文/黃程棟

商品房屋租賃管理比較分析及政策建議

文/黃程棟

住有所居是人的基本權(quán)利，居住權(quán)的實現(xiàn)依賴房屋租賃和房屋買賣，但是，基于置業(yè)觀念、投資增值等多種因素的考量，住房市場呈現(xiàn)“重買賣輕租賃”的局面，嚴重阻礙了租賃市場的健康發(fā)展。從我國租賃市場的現(xiàn)實情況來看，主要問題在于：租賃房源供應不足，價格持續(xù)上漲；租賃需求流動性大，租賃關(guān)系不穩(wěn)定；專業(yè)租賃經(jīng)營機構(gòu)缺乏，市場秩序混亂；租賃合同備案尚未形成自覺行為，不利于政府監(jiān)測監(jiān)管；群租、違法出租“回潮”嚴重，治理難度極大。2015年以來，國家有關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布了《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導意見》、《國務院關(guān)于深入推進新型城鎮(zhèn)化建設的若干意見》、《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》、《關(guān)于2016年深化經(jīng)濟體制改革重點工作的意見》等一系列文件，明確了以建立購租并舉的住房制度為主要方向深化住房制度改革的發(fā)展思路。因此，無論從微觀滿足租賃住房需求，還是從宏觀住房制度改革考慮，商品房屋租賃管理問題的相關(guān)政策研究都迫在眉睫。本文擬通過對國內(nèi)現(xiàn)行14部法規(guī)的研究，重點對租金制定、租賃糾紛解決、利益相關(guān)者權(quán)益保護、租賃管理等關(guān)鍵環(huán)節(jié)進行梳理討論，并提出進一步完善政策的意見。

一、商品房屋租賃管理法規(guī)比較分析

（一）房屋租金制定的法規(guī)比較分析

《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《房地產(chǎn)管理法》）規(guī)定由租賃雙方協(xié)商議定租金和其他租賃條款。北京、上海、武漢、廣州、廈門、?？诘鹊匾?guī)定房屋租金在合同中進行約定，深圳、天津、成都則是參照政府房屋租賃指導租金，約定租金數(shù)額（見表1）。其中一些城市還做了進一步規(guī)定，如上海明確規(guī)定租賃期限為1年或1年以下的，租賃當事人應當在租賃合同中一次性約定租金標準，租賃期限為1年以上的，每年只能調(diào)整一次租金標準，租賃合同期內(nèi)出租人不得單方面提高租金標準，但另有約定的從其約定。規(guī)定對房屋租賃市場價格的穩(wěn)定起到一定作用，有效防止出租人肆意哄抬房租價格，維護了租賃市場的發(fā)展秩序。

但是，“參照政府房屋租賃指導租金，約定租金數(shù)額”實施難度較大。一方面，房屋租賃是市場行為，是房屋使用權(quán)在某一時段的讓渡，因其涉及的資金相對房屋買賣較少，所以房屋租賃行為大多都是出租人和承租人之間進行交易，政府很難參與；另一方面，確定房屋租賃指導租金也是極其復雜的工作，如果隨意制定租賃指導價格，則其很難發(fā)揮作用。另外，北京規(guī)定“租賃市場在短期內(nèi)出現(xiàn)較大波動，政府可以采取必要的臨時干預措施，穩(wěn)定租賃市場”這一操作也需要相應的細化規(guī)則，這里可能涉及如下問題：如何確定房租在短期之內(nèi)發(fā)生了較大波動？可以采取的干預措施有哪些？干預措施的啟動需要哪些程序，什么時候可以結(jié)束？這些問題如果不能進一步細化，其政策效果也將大打折扣。

表1　房屋租金制定的比較

（二）租賃糾紛解決的法規(guī)比較分析

各地管理辦法中關(guān)于租賃糾紛的解決較為一致，有三種方式：第一種，出租人、承租人在房屋租賃活動中發(fā)生糾紛的，應當協(xié)商解決；第二種，協(xié)商不成，出租人、承租人可以向人民調(diào)解委員會、房地產(chǎn)中介行業(yè)協(xié)會、建設（房屋）行政部門或者其他相關(guān)單位申請調(diào)解；第三種，可以依法申請仲裁或提起訴訟。

