文/陳杰 農(nóng)匯福

保障房對(duì)商品房的擠出效應(yīng)

文/陳杰 農(nóng)匯福

一、 引言

本世紀(jì)以來(lái)，住房保障一直是社會(huì)焦點(diǎn)問(wèn)題，并被政府上升到“保證人民群眾共享改革發(fā)展成果的必然要求”的高度。但當(dāng)前學(xué)界對(duì)保障房的關(guān)注主要集中在保障房的融資難題與分配公平或選址布局等定性問(wèn)題的討論上，對(duì)保障房經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的量化研究還很少。

隨著中國(guó)政府“十二五”期間興建3600萬(wàn)套保障房宏大工程的提出，保障房在我國(guó)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)中的作用十分引人注目。尤其值得注意的是，近年來(lái)我國(guó)房地產(chǎn)投資增速連續(xù)大幅下降，2015年房地產(chǎn)投資年增長(zhǎng)率更是幾乎跌破零，是前所未有的歷史最低值。房地產(chǎn)投資的下滑與保障房工程的大規(guī)模開(kāi)展這兩者之間是否存在一定因果關(guān)聯(lián)，值得深究。由此，研究保障房是否會(huì)對(duì)商品房供應(yīng)產(chǎn)生“擠出效應(yīng)”（crowding out effect），以及何時(shí)產(chǎn)生何種擠出效應(yīng)，不僅關(guān)系保障房工程的效果評(píng)價(jià)，也會(huì)直接影響宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，具有很強(qiáng)的緊迫性。

在中國(guó)諸多保障房品種中，經(jīng)濟(jì)適用房一直起到主體作用。1998年國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)〔1998〕23號(hào)文）中曾明確把經(jīng)濟(jì)適用房列為城市住房供應(yīng)體系中主體組成部分。雖然實(shí)際上1999年后經(jīng)濟(jì)適用房在城鎮(zhèn)全部住房新增供應(yīng)量中的比重最高年份也沒(méi)有超過(guò)26%，在1999-2010年期間平均而言占比只有8%左右，但仍然始終是保障房中的主力軍。1990年代后期到2010年，經(jīng)濟(jì)適用房年度竣工規(guī)模一直在數(shù)十萬(wàn)套左右，長(zhǎng)期占據(jù)中國(guó)保障房新增供應(yīng)量80%以上。在2011年開(kāi)始的3600萬(wàn)套保障房計(jì)劃中，經(jīng)濟(jì)適用房仍占據(jù)40%以上的比重。

對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房是否產(chǎn)生擠出效應(yīng)以及在何種情境下擠出效應(yīng)較大做出系統(tǒng)研究，有助于判斷經(jīng)濟(jì)適用房是否如政策設(shè)計(jì)預(yù)期的那樣定向供應(yīng)給了中低收入住房困難家庭，也可用來(lái)輔助判斷經(jīng)濟(jì)適用房從品質(zhì)、地段到獲取渠道，是否都與商品住宅形成割裂的供應(yīng)體系。為此，本文的研究結(jié)果將對(duì)深入理解保障房的市場(chǎng)效應(yīng)和完善相關(guān)政策設(shè)計(jì)提供依據(jù)。

二、分析框架與文獻(xiàn)綜述

保障房在國(guó)際文獻(xiàn)中一般對(duì)應(yīng)“公共住房”（public housing）的概念，即那些由政府主導(dǎo)提供或進(jìn)行補(bǔ)貼的住房。公共投資的擠出效應(yīng)本身就是公共政策分析中一個(gè)經(jīng)久不衰的研究問(wèn)題，備受?chē)?guó)內(nèi)外學(xué)者的廣泛關(guān)注和深入研究。公共投資是否對(duì)私人投資產(chǎn)生擠出效應(yīng)及擠出效應(yīng)存在的條件與影響程度，對(duì)公共投資政策制定具有關(guān)鍵性影響。相比而言，住房領(lǐng)域中公共投資的作用則存在更大的爭(zhēng)議。

