盧 亮

(吉林大學(xué) 法學(xué)院,吉林 長(zhǎng)春 130012)

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房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的法律空洞化研究

盧 亮

(吉林大學(xué) 法學(xué)院,吉林 長(zhǎng)春 130012)

房地產(chǎn)業(yè)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)巨大，但房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展和調(diào)控過(guò)程中的政策路徑依賴卻導(dǎo)致了嚴(yán)重的法律空洞化問(wèn)題。這一問(wèn)題的本質(zhì)是法律與政策關(guān)系的錯(cuò)位與失衡，背后的根源則是在特定的社會(huì)轉(zhuǎn)型期所形成的政府與市場(chǎng)、中央與地方的制度性的畸形關(guān)系。在中國(guó)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展的背景下，必須通過(guò)制度驅(qū)動(dòng)、價(jià)值驅(qū)動(dòng)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型，重構(gòu)政策與法律在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的互動(dòng)方式，推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化的不斷發(fā)展。

房地產(chǎn)市場(chǎng)；調(diào)控法律空洞化;法律與政策;驅(qū)動(dòng)模式轉(zhuǎn)型

政策*本文的政策特指在狹義法律的效力位階以下，作為正式法律淵源的法律性政策(包括行政法規(guī)、部門(mén)行政規(guī)章、地方法規(guī)、地方行政規(guī)章)和非法律性政策(包括國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件、部委規(guī)范性文件、地方政府規(guī)范性文件)。與法律*本文的法律特指全國(guó)人民代大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定和頒布的狹義上的法律。都肩負(fù)著調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系、規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行、維護(hù)社會(huì)秩序的重要職能，兩者的良性互動(dòng)、協(xié)調(diào)統(tǒng)一是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要保障，房地產(chǎn)市場(chǎng)也不例外。但是，縱觀我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展歷程，政策與法律的發(fā)展卻是極不協(xié)調(diào)。無(wú)論是20世紀(jì)90年代初，房地產(chǎn)宏觀調(diào)控有效地抑制了房地產(chǎn)泡沫；還是2005年之后，政策密集出臺(tái)卻效果差強(qiáng)人意，甚至出現(xiàn)逆調(diào)控，加劇了市場(chǎng)的波動(dòng)；以及“限價(jià)”“限購(gòu)”這類(lèi)強(qiáng)制干預(yù)手段的使用，都沒(méi)有改變房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展的政策路徑依賴。而反觀相應(yīng)的法律制度，不僅數(shù)量稀少，而且更新不及時(shí)，內(nèi)容缺乏確定性、可操作性和適用性。特別是隨著房地產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)的快速發(fā)展，在土地、稅收、信貸、住房保障領(lǐng)域都存在政策突進(jìn)，內(nèi)容上僭越和替代本應(yīng)由法律規(guī)定的情況，造成了法律被架空，沒(méi)能發(fā)揮應(yīng)有的功能。

一、數(shù)量與質(zhì)量：法律空洞化的表象

在目前的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控運(yùn)行過(guò)程中，存在政策依賴過(guò)度而法律缺位、失能的問(wèn)題，導(dǎo)致政策合法性受到質(zhì)疑(例如限價(jià)、限購(gòu)政策)，也影響了法律應(yīng)有作用的發(fā)揮。概況而言，從數(shù)量上看，在房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控相關(guān)領(lǐng)域，可依據(jù)的法律非常稀少，僅占全部規(guī)范性文件的99.98%(具體統(tǒng)計(jì)分析詳見(jiàn)后文)；從質(zhì)量上看，與市場(chǎng)調(diào)控最為重要的稅收方面，相關(guān)的11項(xiàng)稅種*其中“個(gè)人所得稅”“企業(yè)所得稅”2個(gè)稅種由法律規(guī)定，“城鎮(zhèn)土地使用稅”“土地增值稅”“房產(chǎn)稅”“契稅”“耕地占用稅”“教育費(fèi)附加”“增值稅”(營(yíng)改增)“印花稅”“城市維護(hù)建設(shè)稅”9個(gè)稅種由國(guó)務(wù)院以暫行條例的行政法規(guī)形式規(guī)定。僅有2項(xiàng)制定為法律，嚴(yán)重違背稅收法定主義原則；信貸方面，則是長(zhǎng)期由中國(guó)人民銀行、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)土資源部等國(guó)務(wù)院職權(quán)部門(mén)制定的部門(mén)規(guī)范性文件主導(dǎo)調(diào)控，沒(méi)有上位的法律，甚至行政法規(guī)進(jìn)行規(guī)范和監(jiān)督，導(dǎo)致對(duì)政策部門(mén)利益化的詬?。还┙o調(diào)控方面，土地相關(guān)的法律存在規(guī)定不明和不當(dāng)授權(quán)問(wèn)題，導(dǎo)致重要權(quán)利性內(nèi)容(例如土地使用權(quán)期限)由下位立法規(guī)定。這些現(xiàn)象的長(zhǎng)期存在必然導(dǎo)致房地產(chǎn)領(lǐng)域法律產(chǎn)生空洞化的問(wèn)題。