但是，實際發(fā)生租賃糾紛時，上述三種方式并不能很好地維護承租人的利益。在租賃市場中，出租人大多處于強勢地位，承租人一般處于弱勢地位，當因出租人隨意上漲房租而發(fā)生爭執(zhí)時，大部分的結(jié)果都是承租人被迫搬離住所。由于人們對人民調(diào)解委員會、中介行業(yè)協(xié)會等機構(gòu)不了解，大多不會向其申請調(diào)解糾紛，而向法院申請仲裁或提起訴訟，因程序復雜、周期較長，實際通過法院解決糾紛的案例較少。雖然在租賃政策中都提供了三種解決糾紛的渠道，但是由于上述種種原因，當發(fā)生糾紛時，承租人往往成為弱勢群體。

（三）利益相關(guān)者權(quán)益保護的法規(guī)比較分析

利益相關(guān)者權(quán)益保護不僅僅保護出租人、承租人，而且保護相鄰關(guān)系人（見表2）。在目前國內(nèi)租賃市場中，承租人處于弱勢地位，所以各地都明確了對承租人權(quán)益的保護，例如：未經(jīng)承租人同意，出租人不得擅自縮短租賃期限、增加租金；承租人對承租的房屋在同等的條件下有優(yōu)先購買權(quán)和優(yōu)先續(xù)租權(quán)；房屋在租賃期限內(nèi)因買賣、繼承、贈與等發(fā)生所有權(quán)變動，不影響租賃合同的效力。租賃市場的健康發(fā)展，出租人權(quán)益的保護也是應有之義，《租賃房屋治安管理規(guī)定》明確了房屋出租人和承租人的治安責任，地方政府在政策文件中作了進一步明確，例如：承租人做出不當行為，出租人可收回房屋并由承租人承擔損失；承租人未經(jīng)出租人同意逾期不遷出房屋的，出租人有權(quán)追收占用期間的租金。其中，《天津市房屋租賃管理規(guī)定》還對相鄰關(guān)系人的保護進行了規(guī)定，出租商住兩用樓的底商用于餐飲、娛樂、洗浴、洗染等經(jīng)營活動的，房屋出租人應當事先征得房屋相鄰關(guān)系人的書面同意，并應當按照國家和本市有關(guān)規(guī)定辦理相關(guān)手續(xù)。

表2　利益相關(guān)者權(quán)益保護的比較

雖然，國內(nèi)已經(jīng)出臺的政策對出租人、承租人、相鄰關(guān)系人的利益保護或多或少都有所涉及，但是缺乏相關(guān)實施細則，例如：如何確保承租人優(yōu)先續(xù)租、優(yōu)先購買承租房屋的權(quán)利？違法建設、危險房屋等不得出租，那么不得出租的房屋由哪些部門認定，認定標準是什么？出租人應當履行對出租房屋進行安全檢查、及時發(fā)現(xiàn)和排除安全隱患等義務，在進行安全檢查、排除安全隱患需要資金投入的前提下如何使得出租人有動力履行這些義務？

（四）租賃管理的法規(guī)比較分析

《房地產(chǎn)管理法》第五十四條規(guī)定：“房屋租賃，出租人和承租人應當簽訂書面租賃合同，約定租賃期限、租賃用途、租賃價格、修繕責任等條款，以及雙方的其他權(quán)利和義務，并向房產(chǎn)管理部門登記備案?！备鞯爻雠_的租賃管理規(guī)定對房屋租賃登記備案均做出了規(guī)定，這也是地方政府對租賃市場監(jiān)測監(jiān)管的有效抓手（見表3）。北京、上海、杭州、?？诘鹊卦谝?guī)定中要求建立房屋租賃綜合信息系統(tǒng)平臺，以對租賃情況實行動態(tài)管理，其中，上海要求市房屋行政管理部門推進建設租賃合同登記備案信息系統(tǒng)，實行網(wǎng)上登記備案，并納入房地產(chǎn)市場信息系統(tǒng)。北京、廣州、武漢、?？诘鹊卦谝?guī)定中要求建立日常巡查制度，對房屋租賃情況進行日常檢查。其中，《廣州市房屋租賃管理規(guī)定》中還要求：“房地產(chǎn)中介服務機構(gòu)提供租賃經(jīng)紀服務的，應當告知房屋租賃當事人辦理房屋租賃登記備案手續(xù)，并每半個月將通過本機構(gòu)中介服務簽訂房屋租賃合同的雙方當事人姓名、房屋所在地的具體情況告知市房地產(chǎn)租賃管理所?！薄拔飿I(yè)管理公司不得阻撓行政機關(guān)工作人員以及街道、鎮(zhèn)出租屋管理服務中心依法執(zhí)行公務，并每半個月將本公司物業(yè)管理服務區(qū)域內(nèi)存在房屋租賃關(guān)系的雙方當事人姓名、房屋所在地的具體情況告知市房地產(chǎn)租賃管理所?！?/p>