美國(guó)在1960-1970年代曾經(jīng)大規(guī)模推行過(guò)公共住房建設(shè)，或?qū)χ械褪杖胝呓ㄔ熳》拷o予大量政府補(bǔ)貼。1961-1977年間，美國(guó)聯(lián)邦住房與城市發(fā)展署（HUD）對(duì)119萬(wàn)套中低收入者的住房進(jìn)行了補(bǔ)貼，這些住房占同期住房建造總量的7%左右。為此美國(guó)學(xué)者較早地就開(kāi)始關(guān)注公共住房或?qū)ψ》康墓惭a(bǔ)貼是否會(huì)對(duì)市場(chǎng)住房產(chǎn)生擠出效應(yīng)。

從理論上說(shuō)，公共住房或受領(lǐng)公共補(bǔ)貼的住房可能通過(guò)兩個(gè)渠道來(lái)影響市場(chǎng)住房：第一，公共住房或受補(bǔ)助住房存量的增加，將分流一部分對(duì)純市場(chǎng)化住房的需求，從而產(chǎn)生擠出效應(yīng)；第二，公共住房的建造將吸走一部分市場(chǎng)住房的資源要素，使得后者的建造成本變得更加昂貴，進(jìn)一步降低其供給。此外，擠出效應(yīng)的大小，取決于受補(bǔ)貼住房是否與市場(chǎng)住房產(chǎn)生直接競(jìng)爭(zhēng)，包括雙方的潛在目標(biāo)顧客群和融資手段是否高度同質(zhì)化。

再者，市場(chǎng)化住房的供給價(jià)格彈性對(duì)擠出效應(yīng)大小的影響十分關(guān)鍵。如果市場(chǎng)化住房的供給價(jià)格彈性很小，那么新增公共住房或受補(bǔ)貼住房的主要作用是降低了市場(chǎng)住房的租金，進(jìn)而造成其價(jià)格下降，但不會(huì)直接造成市場(chǎng)住房供給的下降。但如果市場(chǎng)化住房的供給價(jià)格彈性很大，那么新增公共住房則會(huì)以接近1：1的比例擠出市場(chǎng)化住房。

進(jìn)一步講，公共住房的擠出效應(yīng)還可能取決于地區(qū)的住房負(fù)擔(dān)壓力、人口規(guī)模、人口流動(dòng)性等區(qū)域特征，也取決于政府補(bǔ)貼是供給方補(bǔ)貼（補(bǔ)貼開(kāi)發(fā)商），還是需求方補(bǔ)貼，而需求方補(bǔ)貼是補(bǔ)貼給租客還是購(gòu)房者，又有很大不同?？梢圆孪?，只有市場(chǎng)住房的需求高度富有彈性或供給缺乏彈性的時(shí)候，公共住房或公共補(bǔ)貼的擠出效應(yīng)才不會(huì)存在。而且擠出效應(yīng)對(duì)租賃房影響小，對(duì)自有房影響大。

在中國(guó)的公共住房制度設(shè)計(jì)中，經(jīng)濟(jì)適用房一直具有雙重責(zé)任。一方面是豐富住房供應(yīng)品種，對(duì)那些無(wú)法從商品房市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)住房的人群進(jìn)行“托底”保障；另一方面還負(fù)有調(diào)節(jié)商品房?jī)r(jià)格的期望，即政府希望通過(guò)經(jīng)濟(jì)適用住房的推出，對(duì)市場(chǎng)上的高價(jià)商品住房產(chǎn)生一定的替代和需求分流，從而達(dá)到抑制房?jī)r(jià)的作用。2003-2010年國(guó)務(wù)院關(guān)于住房市場(chǎng)調(diào)控的多份文件和政府工作報(bào)告中，都有把大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)適用房作為穩(wěn)定房?jī)r(jià)對(duì)策的或明確或隱含的表述。