“法律空洞化是指立法風(fēng)格簡(jiǎn)略、粗獷，法律的完整性、周延性、精確性和普適性不足，沒(méi)有實(shí)質(zhì)內(nèi)容，可操作性差，從而導(dǎo)致法律的控制力不足，法律僅剩一個(gè)空殼甚至連外殼都沒(méi)有的現(xiàn)象?！盵1]法律空洞化主要有兩個(gè)方面的表象：一是相關(guān)領(lǐng)域的法律稀少而政策繁多，法律在整個(gè)規(guī)范體系中所占比例極低；二是立法質(zhì)量不高，授權(quán)立法不當(dāng)，法律的適用性差、實(shí)際的約束力弱。房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展和其國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)地位的確立，特別是對(duì)地方政府財(cái)政收入的巨大影響，使政府積極地“參與”房地產(chǎn)市場(chǎng)的需要更明顯；靈活地“調(diào)控”房地產(chǎn)市場(chǎng)的緊迫性更直接；直接地“影響”房地產(chǎn)市場(chǎng)的動(dòng)機(jī)更強(qiáng)烈，在房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展和調(diào)控過(guò)程中所存在的法律空洞化也表現(xiàn)得更為明顯。

(一)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控相關(guān)法律與政策數(shù)量統(tǒng)計(jì)分析

截至2016年4月22日，通過(guò)北大法寶法律法規(guī)檢索系統(tǒng)，選取中央法規(guī)和地方法規(guī)規(guī)章檢索子系統(tǒng)，以房地產(chǎn)、土地、規(guī)劃、稅收、住房、商品房、住房保障作為文件名稱(chēng)關(guān)鍵詞進(jìn)行檢索形成相應(yīng)類(lèi)型數(shù)據(jù)；對(duì)涉及房地產(chǎn)11項(xiàng)稅種，以稅種名稱(chēng)為關(guān)鍵詞分別進(jìn)行檢索形成稅收類(lèi)數(shù)據(jù)，以中國(guó)人民銀行、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部組合為關(guān)鍵詞，以中國(guó)人民銀行、國(guó)土資源部委組合為關(guān)鍵詞檢索形成貨幣信貸類(lèi)數(shù)據(jù)；對(duì)每一類(lèi)型分為法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)、地方規(guī)章、國(guó)務(wù)院規(guī)范性文件、部門(mén)規(guī)范性文件、地方規(guī)范性文件八項(xiàng)分別統(tǒng)計(jì)得出表1數(shù)據(jù)。

表1

通過(guò)數(shù)據(jù)比較可以發(fā)現(xiàn)：在涉及房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的法律與政策在數(shù)量上存在以下特點(diǎn)：第一，法律的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于政策。在總計(jì)48510件規(guī)范性文件中，法律共計(jì)6件，占總數(shù)的0.02%，政策共計(jì)48504件，占總數(shù)的99.98%；第二，非法律性政策遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于法律性政策。非法律性政策占全部政策的95.46%，而法律性政策僅占4.54%；第三，人大(中央、地方)規(guī)范遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于政府規(guī)范(中央、地方)。人大規(guī)范占全部規(guī)范文件的1.57%，而政府規(guī)范占98.43%。

(二)房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控相關(guān)法律的質(zhì)量缺陷

第一，法律缺失，政策向法律轉(zhuǎn)化不及時(shí)。例如，涉及房地產(chǎn)市場(chǎng)的11項(xiàng)稅種，只有個(gè)人所得稅和企業(yè)所得稅兩項(xiàng)制定為法律，其余雖有稅收行政法規(guī)，但是在《立法法》出臺(tái)后，一直沒(méi)有根據(jù)稅收法定原則的要求進(jìn)行立法升級(jí)；在房地產(chǎn)貨幣信貸領(lǐng)域、住房領(lǐng)域、商品房領(lǐng)域、住房保障領(lǐng)域均無(wú)相關(guān)法律，特別是住房保障領(lǐng)域不僅法律缺失，行政法規(guī)也是一部都沒(méi)有，完全由部門(mén)規(guī)章及以下的規(guī)范性文件來(lái)調(diào)整和規(guī)范。

第二，法律失位，授權(quán)立法不當(dāng)，法律適用的核心概念和標(biāo)準(zhǔn)不是由法律而由下位階立法規(guī)定。表2為與房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)的部分法律授權(quán)條款的數(shù)量和比例統(tǒng)計(jì)(截至2016年4月22日)。