合同租賃備案是政府主管部門掌握出租行為并進行監(jiān)管的唯一辦法，但出租人一是怕麻煩，二是怕住房租賃稅負較重，三是認為出租房屋本身是雙方的事情，因而采取各種辦法躲避政府的監(jiān)管。為了逃稅和規(guī)避監(jiān)管，房東大多不愿對租賃合同依規(guī)備案，使政府部門掌握的市場信息較少，加大了管理難度。

二、政策建議

當前，在購租并舉作為住房制度改革方向的背景下，加快培育和發(fā)展住房租賃市場有著更深刻的意義。一方面，發(fā)展租賃市場能夠滿足“不讓買”（被限購人群）、“不愿買”、“買不起”、“未入住”等群體的住房需求，促進其住房權(quán)的實現(xiàn)；另一方面，從長遠來看，它是建立健全房地產(chǎn)市場體系、促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)發(fā)展的需要。因此，要大力培育和發(fā)展住房租賃市場。在政策層面，還需要從以下三個方面加以完善：細化政策規(guī)定，規(guī)范市場行為；擴大租賃住房房源，增加住房供應；多部門合力，加強監(jiān)測監(jiān)管。

（一）細化政策規(guī)定，規(guī)范市場行為

國內(nèi)長期“重市場，輕租賃”的做法導致了雖然目前國內(nèi)很多城市已經(jīng)制定了房屋租賃政策，但是在關(guān)鍵問題上表述過于原則，影響了其政策效力。地方政府應該在國家進行建立租售并舉的住房制度改革的指導下，結(jié)合《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場》的相關(guān)要求，對制定的房屋租賃政策進一步細化，例如經(jīng)營租賃機構(gòu)的培育。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些經(jīng)營租賃機構(gòu)在進行規(guī)模出租時收回成本的時間一般是三年，這對逐利的資本顯然吸引力不足，因此，既然要培育經(jīng)營租賃機構(gòu)，就必須解決企業(yè)的盈利問題。另外，各地的租賃政策對承租人都作出了保護性規(guī)定，但同時也要注意不能過度保護承租人的利益，而使出租人的利益受損，否則出租人會降低出租意愿，使得市場上可供出租的房源進一步減少。

（二）擴大租賃住房房源，增加住房供應

租賃市場發(fā)展、完善的前提條件是市場上有大量可供出租的房源，房源的獲取通過新建和存量兩個市場獲得。首先，從新建市場考量，住建部發(fā)布的《關(guān)于加快培育和發(fā)展住房租賃市場的指導意見》指出，要支持房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將其持有的房源向社會出租。這一思路不僅有利于快速去庫存，而且將形成住宅產(chǎn)品租售并舉的全新盈利模式。就目前國內(nèi)情況而言，一線城市和二線核心城市及其周邊地區(qū)，往往有著發(fā)達的產(chǎn)業(yè)集聚，匯聚了相當?shù)娜狈诵某鞘匈彿磕芰Φ夥啃枨髲娏业娜巳海?，這些區(qū)域庫存量較少，難以利用庫存去滿足租房群體的住房需求；與此同時，庫存量較大的三四線城市，租賃需求并不旺盛。由于房地產(chǎn)是不動產(chǎn)，無法在一二線和三四線城市之間實現(xiàn)需求和供給的匹配。為了滿足部分一二線城市的租賃需求，可以借鑒上海在出讓土地時的自持要求。

