí)行梗阻的表現(xiàn)和產生原因，并提出相應的化解對策，以期減少征地過程中的糾紛和沖突，使征地區(qū)片價政策順利執(zhí)行，保障失地農民的合法權益。

關鍵詞：征地區(qū)片價；執(zhí)行梗阻；化解對策

中圖分類號：F301.0 文獻標識號：A 文章編號：1001-4942（2016）04-0162-05

改革開放以來，隨著我國市場經濟的快速發(fā)展和城市化建設的不斷推進，城市建設用地的需求不斷增加，各地政府對土地征收的速度也越來越快。因此，在現(xiàn)有存量土地不變的情況下，增量土地又不足以滿足不斷增加的土地需求，從而出現(xiàn)了土地征收問題。從目前我國土地征收實踐來看，征地補償標準偏低是導致失地農民因自身利益受損而產生強烈不滿、造成大量農民上訪、政府與群眾關系惡化、地方事件頻發(fā)的主要原因之一。因此，完善征地補償標準是解決征地糾紛、健全我國征地制度的關鍵所在。

當前，制定和實施征地區(qū)片價政策是完善征地補償標準的一項重要舉措。然而，征地區(qū)片價政策能否得到有效執(zhí)行并且達到預期目標，其關鍵在于能否把觀念形態(tài)的政策方案轉化為具體的執(zhí)行過程。在現(xiàn)實生活中，由于復雜多變的政策環(huán)境和政策問題，征地區(qū)片價政策這種非理想化產物在理論和實踐上還待改進，它是一個使土地體系走向更為合理化的過渡產物。因此，在征地區(qū)片價政策的執(zhí)行過程中會出現(xiàn)諸多問題，而我國對征地區(qū)片價政策執(zhí)行的研究還相對滯后，大多數(shù)學者只關注征地區(qū)片價政策的制定，但對政策執(zhí)行過程重視不夠，尤其是政策執(zhí)行梗阻這一方面。近年來，有關區(qū)片價政策執(zhí)行方面的問題不斷增加，對征地工作的順利實施產生了嚴重阻礙，而這些問題大都是由于區(qū)片價政策在執(zhí)行過程中扭曲、變形，甚至落空，導致政策執(zhí)行難度日益增加，政策執(zhí)行梗阻現(xiàn)象也越來越突出，這不僅損害了征地區(qū)片價政策的權威性和失地農民的合法利益，還嚴重阻礙了征地工作的有效執(zhí)行。因此，在征地區(qū)片價政策執(zhí)行層面上研究執(zhí)行梗阻的表現(xiàn)和原因，并提出相應的化解對策，既有利于保障失地農民的合法權益，又有利于征地工作的順利進行，維護社會的穩(wěn)定與和諧。

1 征地區(qū)片價政策執(zhí)行梗阻的表現(xiàn)

1.1 替換性執(zhí)行

替換性執(zhí)行是指當一項政策與執(zhí)行主體的自身利益相悖時，執(zhí)行主體就可能制定出一種替代政策，這種替代政策表面與上級目標一致實則有利于執(zhí)行主體自身而與上級政策目標相違背。替換性執(zhí)行主要表現(xiàn)為：“上有政策，下有對策”、“有利的就執(zhí)行，不利的就變形”等現(xiàn)象。在執(zhí)行上級政策的過程中，由于執(zhí)行主體會通過衡量是否有利于自身來實施該政策，從而導致上級政策無法確切落實到位，出現(xiàn)政策替換或政策截留，使得目標群體無法享受政策所帶來的優(yōu)惠，甚至損害目標群體的利益。這種替換性政策實際上是鉆了政策的空子，歪曲執(zhí)行，雖然表面與上級的指導方針相同，但實際上原來的政策目標和內容等都發(fā)生了改變。在我國征地區(qū)片價政策的執(zhí)行過程中，往往容易出現(xiàn)這種替換性執(zhí)行，某些地方政府表面上出臺了貫徹落實征地區(qū)片價政策的措施，實際上卻實施相違背的方案，使征地區(qū)片價政策的執(zhí)行受到嚴重阻礙。這種行為不僅影響了征地區(qū)片價政策的順利實施，損害了失地農民的根本利益，還動搖了地方政府的權威，影響了黨群、干群關系和社會的穩(wěn)定與和諧。