表2

從中可以發(fā)現(xiàn)，在稅收領(lǐng)域的法律授權(quán)條款數(shù)量明顯偏高。同時(shí)，諸如《城市房地產(chǎn)管理法》第十四條關(guān)于“土地使用權(quán)出讓最高年限”的規(guī)定；《城市房地產(chǎn)管理法》第六條關(guān)于“征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋”及“拆遷補(bǔ)償”具體辦法的規(guī)定；《城市房地產(chǎn)管理法》第二十四條第(四)項(xiàng)關(guān)于“批準(zhǔn)劃撥”建設(shè)用地的土地使用權(quán)的規(guī)定；《城市房地產(chǎn)管理法》第三十八條第(七)項(xiàng)關(guān)于房地產(chǎn)“不得轉(zhuǎn)讓的其他情形”的規(guī)定；《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第八條關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃“不得公開(kāi)的內(nèi)容”的規(guī)定；《土地管理法》第十七條第二款關(guān)于“土地利用總體規(guī)劃的規(guī)劃期限”等對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、房地產(chǎn)權(quán)利人合法利益有重大影響的內(nèi)容不是由法律直接規(guī)定,而是在上述條款中授權(quán)國(guó)務(wù)院或規(guī)定可以由行政法規(guī)規(guī)定。

第三，法律失能，法律規(guī)定模糊，缺乏明確指引。例如，《城市房地產(chǎn)管理法》中規(guī)定，基于“公共利益”在“特殊情況下”對(duì)土地使用權(quán)可以提前收回；*《城市房地產(chǎn)管理法》第二十條 國(guó)家對(duì)土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據(jù)社會(huì)公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開(kāi)發(fā)土地的實(shí)際情況給予相應(yīng)的補(bǔ)償。《土地管理法》中規(guī)定，國(guó)家為了“公共利益”的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。同時(shí)規(guī)定“國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”。*《土地管理法》第二條中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制。全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。任何單位和個(gè)人不得侵占、買(mǎi)賣(mài)或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度。但是，國(guó)家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥?chē)?guó)有土地使用權(quán)的除外。為“公共利益”需要而使用土地，人民政府有批準(zhǔn)權(quán)批準(zhǔn)收回國(guó)有土地使用權(quán)。*《土地管理法》第五十八條有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門(mén)報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國(guó)有土地使用權(quán)：(一)為公共利益需要使用土地的；(二)為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；(王)土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；(四)因單位撤銷(xiāo)、遷移等原因，停止使用原劃撥的國(guó)有土地的；(五)公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、礦場(chǎng)等經(jīng)核準(zhǔn)報(bào)廢的。依照前款第(一)項(xiàng)、第(二)項(xiàng)的規(guī)定收回國(guó)有土地使用權(quán)的，對(duì)土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予適當(dāng)補(bǔ)償。這些法律中提到的“公共利益”“特殊情況”，是政府權(quán)力行使的合法性前提，也是導(dǎo)致土地使用權(quán)被收回或被提前收回，土地被征收、征用這樣的權(quán)利主體重大利益損失的根本原因。但誰(shuí)有權(quán)確定這些內(nèi)容，具體標(biāo)準(zhǔn)和類(lèi)型如何，經(jīng)由什么樣的程序來(lái)確認(rèn)，以及相應(yīng)權(quán)利的救濟(jì)途徑這些核心問(wèn)題在現(xiàn)有法律中沒(méi)有規(guī)定，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》也只涉及補(bǔ)償問(wèn)題。

二、問(wèn)題聚焦：法律與政策關(guān)系的錯(cuò)位與失衡

房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控相關(guān)法律在數(shù)量與質(zhì)量方面所存在的問(wèn)題在一定程度反映了房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展過(guò)程中政府主導(dǎo)與政策依賴的鮮明特征；同時(shí)，法律淪為的配角，成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的護(hù)航工具，法律缺失、法律失位和法律失能的空洞化問(wèn)題十分嚴(yán)重。政策與法律關(guān)系存在明顯的錯(cuò)位與嚴(yán)重的失衡。

(一)政策突進(jìn)而僭越法律權(quán)限

房地產(chǎn)調(diào)控政策數(shù)量的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，在一定程度是調(diào)控政策越權(quán)立法的結(jié)果。確立房地產(chǎn)為國(guó)民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)，必然會(huì)集中大量的社會(huì)資源于房地產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，在核心資源(如土地、資金)掌握在政府手中的情況下，自然要發(fā)揮主導(dǎo)作用。本應(yīng)由法律規(guī)定的事項(xiàng)卻長(zhǎng)期依靠行政法規(guī)主導(dǎo)，例如在相關(guān)稅收方面。在立法監(jiān)督體系不健全的情況下，政策擴(kuò)張往往伴隨著法律的權(quán)限不斷被僭越。