如《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國(guó)發(fā)〔2003〕18號(hào)文）第十七條提出，“普通商品住房和經(jīng)濟(jì)適用住房供不應(yīng)求、房?jī)r(jià)漲幅過(guò)大的城市，可以按規(guī)定適當(dāng)調(diào)劑增加土地供應(yīng)量”?！秶?guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等部門(mén)關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格意見(jiàn)的通知》（國(guó)發(fā)〔2006〕37號(hào)文）第十二條要求，“各地要繼續(xù)抓好經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)。”《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2010〕4號(hào)）第一條更明確強(qiáng)調(diào)：“要適當(dāng)加大經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)力度，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)范圍。商品住房?jī)r(jià)格過(guò)高、上漲過(guò)快的城市，要切實(shí)增加限價(jià)商品住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房供應(yīng)。”

但要預(yù)期經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)格效應(yīng)，進(jìn)而預(yù)期產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)效應(yīng)乃至對(duì)宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的影響，就首先要透徹了解其供給效應(yīng)。同時(shí)，考察供給-擠出效應(yīng)的存在性，以及擠出效應(yīng)如何在不同環(huán)境下變化，可看出經(jīng)濟(jì)適用房是否如政策初衷那樣運(yùn)行，從而對(duì)經(jīng)濟(jì)適用房制度做出有針對(duì)性的政策完善。

針對(duì)中國(guó)情況，有學(xué)者認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)適用房往往選址較偏僻，質(zhì)量較簡(jiǎn)陋，其供給不會(huì)對(duì)商品住房產(chǎn)生擠出效應(yīng)，增大供應(yīng)還會(huì)有助于抑制商品房?jī)r(jià)格。但也有學(xué)者提出，經(jīng)濟(jì)適用房限定利潤(rùn)，將降低開(kāi)發(fā)商的建造積極性，還會(huì)加劇土地浪費(fèi)。筆者則認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)適用房的商品屬性與社會(huì)保障屬性界定不清，加之執(zhí)行層面存在諸多缺陷，經(jīng)濟(jì)適用房與商品房在品質(zhì)和顧客群上并沒(méi)有形成本質(zhì)區(qū)別。同時(shí)，由于中國(guó)處于快速城鎮(zhèn)化時(shí)期和房地產(chǎn)市場(chǎng)上行周期內(nèi)，商品住房需求彈性較小，而供應(yīng)彈性較大，我們?yōu)榇祟A(yù)期經(jīng)濟(jì)適用房對(duì)商品房的供給應(yīng)該以擠出效應(yīng)為主。

公共住房擠出效應(yīng)的現(xiàn)有實(shí)證研究主要基于美國(guó)、西歐、韓國(guó)等地?cái)?shù)據(jù)，大致可以分成從增量角度和從存量角度兩個(gè)方面進(jìn)行的研究?？傮w而言，現(xiàn)有文獻(xiàn)認(rèn)為，公共住房或?qū)ψ》康墓惭a(bǔ)貼對(duì)市場(chǎng)住房會(huì)產(chǎn)生較強(qiáng)的擠出效應(yīng)，尤其是針對(duì)中間收入的公共住房或公共補(bǔ)貼，其產(chǎn)生的擠出效應(yīng)最大。如美國(guó)學(xué)者發(fā)現(xiàn)，美國(guó)針對(duì)中產(chǎn)階級(jí)的大規(guī)模公共補(bǔ)貼，總體上不會(huì)提高住房的新增總供給，只有運(yùn)用政府債券融資并針對(duì)低收入家庭和貧困老人的特殊住房進(jìn)行補(bǔ)貼，擠出效應(yīng)才比較小。還有學(xué)者指出，不同的市場(chǎng)特征下，補(bǔ)貼住房對(duì)市場(chǎng)的影響是不一樣的。比如：在對(duì)政府補(bǔ)貼住房需求大、人口多的地方，擠出效應(yīng)??；在政府住房補(bǔ)助主要給予租客的地區(qū)，擠出效應(yīng)也小，而如果政府的住房補(bǔ)助主要給予購(gòu)房者，那么在這樣的地區(qū)，擠出效應(yīng)就很大?；谧詈笠稽c(diǎn)發(fā)現(xiàn)，不少學(xué)者提出，補(bǔ)貼需求方的租金補(bǔ)助計(jì)劃（租金券）會(huì)比補(bǔ)貼供給方的公共住房計(jì)劃高效得多。