1.2 附加性執(zhí)行

附加性執(zhí)行是指執(zhí)行主體根據(jù)自身利益，在執(zhí)行上級政策時附加一些原政策中所沒有的內容，從而使政策調控的目標、對象、范圍等都超過了原政策要求，致使政策擴大化，從而出現(xiàn)政策失真。附加性執(zhí)行通常出現(xiàn)在“搭便車”現(xiàn)象中。在我國的征地區(qū)片價政策執(zhí)行過程中，在對失地農民進行征地補償時，常常會出現(xiàn)征地補償費用克扣和違規(guī)收費行為。一些地方政府有關負責人故意附加所謂符合當?shù)貙嶋H情況的理由，以便將胡亂收費和隨意克扣行為變得合理化。由此可見，這種附加性執(zhí)行嚴重損害了國家和失地農民的利益，阻礙了征地區(qū)片價政策的順利實施。

1.3 選擇性執(zhí)行

在執(zhí)行上級政策前，執(zhí)行主體會根據(jù)主觀意愿，對上級政策進行篩選，只執(zhí)行對自己有利的政策，而忽略對自己不利或沒有利益關系的政策，這種執(zhí)行方式就被稱為選擇性執(zhí)行。選擇性執(zhí)行主要表現(xiàn)為“見了黃燈趕快走，見了紅燈繞道走”、斷章取義、各取所需等。這種合自己的利益就執(zhí)行、不合自己的利益就不執(zhí)行的現(xiàn)象，在征地區(qū)片價政策的執(zhí)行過程中也屢有發(fā)生。某些當?shù)卣活櫴У剞r民利益和國家發(fā)展需要，有選擇性的執(zhí)行一些對自身有利的征地政策，而對自己不利的政策則不執(zhí)行，從而導致征地區(qū)片價政策并未完全落到實處，影響了征地區(qū)片價政策的有效執(zhí)行。

1.4 象征性執(zhí)行

象征性執(zhí)行是指執(zhí)行主體未做充分準備，在組織、人員、資金等執(zhí)行條件不具備的情況下，對上級政策搪塞敷衍，隨意執(zhí)行。這種執(zhí)行主要表現(xiàn)在：“有令不行，令行不止”、陽奉陰違等現(xiàn)象。這類執(zhí)行主體通常也叫作“收發(fā)室”、“錄音機”，他們在政策執(zhí)行的過程中不去考慮政策執(zhí)行的客觀條件和現(xiàn)實環(huán)境，也不去具體分析政策執(zhí)行的可行性，對國家政策只是隨意敷衍、陽奉陰違，而沒有具體的執(zhí)行措施。近年來，在我國征地區(qū)片價政策執(zhí)行的過程中，這種象征性執(zhí)行時有發(fā)生，當中央政府的征地區(qū)片價政策限制了地方政府的征地政策空間而又無法進行監(jiān)督時，地方政府不會公然違背中央政府的征地政策，而是象征性執(zhí)行，表面應付，背后拖拉扯皮，致使國家的征地工作進度緩慢，難以落實到位。