(二)政策先行與法律直接授權(quán)

房地產(chǎn)的快速發(fā)展及房?jī)r(jià)的非理性上漲給政府帶來(lái)了巨大的經(jīng)濟(jì)維穩(wěn)壓力，政府迫切希望用帶有強(qiáng)烈行政色彩、控制力更強(qiáng)的政策來(lái)應(yīng)對(duì)，授權(quán)立法與政策試點(diǎn)因而大量產(chǎn)生。這也直接導(dǎo)致了政府制定的規(guī)范和非法律性政策數(shù)量的激增。但是法律并沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)，或者說(shuō)政府并不希望政策受到法律約束，這不僅是及時(shí)應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化擇機(jī)而為的需要，更是長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)法律價(jià)值和功能的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)而導(dǎo)致的。*其思想根源主要是“法律工具主義”，強(qiáng)調(diào)在國(guó)家治理和社會(huì)控制過(guò)程中，法律只是實(shí)現(xiàn)一定社會(huì)目標(biāo)的工具和手段，法律不過(guò)是更為穩(wěn)定、規(guī)范化的政策工具。詳見(jiàn)謝暉:《法律工具主義評(píng)析》，《中國(guó)法學(xué)》1994年第1期。因此出現(xiàn)立法授權(quán)不及時(shí)收回，政策先行先試后不及時(shí)升級(jí)的問(wèn)題，在土地、財(cái)稅、金融、住房保障領(lǐng)域都存在這樣的情況，結(jié)果是法律的缺失和失位問(wèn)題。

(三)政策依賴與法律間接授權(quán)

隨著政策不斷出臺(tái)，政府對(duì)市場(chǎng)的介入也日益深入，漸漸形成了社會(huì)治理和市場(chǎng)調(diào)控的政策慣性和依賴性，出現(xiàn)問(wèn)題首先想到的是出臺(tái)新政策，市場(chǎng)關(guān)心的也是政策走向。在這種局面下，甚至法律也形成了一種懶惰，即大量法律規(guī)定極為概括、模糊不清、缺乏確定性和操作性，無(wú)法指引具體行為。這就是在間接授權(quán)包括國(guó)務(wù)院在內(nèi)的政策主體可以不受限制地通過(guò)政策來(lái)調(diào)控甚至干預(yù)市場(chǎng)活動(dòng)。典型的就是對(duì)“公共利益”界定問(wèn)題，《憲法》和《物權(quán)法》沒(méi)有明確，《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》也沒(méi)有清晰地規(guī)定，但各級(jí)政府都在基于自己對(duì)“公共利益”的理解去適用法律和政策來(lái)實(shí)際的行使行政權(quán)力，對(duì)土地、房屋及其使用權(quán)進(jìn)行征收、征用。

三、問(wèn)題本質(zhì)：政府與市場(chǎng)關(guān)系的錯(cuò)位以及中央與地方關(guān)系的失范

房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控中缺乏約束的政策擴(kuò)張，造成了相關(guān)法律的空洞化問(wèn)題。法律的空洞化問(wèn)題在表層是法律與政策的關(guān)系問(wèn)題，而在深層則涉及國(guó)家權(quán)力的制度安排問(wèn)題。從房地產(chǎn)市場(chǎng)的發(fā)展軌跡可以看出，政府權(quán)力與社會(huì)資源合力驅(qū)動(dòng)的跨越式發(fā)展模式成為主導(dǎo)，以經(jīng)濟(jì)效率為核心價(jià)值構(gòu)建社會(huì)凝聚力，其本質(zhì)是“物質(zhì)主義”的驅(qū)動(dòng)發(fā)展模式?！拔镔|(zhì)主義就是當(dāng)代中國(guó)人的核心信念，它首先體現(xiàn)為物質(zhì)主義的國(guó)家哲學(xué)。它滲透于改革之前正式制度結(jié)構(gòu)的最深處在20世紀(jì)80年代之后發(fā)生了一次轉(zhuǎn)向，但其物質(zhì)主義精神并無(wú)根本變化?！盵2]這種驅(qū)動(dòng)模式深刻影響著政府與市場(chǎng)的關(guān)系以及中央與地方的關(guān)系。

