石冬明

國際能源署頻頻向中國遞出橄欖枝。雖然中國也需要國際能源署，但種種原因使中國傾向于不加入國際能源署。雙方找到了一個折中的辦法，即讓中國成為積極聯(lián)系國，而并非是國際能源署的正式成員。這種關(guān)系為雙方的發(fā)展提供了創(chuàng)造性的空間。

1973年，阿拉伯產(chǎn)油國在中東戰(zhàn)爭中運用“石油武器”給支持以色列的西方國家以沉重打擊，造成了第一次世界石油危機。為了應(yīng)對石油危機，在美國的倡議下，16個經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）成員國簽署《國際能源綱領(lǐng)協(xié)議》，成立了國際能源署（International Energy Agency，lEA），以促進西方發(fā)達國家在石油消費領(lǐng)域的合作，以集體的力量應(yīng)對石油供應(yīng)短缺造成的危機。

國際能源署是由經(jīng)濟合作與發(fā)展組織設(shè)立的國際組織，但是并非經(jīng)合組織成員國自然就成為國際能源署的成員。根據(jù)獲得國際能源署成員資格在程序上的先后差異，成員國又分為簽署國和加入國。國際能源署現(xiàn)有29個成員國。

國際能源署初始作用是負責(zé)協(xié)調(diào)成員國應(yīng)對石油供應(yīng)緊急情況的措施。隨著世界能源發(fā)展狀況的變化，國際能源署的任務(wù)也隨之?dāng)U大。納入了基于提高能源安全、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的均衡能源決策概念。

目前中國不符合加入國際能源署的條件，但是國際能源署頻頻向中國遞出橄欖枝。雙方找到了一個折中的辦法，即讓中國成為積極聯(lián)系國，而并非是國際能源署的正式成員。這種關(guān)系為雙方的發(fā)展提供了創(chuàng)造性的空間，但雙方的合作還停留在比較淺的階段，何時走向更深入的合作，還有待觀察。

國際能源署的四項機制

國際能源署維護能源安全的機制有四項，即“應(yīng)急機制”、“國際石油市場的情報系統(tǒng)”、“與石油公司的協(xié)商機制”和“長期的能源合作計劃”。成員國跟《國際能源綱領(lǐng)協(xié)議》規(guī)定的義務(wù)和國際能源署理事會決定的義務(wù)，參與上述四項機制。這四項機制具有維護能源安全、保持國民經(jīng)濟正常運行、促進成員國間能源合作的功能。

應(yīng)急機制：當(dāng)能源短缺發(fā)生時，應(yīng)急機制使成員國能夠減緩能源恐慌，以確保成員國的經(jīng)濟損失最小化。應(yīng)急機制要求各成員國履行三個主要職責(zé)，即“緊急儲備義務(wù)”、“緊急儲備消耗義務(wù)”和“緊急石油分享計劃”?！熬o急儲備義務(wù)”要求各成員國保持一定數(shù)量的石油庫存，這個基數(shù)為不少于本國90天內(nèi)的凈進口量。成員國還要遵守“應(yīng)急儲備消耗義務(wù)”，即如果面臨年度石油供應(yīng)短缺7%，那么最終的石油消費總量與前一年相比必須減少7%；如果面臨年度石油供應(yīng)短缺12%以上，那么最終的石油消費總量必須減少10%。成員國還要遵守“緊急石油分享計劃”，即當(dāng)某個或者某些成員國出現(xiàn)能源危機，能源短缺達到7%以上，將由國際能源署理事會決定是否執(zhí)行緊急石油分享計劃。執(zhí)行緊急石油分享計劃則要求成員國根據(jù)協(xié)議采取分享石油庫存、限制原油消耗、向市場拋售庫存等措施以減少石油危機對各國經(jīng)濟造成的損失。

國際石油市場的情報系統(tǒng)：成員國定期向國際能源署秘書處提交關(guān)于相關(guān)石油公司財務(wù)狀況、資本投資流向等方面的報告。國際能源署對相關(guān)情報信息進行分析，幫助理事會作出與能源相關(guān)的決定。國際石油市場的情報系統(tǒng)是國際能源署做出決策的重要依據(jù)，也是應(yīng)急機制的補充。近年來，國際能源署加強了對液化天然氣等新興能源的情報信息的分析。