1.5 機械式執(zhí)行

機械式執(zhí)行是指政策執(zhí)行主體在執(zhí)行某項政策時，對于政策制定的內涵沒有真正領悟和理解，也沒有結合當?shù)氐膶嶋H情況，只是照搬上級政策，不懂靈活變通，機械地去執(zhí)行，表面上雖然執(zhí)行了政策，但實際上卻是南轅北轍。遇到事情就找文件，沒有文件就不辦，有就機械辦，是這種機械式執(zhí)行的典型表現(xiàn)。上級在制定一項政策時，通常是從政策的整體和全局去考量，而不同地區(qū)、不同時期，政策執(zhí)行的實際情況也不同，所以執(zhí)行主體必須因地制宜，結合具體情況執(zhí)行。但一些地方政府官員在執(zhí)行征地區(qū)片價政策時，未考慮當?shù)氐膶嶋H情況和客觀條件，機械地照搬國家的征地補償標準，而對那些地類等其他條件不同的失地農民，生搬硬套地實施同地同價原則，容易引起那些土地條件較好而征地補償偏低的失地農民不滿，嚴重阻礙征地區(qū)片價政策的執(zhí)行。

2 征地區(qū)片價政策執(zhí)行梗阻的原因

政策執(zhí)行是解決政策問題的根本環(huán)節(jié)，它涉及眾多因素和參量，是一個極其復雜的過程。在土地征收方面，我國征地區(qū)片價政策執(zhí)行梗阻的原因主要有以下三個方面。

2.1 政策本身不完善。相關制度不健全

2.1.1 測算方法不完善，區(qū)片價修訂不及時 征地區(qū)片價的測算方法主要有征地案例比較法、年產值倍數(shù)法、農地價格因素修正法等，在實際征地過程中通常采用年產值倍數(shù)法。由于測算方法不完善，劃分區(qū)片的相關統(tǒng)計數(shù)據(jù)在搜集上可能出現(xiàn)困難，因此會影響測算結果的準確性。同時，征地區(qū)片價的測算、修訂、公布和實施都需要一個較長的時段，在這段時間內，若仍沿用舊的區(qū)片價進行征地，當新政策公布時，必然會導致失地農民因新老政策的差異而產生矛盾和糾紛。

2.1.2 相關制度不健全 第一，社會保障制度不健全。對于失地農民而言，土地是一種廉價的生產投入，經營土地可以為農民帶來收益，提供基本的生活保障，因此，土地是農民失業(yè)和養(yǎng)老保險的基礎。而我國的社會保障制度并不完善，失地農民的社保安置工作并未落實，一旦農民失去土地，就要承擔永久失去職業(yè)和生活保障的風險。因此，失地農民可能會從內心不認可社保行為而拒保，這在無形中增加了征地工作的復雜性，影響了征地區(qū)片價政策的執(zhí)行效果。

第二，監(jiān)督機制不健全。在區(qū)片價政策的執(zhí)行過程中，往往容易出現(xiàn)征地過程缺乏透明度、監(jiān)督不到位、監(jiān)管者互相包庇、濫用職權等問題。由于征地區(qū)片價政策執(zhí)行缺乏有效監(jiān)督，導致許多問題都無法得到真正落實。一方面監(jiān)督主體缺失，政府作為監(jiān)督主體沒有調動群眾積極性，許多失地農民發(fā)生補償糾紛卻投訴無門、投訴無果，而監(jiān)管人員也執(zhí)法不嚴、徇私舞弊。另一方面監(jiān)督方式不完善，征地區(qū)片價的執(zhí)行缺乏有效手段，導致土地補償金管理不嚴，截留、挪用、克扣等現(xiàn)象嚴重，因此，征地補償費難以真正落實到失地農民身上，嚴重阻礙了征地區(qū)片價政策的有效執(zhí)行。

2.2 政策執(zhí)行主體的素質與利益因素的影響

2.2.1 政策執(zhí)行主體素質不高 征地區(qū)片價政策的執(zhí)行主體包括國家、地方政府及相關工作人員，因此，執(zhí)行主體在政策執(zhí)行過程中的重要性不言而喻。近年來，對征地區(qū)片價政策機械式執(zhí)行或象征性執(zhí)行的事件屢見不鮮。這主要是由于政策執(zhí)行者的自身素質不高，沒有深刻理解區(qū)片價政策的內涵，缺乏統(tǒng)籌全局的系統(tǒng)觀念和迎接挑戰(zhàn)的心理素質，導致征地區(qū)片價政策在宣傳和執(zhí)行中產生偏差，從而直接影響區(qū)片價政策的執(zhí)行效果。