(一)政府與市場(chǎng)關(guān)系的錯(cuò)位

在這種驅(qū)動(dòng)模式下，政府與市場(chǎng)的關(guān)系更像是主人和仆人，將軍和士兵的關(guān)系。政府將市場(chǎng)視為一種可以主觀控制和構(gòu)建的資源配置機(jī)制，市場(chǎng)要素的控制權(quán)仍然在政府手中，例如房地產(chǎn)市場(chǎng)中的土地和資金要素；加上對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的不熟悉使政策中的管制手段遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于調(diào)控手段。為了實(shí)現(xiàn)政府掌控資源的高效率配置，中央政府將市場(chǎng)機(jī)制引入政治領(lǐng)域，用地方政府間的政府競(jìng)爭(zhēng)替代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)結(jié)果只是政府效能和競(jìng)爭(zhēng)力的注腳。進(jìn)而，政府在市場(chǎng)中實(shí)際上扮演著主導(dǎo)者和參與者的角色，而不是一個(gè)中立、公正、權(quán)威的監(jiān)督者和執(zhí)法者。與對(duì)待法律的態(tài)度一樣，政府對(duì)待市場(chǎng)也缺乏基本的尊重和價(jià)值認(rèn)同，將效率等同于市場(chǎng)的全部?jī)r(jià)值，本質(zhì)上也是一種“市場(chǎng)工具主義”。市場(chǎng)不是萬(wàn)能的，但歷史和現(xiàn)實(shí)都不斷證明，市場(chǎng)能夠促進(jìn)自由和競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而激發(fā)個(gè)體的創(chuàng)造力。而政府的功用則是提供制度性資源以減少交易成本，促進(jìn)社會(huì)公平。相比之下，“政府失靈”要比“市場(chǎng)失靈”的危害大得多。

(二)中央與地方關(guān)系的失范

在這種驅(qū)動(dòng)模式下，中央與地方在政策目標(biāo)表面的差異背后，對(duì)最終可能的經(jīng)濟(jì)效果有相當(dāng)“默契”的追求：即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)是政治穩(wěn)定的核心，保增長(zhǎng)就是保穩(wěn)定。在政治體制改革和社會(huì)治理方式改造不能夠短期完成的情況下，市場(chǎng)和社會(huì)的活力、創(chuàng)造力難以充分發(fā)揮，社會(huì)財(cái)富的增加最終取決于地方政府間競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的資源配置的效率。而地方政府所掌握的最大競(jìng)爭(zhēng)資源就是土地的實(shí)際支配權(quán)和城市建設(shè)的規(guī)劃?rùn)?quán)，因而，推動(dòng)和依賴房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)超常規(guī)增長(zhǎng)是最有效的競(jìng)爭(zhēng)手段。加之金融體系所掌握的巨大儲(chǔ)蓄沒(méi)有實(shí)體經(jīng)濟(jì)投資出路，在績(jī)效壓力和監(jiān)管不足的雙重影響下，金融資本必然會(huì)投入房地產(chǎn)市場(chǎng)的懷抱與地方政府形成攻守同盟，地方政府常常通過(guò)政策落地執(zhí)行的時(shí)間差來(lái)有效地規(guī)避和削弱中央調(diào)控的效力。

為了促進(jìn)地方政府的經(jīng)濟(jì)效能，中央政府在政治上維持一個(gè)集中的政治權(quán)威的前提下，在經(jīng)濟(jì)方面向地方“無(wú)約束”的分權(quán)，“……把巨大的經(jīng)濟(jì)體分解為眾多獨(dú)立決策的小型地方經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)造出了地方為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而激烈競(jìng)爭(zhēng)的‘控制權(quán)市場(chǎng)’，……沒(méi)有徹底的私人產(chǎn)權(quán)制度和完善的金融，但卻有了地方之間為增長(zhǎng)而展開(kāi)的充分的競(jìng)爭(zhēng)”。[3]這種競(jìng)爭(zhēng)結(jié)構(gòu)的特定是“競(jìng)爭(zhēng)的主體是地方政府的官員，競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)象是上級(jí)政府，競(jìng)爭(zhēng)的標(biāo)的是官員們的升遷機(jī)會(huì)，競(jìng)爭(zhēng)的策略是吸引和留住投資、獲得出色的地方競(jìng)爭(zhēng)增長(zhǎng)政績(jī)，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則以自上而下的行政控制為主，而這種控制通常不能發(fā)揮作用，有效約束地方政府的行為”。[4]