與石油公司的協(xié)商機制：針對“國際石油市場的情報系統(tǒng)”的信息不足，通過“石油市場常設(shè)小組”與石油公司之間進行協(xié)商，獲取更多能源市場信息，將這些信息和相關(guān)建議提交國際能源署理事會。

長期的能源合作計劃：國際能源署在成立初期主要著眼于應(yīng)對石油危機。隨著世界能源形勢的發(fā)展，該組織開始關(guān)注能源的可持續(xù)發(fā)展。通過促進成員國之間的合作，開發(fā)可再生能源，推動新技術(shù)的研究與發(fā)展；幫助成員國在能源供應(yīng)方面改革立法和行政上的障礙，幫助成員國采取行動改善能源與環(huán)境的關(guān)系。該組織對于能源的預(yù)測機制對于各國政府和企業(yè)的能源開發(fā)利用也起到一定影響。

國際能源署與中國的共同利益與分歧

在提升國際能源話語權(quán)上，國際能源署需要中國。由于發(fā)達國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級、可再生能源發(fā)展造成國際能源署成員國一次能源消費量增長緩慢，加之發(fā)達國家經(jīng)濟增長乏力，其消費的能源量占世界能源消費總量的比重在不斷下降。以中國為代表的新興經(jīng)濟體成為世界能源消費增長的主力。

根據(jù)《BP2035世界能源展望》，到2035年，世界一次能源消費增長37%， 年均增長1.4%，幾乎所有的預(yù)計增長（96%）都來自非經(jīng)合組織。由于發(fā)達國家和新興經(jīng)濟體在能源消費領(lǐng)域的此消彼長，國際能源署作為傳統(tǒng)能源消費國集團，其地位和話語權(quán)在被削弱。國際能源署為了維護其在國際能源領(lǐng)域的話語權(quán)和代表性，希望加強與中國的合作。

加入國際能源署，需要滿足兩個關(guān)鍵條件，即具有經(jīng)合組織成員國身份、90天凈進口量的戰(zhàn)略石油儲備。中國不滿足加入國際能源署的這兩個條件。中國在可以預(yù)見的未來都不會加入被稱為發(fā)達國家俱樂部的經(jīng)合組織。中國目前也不具備90天凈進口量的戰(zhàn)略石油儲備。

雖然中國不符合加入國際能源署的條件，但是國際能源署頻頻向中國遞出橄欖枝。田中伸男、瑪麗亞·范德胡芬、法提赫·比羅爾三任署長對于中國加入國際能源署都持開放態(tài)度。假設(shè)中國積極謀求加入國際能源署的話，國際能源署為中國降低條件或破例接納中國應(yīng)該也存在可能。近年來，中國在創(chuàng)設(shè)國際機制方面態(tài)度積極，發(fā)起成立亞投行就是典型案例。也不能完全排除中國在未來發(fā)起創(chuàng)立新的國際能源消費國組織的可能性，例如，國內(nèi)就有人提議中國應(yīng)該發(fā)起建立亞洲能源輸入國組織。鑒于中國另起爐灶會進一步削弱國際能源署的地位和話語權(quán)，國際能源署接納中國的愿望更加強烈。

在提升國際能源話語權(quán)上，中國也需要國際能源署。全球能源治理機制處于碎片化的狀態(tài)，目前尚缺乏一個具有權(quán)威性的全球性能源組織。國際能源署作為最具影響力的由能源消費國組成的國際組織，在國際能源合作中的作用十分重要。中國加強與國際能源署的合作有利于提升中國的國際能源話語權(quán)，擴大中國對國際能源合作的影響力?？梢哉f，在提升國際能源話語權(quán)上，國際能源署與中國之間有共同利益，彼此之間可以相互借重。

在維護能源安全上，國際能源署與中國的基本利益一致。國際能源署是最重要的能源消費國國際組織，中國是最大的能源消費國。二者在保障國際能源供給、維持合理的國際能源價格、促進可再到能源和新技術(shù)開發(fā)、節(jié)能減排和環(huán)境保護等能源安全領(lǐng)域具有共同利益。