三、數(shù)據(jù)來(lái)源與研究發(fā)現(xiàn)

（一）數(shù)據(jù)來(lái)源

本文從住房投資額和銷(xiāo)售面積兩個(gè)維度來(lái)看待住房供給。我們本來(lái)還考慮用竣工面積來(lái)考察，但經(jīng)濟(jì)適用房的竣工面積數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，難以構(gòu)成有效的數(shù)據(jù)量。所采用的樣本數(shù)據(jù)是1999-2010年全國(guó)29個(gè)省市年度數(shù)據(jù)，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局從2011年起不再發(fā)布經(jīng)濟(jì)適用房的相關(guān)數(shù)據(jù)（原因不明），無(wú)法進(jìn)行之后的研究。同時(shí)，樣本期內(nèi)上海沒(méi)有經(jīng)濟(jì)適用房供給數(shù)據(jù)，西藏?cái)?shù)據(jù)缺失嚴(yán)重，為此剔除上海和西藏。

所有數(shù)據(jù)均來(lái)源于國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)。但國(guó)家統(tǒng)計(jì)局并沒(méi)有單獨(dú)公布純商品住宅供應(yīng)量，因此，本文將純商品住宅的供應(yīng)量定義為所有住宅的供應(yīng)量減去經(jīng)濟(jì)適用房的供應(yīng)量。此外，本文還采用一系列地區(qū)特征變量作為控制變量，包括各省歷年城鎮(zhèn)人均可支配收入、人均GDP、城鎮(zhèn)化率、房?jī)r(jià)成本比和商品住宅銷(xiāo)售價(jià)格等。其中房?jī)r(jià)成本比被定義為商品住宅銷(xiāo)售價(jià)格與其建造成本之比。

（二）研究發(fā)現(xiàn)

我們發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)適用房投資確實(shí)對(duì)純商品住宅投資產(chǎn)生了擠出效應(yīng)。平均而言，1個(gè)百分點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)適用房投資的上升，將帶來(lái)0.075個(gè)百分點(diǎn)的純商品住宅投資的下降。但在不同市場(chǎng)情景下，擠出效應(yīng)差別很大。當(dāng)經(jīng)濟(jì)適用房投資占房地產(chǎn)總投資比重較低時(shí)，擠出效應(yīng)較小，為0.032個(gè)百分點(diǎn)；但當(dāng)經(jīng)濟(jì)適用房投資占比超過(guò)一個(gè)臨界值（我們測(cè)算的臨界值為16%左右），則擠出效應(yīng)較大，達(dá)到0.086個(gè)百分點(diǎn)。進(jìn)一步講，經(jīng)濟(jì)適用房投資的擠出效應(yīng)還受經(jīng)濟(jì)適用房銷(xiāo)售面積占商品住宅總銷(xiāo)售面積比重的影響：當(dāng)這個(gè)比值小于臨界值18%時(shí)，擠出效應(yīng)為0.039；當(dāng)這個(gè)比值大于臨界值18%時(shí)，擠出效應(yīng)會(huì)躍升到0.098。

經(jīng)濟(jì)適用房投資的擠出效應(yīng)也受經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格與純商品住宅價(jià)格之比的影響，但差別不大：當(dāng)經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格與純商品住宅價(jià)格的比值較低時(shí)（小于58%），擠出效應(yīng)是0.061，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格與純商品住宅的比值相對(duì)較高時(shí)（大于58%），擠出效應(yīng)減小為0.051。