正是這種自上而下的分權(quán)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制帶來(lái)了法律和政策執(zhí)行上的困境。因?yàn)榈胤秸ㄟ^(guò)“經(jīng)營(yíng)城市”來(lái)進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中，必然會(huì)竭盡全力去動(dòng)用其所能支配的資源。在目前的權(quán)力框架內(nèi)，地方人大和政府內(nèi)部監(jiān)督對(duì)地方政府的監(jiān)督效能作用有限。因此，在某種程度上，地方政府依托其享有廣泛的制度性“公產(chǎn)權(quán)”*這種“公產(chǎn)權(quán)”包括中央政府為了“激勵(lì)”地方競(jìng)爭(zhēng)，也從制度層面賦予了地方政府制定地方規(guī)章的“地方立法權(quán)”、國(guó)有土地地方管理者享有的“國(guó)有資源的實(shí)際所有權(quán)”、通過(guò)征收、征用、規(guī)劃改變土地用途獲得的“私人產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)”，以及行政權(quán)力主體固有的“地方政治統(tǒng)治權(quán)”，[4](P98～101)通過(guò)乏約束的行政權(quán)力運(yùn)行，在實(shí)際的競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程幾乎不受限制。但我們需要警惕的是“……‘政府’不是單一組織形式，和其他人一樣，政府是由對(duì)激勵(lì)具有反應(yīng)性的個(gè)人組成的。出于各種原因，政府官員(包括政務(wù)官和事務(wù)官)的目標(biāo)可能與社會(huì)期待的政策結(jié)果不一致。政府官員可能基于自身利益行事，為了保住自己的工作，支持一些不必要的政府支出，或者做出更為狡猾的事，如實(shí)施的管制決策會(huì)提高他們離開(kāi)政府后去被管制行業(yè)工作的機(jī)會(huì)?！盵5]在房地產(chǎn)領(lǐng)域“政策不出中南海”，地方對(duì)中央宏觀調(diào)控政策的扭曲就是例證。

四、解決路徑：經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)模式的轉(zhuǎn)型

物質(zhì)主義的單一驅(qū)動(dòng)模式造成了全社會(huì)對(duì)即期經(jīng)濟(jì)利得和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率的偏執(zhí)追求，而忽視了社會(huì)共同體價(jià)值的離散。必須由物質(zhì)驅(qū)動(dòng)向制度驅(qū)動(dòng)和價(jià)值驅(qū)動(dòng)的穩(wěn)健式發(fā)展模式轉(zhuǎn)變，以社會(huì)文明理念為核心構(gòu)建社會(huì)向心力，通過(guò)創(chuàng)新力量促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)常態(tài)和長(zhǎng)效發(fā)展。

(一)制度驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型

為解決目前法律與政策關(guān)系的錯(cuò)位與失衡，必須加強(qiáng)法律側(cè)的制度供給，使法律回歸本位，讓作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的全國(guó)人大更有效地參與到國(guó)家治理和社會(huì)變革的核心制度構(gòu)建中來(lái)，而不能僅僅成為政府的權(quán)力背書(shū)。為此，首先要解決重要領(lǐng)域的法律缺失問(wèn)題。就房地產(chǎn)市場(chǎng)而言，及時(shí)制定《住房保障法》，對(duì)相關(guān)稅收立法權(quán)有序回收，制定《土地增值稅法》《房產(chǎn)稅法》《契稅法》等；其次，要對(duì)先行先試的政策及時(shí)進(jìn)行法律升級(jí)，包括土地、稅收領(lǐng)域的地方試點(diǎn)改革必須明確試點(diǎn)期限，政策效果評(píng)估程序和試點(diǎn)成功后相關(guān)法律進(jìn)行修訂的具體步驟，保障法律體系的統(tǒng)一和“良性違法”的減少；最后，要對(duì)現(xiàn)有法律中規(guī)定模糊的內(nèi)容予以補(bǔ)充立法或法律解釋甚至是啟動(dòng)修憲程序予以明確。例如房地產(chǎn)市場(chǎng)相關(guān)多部法律中涉及的“公共利益”“國(guó)家所有”等內(nèi)容。在“中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體系已經(jīng)形成”的情況下，有必要為包括房地產(chǎn)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域中所有規(guī)范性文件做一次全面的梳理，全面提升立法質(zhì)量，保障經(jīng)濟(jì)法律制度的統(tǒng)一，為政府市場(chǎng)調(diào)控行為的規(guī)范運(yùn)行提供精準(zhǔn)和完備的指引，減少法律空洞。

(二)價(jià)值驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型

實(shí)現(xiàn)社會(huì)基石性價(jià)值由經(jīng)濟(jì)效率向社會(huì)公正轉(zhuǎn)型。這里需要明確的一點(diǎn)就是，社會(huì)公正能夠更為持續(xù)地促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)自由，從而保障經(jīng)濟(jì)效率的穩(wěn)定產(chǎn)出。法律與政策(公共政策)都有促進(jìn)社會(huì)公正的職責(zé)，但法律作為社會(huì)道德和公共倫理的底線，作為社會(huì)秩序的最后一道防線，作為社會(huì)糾紛的終極裁判，對(duì)社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)有更為權(quán)威的實(shí)現(xiàn)機(jī)制和終極責(zé)任。