中國在維護能源安全上希望保持行動上的自主性，這使中國傾向于不加入國際能源署。國際能源署維護能源安全的機制，特別是其應(yīng)急機制，對于成員國應(yīng)對能源危機卻有好處。作為成員國需要根據(jù)國際能源署的決定采取統(tǒng)一行動，成員國根據(jù)協(xié)議分享石油庫存、限制原油消耗、向市場拋售庫存。能源危機是市場的非常態(tài)。世界能源市場的常態(tài)是供需基本平衡，當(dāng)今世界能源供給充足，即使出現(xiàn)短暫的危機也不至于產(chǎn)生長期的影響。

如果中國加入國際能源署，本國在未面臨危機的情況下，采取國際能源署要求的上述統(tǒng)一行動未必對自身有利。中國維護能源安全的原則是立足國內(nèi)多元供應(yīng)，同時加強國際合作。中國加強國際能源合作的重點仍然是通過能源外交保障能源進口，而不是依賴國際集體行動應(yīng)對能源危機。

中國的政治身份與國際能源署的身份存在較大差異，也使中國傾向于不加入國際能源署。國際能源署是以西方發(fā)達國家為主的政府間國際組織。中國對自身的定位仍然是發(fā)展中國家。中國與西方國家對許多國際問題的認知也存在一定分歧。中國與美國等西方大國政治互信不足。國際能源署要求成員國提供相關(guān)能源信息數(shù)據(jù)。中國能源統(tǒng)計數(shù)據(jù)的質(zhì)量和透明度達不到國際能源署的標準。即使中國能源統(tǒng)計朝著國際能源署要求的方向發(fā)展，中國現(xiàn)階段是否愿意與國際能源署分享這些數(shù)據(jù)也存疑。

國際能源署與中國關(guān)系的發(fā)展空間

既然國際能源署與中國之間存在共同利益，但是中國又傾向于不加入國際能源署，這就需要為雙方關(guān)系發(fā)展提供一個創(chuàng)造性的空間。也就是說中國在不加入國際能源署的情況下，雙方仍然可以尋求有意義的合作。國際能源署和中國為此尋找合適的解決辦法。2015年11月18日，國際能源署宣布，該組織在巴黎舉行的部長級會議決定，中國、印度尼西亞和泰國成為國際能源署的積極聯(lián)系國（the Activation of Association）。

國內(nèi)有人把積極聯(lián)系國翻譯為聯(lián)盟國，并認為中國已經(jīng)曲線加入國際能源署。這樣的解釋不夠準確。積極聯(lián)系國并非是國際能源署的正式成員。中國仍然不是國際能源署的正式成員，不具有國際能源署成員國的權(quán)利和義務(wù)。積極聯(lián)系國與國際能源署之間有更加廣闊和更加深入合作。

積極聯(lián)系國可以參加國際能源署的一些會議和活動，與國際能源署在能源安全、能源數(shù)據(jù)和統(tǒng)計、能源政策分析等三個方面加強合作。在維護能源安全方面，中國和國際能源署可以在建設(shè)和維護能源緊急儲備方面開展合作，嘗試采取聯(lián)合行動應(yīng)對能源領(lǐng)域出現(xiàn)的緊急狀況。

在能源數(shù)據(jù)和統(tǒng)計方面，雙方可在改善中國能源統(tǒng)計數(shù)據(jù)的一致性、連貫性、時效性方面開展合作。在能源政策分析方面，雙方可以分享經(jīng)驗，特別是借鑒國際能源署成員國經(jīng)驗促進中國能源領(lǐng)域的改革。國際能源署對于中國在電力、低碳可再生能源和消除能源貧困方面的成就給予充分肯定。中國取得的成果和經(jīng)驗也可以向國際能源署的發(fā)展中聯(lián)系國推廣。

中國成為國際能源署的積極聯(lián)系國，為雙方關(guān)系的發(fā)展提供了的創(chuàng)造性的空間。在這個空間中，中國與國際能源署還需要做很多具體的工作。只有中國與國際能源署的關(guān)系進一步密切，雙方的合作取得更多成果，相互信任不斷加深后，雙方的關(guān)系才可能有進一步突破。

（作者為北京大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院世界新能源戰(zhàn)略研究中心博士后）