2.2.2 利益因素 一項政策是否能夠得到有效執(zhí)行不僅取決于政策執(zhí)行主體對政策的認知程度和理解程度，還取決于政策執(zhí)行者的利益傾向。地方政府在執(zhí)行征地區(qū)片價政策時，通常出于自身利益的考慮，會權衡成本與收益，如果實際收益與預期收益之間產生差距，這種利益受損就會導致政策執(zhí)行者規(guī)避不利于自己的政策。

隨著征地區(qū)片價政策的實施，征地補償標準在原有基礎上有所提高，征地補償費用也相應增加，從而導致地方政府和用地單位產生一定程度的財政壓力。例如，2004～2010年執(zhí)行老政策的六年內，南京市已實施的征地案例的平均征地成本每666.7m²為8.87萬元，新政策比原政策的征地成本平均增長了約30%。征地補償費用的大幅提高會使地方政府可能出現(xiàn)財政緊縮現(xiàn)象，增加了地方政府的經濟負擔。地方政府為了獲得利益最大化，會盡可能地壓低征地補償價格，從而導致征地區(qū)片價普遍偏低。同時，對于用地單位而言，地方政府會盡可能地抬高被征地的拍賣價格以彌補征地費用，企業(yè)需要預交的專項資金增加，其運行的流通資本則相應減少，導致企業(yè)的正常運營受到影響。這種由于政策執(zhí)行者的利益因素引起的惡性循環(huán)，會直接阻礙征地區(qū)片價政策的順利執(zhí)行。

2.3 政策執(zhí)行客體的政策認知度及生存壓力的影響

2.3.1 政策執(zhí)行客體的政策認知度不高 從主觀上看，一方面由于失地農民的文化素質普遍不高，沒有正確理解區(qū)片價政策的內涵，因而無法在區(qū)片價政策所帶來的短期效應和長期效果之間做出正確選擇。另一方面，土地一旦被征收，失地農民就會面臨失去生活來源和經濟來源的窘境，而現(xiàn)行的征地區(qū)片價補償標準相對于土地的市場價格來說明顯偏低，這將直接導致失地農民參與區(qū)片價政策執(zhí)行的積極性降低，從而影響區(qū)片價政策的執(zhí)行效果。從客觀上看，由于征地區(qū)片價是一個全新的概念，其宣傳工作又沒有落實到位，信息反饋渠道不暢通，這些都會降低失地農民對區(qū)片價政策的認同感，影響征地工作的順利執(zhí)行。

2.3.2 生存壓力導致心理超載 當前，由于失地農民習慣了按照傳統(tǒng)征地補償安置辦法進行征地的方式，而征地區(qū)片價又是一個全新的概念，許多失地農民對該政策的優(yōu)勢還不甚了解；同時，土地是農民賴以生存的最根本的保障因素，而為了國家發(fā)展和城市化建設的需要，失地農民失去了最基本的生活來源，作出了巨大犧牲，承擔著永久失去職業(yè)和生活保障的風險。而地方政府的安置手段大多是發(fā)放一次性的安置補助費，失地農民在失去賴以生存的土地后，需要自謀職業(yè)。由于沒有良好的工作技能和從業(yè)知識，他們將面臨就業(yè)競爭的巨大壓力。以上種種原因都會使失地農民產生巨大的心理壓力，導致其心理超載，進而消極執(zhí)行甚至抵制執(zhí)行征地區(qū)片價政策，嚴重影響政策的執(zhí)行效果。

3 征地區(qū)片價政策執(zhí)行梗阻的化解對策

3.1 完善區(qū)片價政策本身的建議

第一，采用多種測算方法，建立適當?shù)膬r格修正體系，適時調整價格水平，保障失地農民的利益。目前，我國關于征地區(qū)片價的測算方法主要有年產值倍數(shù)法、剩余法、疊加法等，可以采用年產值倍數(shù)法或者其他1～2兩種測算方法為主，其他方法適當修正，多種測算方法綜合使用。同時，應當根據(jù)諸多因素的影響，建立適當?shù)膬r格修正體系，及時調整征地區(qū)片價，保障失地農民的合法利益不受損害。