第一，是要去除制度性的社會(huì)不公正，特別是政策性歧視帶來(lái)的社會(huì)不公正。在房地產(chǎn)領(lǐng)域的限購(gòu)政策、信貸差異政策、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的準(zhǔn)入政策都包含對(duì)不同市場(chǎng)主體的歧視性內(nèi)容，破壞了交易公平和市場(chǎng)效率。政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，管制型的政策自身會(huì)帶來(lái)自身復(fù)雜性不斷增加的問(wèn)題，“管制的目的有時(shí)是為了達(dá)到平等。但是，每當(dāng)宣布(新的)管制條例，那些認(rèn)為自己受到不利影響的人就會(huì)竭力爭(zhēng)取政治上的豁免，這是可以理解的。其結(jié)果是，在最初的政策被采用之后復(fù)雜性問(wèn)題已經(jīng)出現(xiàn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步加劇”。[6]也就是說(shuō)，如果對(duì)于政策行為沒(méi)有充分的約束，政策自身的繁衍就可能將社會(huì)不公成幾何倍數(shù)放大。因此，在何種情況下可以采取何種差異性手段必須由法律規(guī)定，而不能由政策妄為，這也是學(xué)者們呼吁出臺(tái)《宏觀調(diào)控法》《房地產(chǎn)法》的原因。

第二，要加強(qiáng)法律監(jiān)督機(jī)制，保障政策回歸“公共利益”?！啊矄?wèn)題的本質(zhì)是公共利益的創(chuàng)造與分配問(wèn)題?！@一問(wèn)題的解決有助于提升公眾對(duì)政府的認(rèn)同感，因而也是政府自身利益的要求。”[7]相反，由政策運(yùn)行導(dǎo)致地公共利益分配不公正，會(huì)帶來(lái)政府信任度的下降并增加政策執(zhí)行的阻力。以經(jīng)濟(jì)適用房為例，中國(guó)家庭金融調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)濟(jì)適用房的空置率高達(dá) 23.3%，家庭年總收入最高的 25%家庭擁有經(jīng)濟(jì)適用房的比例最高，達(dá) 3.2%，比中低收入家庭高出近1 個(gè)百分點(diǎn)。[8]原本為解決中低收入家庭住房困難問(wèn)題的經(jīng)濟(jì)適用房政策，卻導(dǎo)致了公共資源被侵占的不公正后果。因此，應(yīng)該建立全國(guó)統(tǒng)一的保障房信息系統(tǒng)，對(duì)低收入群體的保障性住房分配設(shè)定更為嚴(yán)格的操作流程和標(biāo)準(zhǔn)的信息管理制度，這也應(yīng)該是《住房保障法》的重要內(nèi)容。

第三，要保障政府尊崇“契約精神”?！吧鐣?huì)的和經(jīng)濟(jì)的改革即意味著公共部門(mén)的干預(yù)以改進(jìn)眾所周知的市場(chǎng)失靈；相反，有效的改革也許有時(shí)正在于把市場(chǎng)過(guò)程擴(kuò)展到非市場(chǎng)(或政府)部門(mén)的運(yùn)行中去?！盵9]政府有效地“干預(yù)”市場(chǎng)和有效地“改革”都以尊重市場(chǎng)的“契約精神”為前提。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究表明，“最高統(tǒng)治者可以輕易修改的規(guī)則明顯地在其績(jī)效意義上完全不同于沒(méi)有修改時(shí)的相同規(guī)則。最高統(tǒng)治者越有可能為他或她自己的利益改變產(chǎn)權(quán)，預(yù)期的投資回報(bào)就越低，隨之對(duì)投資的激勵(lì)就越低。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，最高統(tǒng)治者或者政府不僅必須建立有關(guān)的權(quán)力集合，而且必須為這些權(quán)力做出一種可信的承諾”。[10]在房地產(chǎn)領(lǐng)域，尤為重要的是讓目前起主導(dǎo)作用的政府嚴(yán)格執(zhí)行其施政計(jì)劃，不能朝令夕改，讓市場(chǎng)無(wú)所適從。政府在城市發(fā)展中的規(guī)劃?rùn)?quán)力，極大影響著開(kāi)發(fā)企業(yè)、購(gòu)房者、配套服務(wù)商的行為預(yù)期和資源投入，而政府規(guī)劃的更改往往意味著已投入的巨大社會(huì)資源的浪費(fèi)。目前《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》更像是對(duì)政府的授權(quán)和工作流程的指引，對(duì)規(guī)劃更改和更改后的補(bǔ)償機(jī)制缺乏明確的監(jiān)督，其后果就是規(guī)劃的隨意和頻繁的更改，權(quán)力腐敗也往往在規(guī)劃審批和規(guī)劃更改過(guò)程中產(chǎn)生。