綜合起來(lái)，以上發(fā)現(xiàn)的直觀(guān)含義是，當(dāng)開(kāi)發(fā)商發(fā)覺(jué)經(jīng)濟(jì)適用房供應(yīng)量較大時(shí)，會(huì)感覺(jué)需求將會(huì)被經(jīng)濟(jì)適用房分流，從而主動(dòng)減少商品住宅的投資規(guī)模。但經(jīng)濟(jì)適用房本身的吸引力，體現(xiàn)在其價(jià)格與純商品住宅之比上，倒不是很影響擠出效應(yīng)的大小。后者可能是因?yàn)?，?dāng)經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格相對(duì)純商品住宅很低的時(shí)候，往往進(jìn)入管制也較嚴(yán)，不符合經(jīng)濟(jì)適用房條件的中高收入人群相對(duì)較難渾水摸魚(yú)，而當(dāng)經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格相對(duì)純商品住宅并沒(méi)有很大優(yōu)勢(shì)的時(shí)候，中高收入人群也沒(méi)有很大動(dòng)力去獲取經(jīng)濟(jì)適用房，這樣經(jīng)濟(jì)適用房的需求分流效應(yīng)就不太隨著經(jīng)濟(jì)適用房?jī)r(jià)格的優(yōu)惠程度而發(fā)生大的變化。

從經(jīng)濟(jì)適用房銷(xiāo)售對(duì)純商品住宅銷(xiāo)售的影響中，也可確認(rèn)擠出效應(yīng)的存在。平均而言，1個(gè)百分點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)適用房銷(xiāo)售面積的上升，會(huì)擠出0.05個(gè)百分點(diǎn)的純商品房住宅銷(xiāo)售面積。

但在不同市場(chǎng)情境下，結(jié)果也很不一致，擠出效應(yīng)大小的影響因素包括商品住宅銷(xiāo)售價(jià)格與建造成本之比（可以反映住房市場(chǎng)的發(fā)育程度）、房?jī)r(jià)收入比（可以反映住房市場(chǎng)供需失衡情況）、房地產(chǎn)投資占社會(huì)投資比重（可以反映當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)經(jīng)濟(jì)的重要性）等?？偟囊?guī)律是，住房需求價(jià)格彈性小的情景下，經(jīng)濟(jì)適用房的擠出效應(yīng)較大，住房需求的價(jià)格彈性大的情景下，擠出效應(yīng)較小。這驗(yàn)證了之前的理論推導(dǎo)。

我們還做了分時(shí)段和分地區(qū)的分析，也運(yùn)用了城市級(jí)別數(shù)據(jù)做分析，都得出基本相同的結(jié)論，不再逐一細(xì)說(shuō)。

四、政策含義

本文研究結(jié)果顯示，經(jīng)濟(jì)適用房這類(lèi)保障房確實(shí)會(huì)對(duì)純市場(chǎng)化的商品住宅產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)。雖然經(jīng)濟(jì)適用房對(duì)商品房的擠出效應(yīng)的絕對(duì)值本身不算很大，但在經(jīng)濟(jì)下行期間，房地產(chǎn)投資是宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)壓器，房地產(chǎn)投資損失的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)成本較大。此外，經(jīng)濟(jì)適用房擠出效應(yīng)的存在，從保障房政策層面也說(shuō)明，經(jīng)濟(jì)適用房在分配中存在一定的拋灑滴漏現(xiàn)象，被配給到了本來(lái)不該獲取經(jīng)濟(jì)適用房的人群中，這也造成了商品房需求的分流。

由此，我們提出以下政策建議：首先，經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房的建設(shè)還可著眼于對(duì)內(nèi)部存量進(jìn)行挖掘，比如可以對(duì)“老公房”進(jìn)行改建擴(kuò)建，包括收儲(chǔ)一部分居民閑置住房的使用權(quán)來(lái)進(jìn)行代租；其二，對(duì)于保障房的供應(yīng)，應(yīng)根據(jù)地方的低收入住房困難人群的實(shí)際需求量來(lái)測(cè)定最優(yōu)的配置，逐步建立申報(bào)和輪候制度，實(shí)現(xiàn)“人等房”，而不是“房等人”，不可盲目擴(kuò)建；最后，對(duì)于新建的保障房，要切實(shí)做好保障房的定向供給和封閉運(yùn)行，從而盡可能減少保障房對(duì)商品住房的沖擊效應(yīng)。

（作者陳杰為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、高等研究院院長(zhǎng)助理；農(nóng)匯福為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院博士生 本文原載于2016年9月13日《東方早報(bào)》）