第二，健全社會保障制度及監(jiān)督機制等相關配套制度，加強失地農民的安置保障，規(guī)范政府征地行為，保證安置補償費足額到位。為了保證征地區(qū)片價政策的順利執(zhí)行和征地工作的時間和進度，首先，必須制定和完善征地區(qū)片價的相關配套政策以及實施細節(jié)，避免征地工作者在政策執(zhí)行中產生偏差；其次，要明確補償費用分配方案，合理分配征地補償費在失地農民和集體組織之間的比例，保障各方利益；再者，要完善征地過程中的監(jiān)督機制，使征地程序公開、透明，防止上級部門的層層截留和隨意挪用，保證補償費足額到位；最后，要健全社會保障制度，加強失地農民的安置保障，同時，大力開展失地農民的生產技能培訓，提高其就業(yè)競爭力，以緩解失地農民再就業(yè)難和社會保障程度低、覆蓋面窄等突出問題。

3.2 提高政策執(zhí)行者的能力

第一，提高政策執(zhí)行者的政治素養(yǎng)，增強政策認知能力，培養(yǎng)較高的思想覺悟。地方政府及相關工作人員只有準確理解征地區(qū)片價政策的實質，才能形成正確的執(zhí)行態(tài)度，以保證區(qū)片價政策的執(zhí)行能獲得預期效果。應當從以下幾個方面提高征地工作人員的綜合素質，以增強區(qū)片價政策的認知水平：一要強化政治理論，提高政治素養(yǎng)；二要提高政策水平，完善知識結構，掌握區(qū)片價政策的基本理論以及執(zhí)行的相關手段，把握區(qū)片價政策的精神實質，在執(zhí)行過程中與當?shù)貙嶋H情況相結合；三要強化組織管理能力、溝通能力和協(xié)調能力，確保區(qū)片價政策的順利執(zhí)行。

第二，建立征地管理信息系統(tǒng)，引入政策執(zhí)行監(jiān)督機制，規(guī)范政策執(zhí)行者的征地行為，提高征地工作效率和水平。在對征地區(qū)片價進行調查研究的基礎上，以土地信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)等技術為手段，建立征地管理信息系統(tǒng)，對征地工作進行有效監(jiān)督和管理。同時，引入政策執(zhí)行監(jiān)督機制，規(guī)范政策執(zhí)行者的征地行為，使征地工作公開、透明，提高征地工作者的工作效率和水平。

3.3 培養(yǎng)政策執(zhí)行客體的素養(yǎng)

第一，強化輿論宣傳，完善網絡輿情引導機制，提高失地農民的政策認知度。政府應當按照“公開為原則，不公開為例外”的要求，強化區(qū)片價政策的輿論宣傳，完善網絡輿情引導機制，廣泛借助電視、廣播、報紙、網絡等大眾傳媒，通過多種途徑廣泛宣傳，推進政府信息公開，打造陽光政府、透明政府，確保失地農民的知情權和監(jiān)督權，提高失地農民的政策認同感。

第二，培養(yǎng)失地農民的基本生存技能，強化其對征地區(qū)片價的政策認同感，增強其對政策執(zhí)行主體的信任感。首先，要充分調動失地農民的積極性，大力開展生產技能培訓，落實培訓職責和任務，強化失地農民的基本生存技能培訓，提高就業(yè)競爭力。其次，要通過教育、輿論宣傳等方式強化失地農民對征地區(qū)片價政策的認同感，減輕心理壓力，確保征地工作順利進行。最后，要通過與公眾協(xié)商對話或者進行真實宣傳等手段，將征地信息傳遞給公眾，以增強失地農民對政策執(zhí)行主體的信任感，使征地工作能夠得到有效執(zhí)行。