(三)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型

奧地利學(xué)派經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要驅(qū)動(dòng)性力量是私人企業(yè)家精神的釋放，而企業(yè)家精神的釋放所需要的制度條件最主要的就是明晰的產(chǎn)權(quán)制度。因?yàn)椋a(chǎn)權(quán)歸屬的明確不僅保證了交易的連貫和財(cái)富積累傳承的穩(wěn)定。在無(wú)后顧之憂時(shí)，人更愿意去嘗試和創(chuàng)新。而在當(dāng)前的憲法制度框架內(nèi)，最為重要的是確定政府產(chǎn)權(quán)的邊界。以土地產(chǎn)權(quán)為例，表為“公法形式”而里為“私法內(nèi)容”的“國(guó)家所有權(quán)”，通過(guò)沒(méi)有明確法律約束的“國(guó)務(wù)院代表行使權(quán)”和缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)的“公共利益”條件，客觀造成政府無(wú)邊界的“公產(chǎn)權(quán)”，并且可以“合法”地變更、分享、占有私人、集體的土地和房屋的產(chǎn)權(quán)。因此，在《物權(quán)法》的基礎(chǔ)上有必要出臺(tái)《公共資源法》和《私人財(cái)產(chǎn)保障法》，明確政府和私人的產(chǎn)權(quán)邊界，讓普通公民和社會(huì)組織賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)條件獲得穩(wěn)定的法律性產(chǎn)權(quán)保障(例如住房)，而不是要時(shí)刻擔(dān)心政策的變化影響自己的核心財(cái)產(chǎn)利益。國(guó)家和私人產(chǎn)權(quán)邊界的厘定還可以改變地方政府競(jìng)爭(zhēng)的制度基礎(chǔ)，從而更為有效地約束和監(jiān)督地方政府的競(jìng)爭(zhēng)。

不可否認(rèn)的是，我們?nèi)匀惶幵趪?guó)家治理的“前現(xiàn)代化”向“現(xiàn)代化”轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，而現(xiàn)代化國(guó)家建設(shè)最為重要的成功經(jīng)驗(yàn)就是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與憲政民主的結(jié)合；政策與法律各司其職、良性互動(dòng)便是其中的要義之一。通過(guò)認(rèn)識(shí)和解決房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控的法律空洞化問(wèn)題，有助于我們反思和重構(gòu)政策與法律的關(guān)系，即行政與立法的權(quán)力分配關(guān)系問(wèn)題。這不僅對(duì)于房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展影響深遠(yuǎn)，同樣，對(duì)于建設(shè)法治政府、法治經(jīng)濟(jì)和法治社會(huì)都具有重要的意義。房地產(chǎn)市場(chǎng)經(jīng)歷20余年的發(fā)展，一方面，區(qū)域分化的特征已十分明顯，充分發(fā)揮地方政府的調(diào)控能力已勢(shì)在必行，如何在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)活力與保持中央政治權(quán)威之間進(jìn)行平衡，需要進(jìn)一步研究；另一方面，在變革社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展驅(qū)動(dòng)模式的過(guò)程中，如何真正在法律層面上構(gòu)建一套包括政府和所有市場(chǎng)主體在內(nèi)的民主協(xié)商對(duì)話機(jī)制，來(lái)保障政策能夠平衡不同群體間的利益訴求，也是需要深入研究的重要問(wèn)題。

[1]邢會(huì)強(qiáng).政策增長(zhǎng)與法律空洞化——以經(jīng)濟(jì)法為例的觀察[J].法制與社會(huì)發(fā)展，2012,(3).

[2]姚中秋.政府的本分Ⅱ[M].北京：中央廣播電視大學(xué)出版社,2013.

[3]張軍.為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)：中國(guó)之謎的一個(gè)解讀[J].東岳論叢,2005,(4).

[4]秋風(fēng).中國(guó)變革之道：當(dāng)代中國(guó)的治理秩序及其變革方略[M].北京：法律出版社，2011.

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〔責(zé)任編輯：黎 玫〕

Research on Emptiness of Law from the Regulation of the Real Estate Market

LU Liang

(Law School, Jilin University, Changchun，130012, Jilin, China)

With the tremendous contribution to the economic growth of China, the extreme dependence upon policy path in the development and regulation of the real estate market has led to the serious problem of emptiness of law. The essence of the problem is the unbalance and dislocation between law and policy, the true reason behind which is the deformed institutional relationship between government and market, power distribution between central government and local government during the specific historical stage of transition. In the “new normal” economy period, it is necessary to transform the development model of economy and society to the new driven power of institution, innovation and values, so as to reconstruct the interactive model of policy and law in the environment of marketing economy.

real estate market regulation; emptiness of law; policy and law; transformation of driven power

盧 亮(1979— )，男，吉林長(zhǎng)春人，吉林大學(xué)法學(xué)院博士研究生，吉林大學(xué)珠海學(xué)院公共管理系教師,主要從事法理學(xué)、經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

DF41

A

1006-723X(2016)10-0107-06