另外，在一二線城市，由于土地資源相較于住房需求的稀缺性，租賃市場必須充分激活存量住房。存量住房用于房屋租賃不僅可以擴大房源，而且可以提高其利用效率，在房源和客源之間進行有效匹配也尤為重要。在擴大房源方面，可以采取以下措施：首先，在不動產(chǎn)登記的基礎上，逐步推廣房產(chǎn)稅，對擁有多套房產(chǎn)的，如果房屋用于出租，可根據(jù)實際情況對房產(chǎn)稅進行減免；其次，學習國外經(jīng)驗，設置房屋空置稅，減少房屋空置，提高房屋利用效率；再次，對于積極將房屋進行出租的出租人，可對其房屋進行優(yōu)先修繕，其經(jīng)營可享受一定程度的稅費減免。在房源和客源之間進行有效匹配方面，可在現(xiàn)有中介機構(gòu)網(wǎng)上掛牌的基礎上，由地方政府主管部門或行業(yè)協(xié)會建立房源、客源平臺，要確保房源的真實性和更新的及時性，這樣不僅方便出租人和承租人，而且可為政府獲取租賃市場相關(guān)情況奠定堅實基礎。

（三）多部門合力，加強監(jiān)測監(jiān)管

房屋租賃涉及建設、價格、工商、財稅、人口、計生等多個部門，而且目前租賃市場混亂，租賃信息虛假、群租等多種問題頻繁發(fā)生，因此，有必要由房屋管理部門牽頭，建立房屋租賃市場聯(lián)席會議機制，加強信息互通交流，齊抓共管，形成合力。

地方政府部門應當建立房屋租賃價格的監(jiān)測制度，可以通過制定房屋租賃價格指數(shù)加以監(jiān)測。通過調(diào)查和樣本選擇、基期確定、價格測算、指數(shù)計算、指數(shù)調(diào)整等形成房屋租賃價格指數(shù)，對本地區(qū)房屋租賃市場租金情況進行監(jiān)測、預警，通過定期公布，引導租賃市場的健康發(fā)展。編制房屋租賃價格指數(shù)，首先，能夠方便消費者了解房屋租賃市場、選擇合適房屋租賃，指數(shù)中反映了不同地段、不同結(jié)構(gòu)、不同居住環(huán)境的住房價格，能夠方便人們作出更好地選擇。其次，它能夠給住房投資者投資決策和評估、咨詢等機構(gòu)進行中介咨詢提供科學支撐。再次，房屋租賃價格指數(shù)不僅能夠反映市場過去和現(xiàn)在的情況，而且能夠預測未來的發(fā)展走向，可為住房行政主管部門進行市場監(jiān)控、政策調(diào)整提供科學依據(jù)。

在租賃市場監(jiān)管方面，目前國內(nèi)普遍采用房屋租賃登記備案制度，但是，由于備案率較低，這一制度并未發(fā)揮應有作用。筆者建議對租賃備案進行更多的捆綁。從長遠來看，可以對每套房屋進行全生命周期的記錄，從房屋交付使用開始對房屋進行信息記錄，這樣便于全過程管理。另外，由于部分房地產(chǎn)經(jīng)紀機構(gòu)擾亂市場交易，可以借鑒 “上海各大商業(yè)銀行暫停與太平洋等6中介合作1個月”的做法，對經(jīng)紀機構(gòu)加強管理。

（作者單位：上海市房地產(chǎn)學科學研究院）

注： 14部政策文件分別是《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》、《商品房屋租賃管理辦法》、《房地產(chǎn)經(jīng)紀管理辦法》、《租賃房屋治安管理規(guī)定》、《北京市房屋租賃管理若干規(guī)定》（2011年修正）、《上海市居住房屋租賃管理辦法》（2014年修正）、《廣州市房屋租賃管理規(guī)定》（2010年修正）、《深圳經(jīng)濟特區(qū)房屋租賃條例》（2013年修正）、《天津市房屋租賃管理規(guī)定》（2004年修正）、《廈門市房屋租賃管理規(guī)定》（2010年修正）、《杭州市居住房屋出租安全管理若干規(guī)定》（2016年1月1日起施行）、《?？谑蟹课葑赓U管理條例》（2015年12月1日起施行）、《武漢市房屋租賃管理辦法》（2011年3月15日起施行）、《成都市房屋租賃管理辦法》（2008年7月1日起施行）。