康達(dá)華，李郁芳

(1.中共廣州市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，廣東 廣州 510070；2.暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 廣州 510632)

?

科技進(jìn)步對央地政府間環(huán)評審批事權(quán)劃分的影響
——基于1997-2013年省級面板數(shù)據(jù)

康達(dá)華1，李郁芳2

(1.中共廣州市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部，廣東 廣州 510070；2.暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 廣州 510632)

我國政府間公共事務(wù)事權(quán)劃分不僅參照效率原則，而且考慮政治風(fēng)險(xiǎn)因素?；诖诉壿嫞ㄟ^對環(huán)境治理事權(quán)細(xì)分并構(gòu)建博弈模型，發(fā)現(xiàn)不同環(huán)境治理事權(quán)劃分存在差異。具體到環(huán)評審批事權(quán)，其分權(quán)程度受地方科技水平的直接影響，本文采用省級面板數(shù)據(jù)對此進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)，結(jié)果表明科技進(jìn)步會(huì)促使中央下放環(huán)評審批事權(quán)，這也符合我國環(huán)評審批制度的改革歷程。此外，中央政府不僅可以通過環(huán)境體制改革以降低政治風(fēng)險(xiǎn)，而且可以通過改變中央、地方和居民三者間環(huán)境偏好傳導(dǎo)機(jī)制來改善環(huán)境治理效果。

環(huán)評審批；事權(quán)劃分；科技進(jìn)步；政治風(fēng)險(xiǎn)；效率原則

一、問題提出與文獻(xiàn)綜述

自20世紀(jì)90年代中期開始，環(huán)境問題不僅制約著人們生產(chǎn)生活，而且逐漸成為引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)的不穩(wěn)定因素。據(jù)《2014年中國環(huán)境狀況公報(bào)》顯示，全國開展監(jiān)測的161個(gè)地級及以上城市中，145個(gè)城市空氣質(zhì)量超標(biāo)。2015年發(fā)生的天津?yàn)I海新區(qū)大爆炸和深圳山體滑坡事件，都與環(huán)境執(zhí)法缺位有關(guān)。面對日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問題，我國政府不斷進(jìn)行環(huán)境體制改革以突破環(huán)境治理困境。從1972年國家計(jì)委牽頭成立國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組到2008年成立國家環(huán)保部，環(huán)境體制改革在不斷探索中深化，特別是黨的十八大后中央多次提到環(huán)境體制改革。2015年11月發(fā)布的《十三五規(guī)劃建議》中指出，“改革環(huán)境治理基礎(chǔ)制度，實(shí)行省以下環(huán)保機(jī)構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”，中央擬集中環(huán)境監(jiān)管事權(quán)以改善環(huán)境質(zhì)量。然而，與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的環(huán)評審批事權(quán)卻處于不斷分權(quán)狀態(tài)，可見環(huán)境事權(quán)劃分改革方向并不是單一的。正因如此，剖析我國環(huán)境治理事權(quán)劃分的內(nèi)在機(jī)制，探討我國環(huán)境體制改革的路徑方向，顯得具有十分重要的意義。

分權(quán)理論關(guān)于環(huán)境治理應(yīng)是集權(quán)還是分權(quán)一直存在爭論，其本質(zhì)反映的是環(huán)境治理事權(quán)在不同層級政府上的劃分。早期學(xué)者關(guān)于環(huán)境治理主體選擇就有不同見解，Tiebout(1956)指出給予地方政府權(quán)力能夠提高公共品的供給效率，開啟了政府公共品供給的新視角[1]。Tresch(1981)從信息掌握角度出發(fā)，認(rèn)為地方政府提供的公共品更能符合轄區(qū)居民需求[2]。然而，Stewart(1977)基于公地悲劇問題、外部性、環(huán)保主義者和污染利益集團(tuán)的政治影響不對等三方面原因，認(rèn)為需要對環(huán)境實(shí)行集權(quán)治理[3]。Gordon(1983)提出因?yàn)榄h(huán)境污染的外部性，地方政府會(huì)因?yàn)楹雎原h(huán)境政策對相鄰地區(qū)的影響而導(dǎo)致總體無效率，在環(huán)境治理上中央集權(quán)比地方分權(quán)效果更好[4]。隨著公共經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展和分權(quán)理論興起，分權(quán)理論逐漸發(fā)展成為財(cái)政聯(lián)邦主義。以O(shè)ates(2002)為代表的財(cái)政聯(lián)邦主義者在研究環(huán)境問題時(shí)認(rèn)為要按環(huán)境污染的外溢范圍來選擇治理主體，地方環(huán)境污染應(yīng)由地方政府治理，而具有跨地區(qū)溢出效應(yīng)的環(huán)境污染則需要中央政府的干預(yù)[5]。環(huán)境分權(quán)治理可以促進(jìn)政府在環(huán)境治理制度和手段上創(chuàng)新[6]，且地方政府可以通過地區(qū)之間的協(xié)調(diào)和合作來解決外部性問題[7]。

然而，財(cái)政聯(lián)邦主義是以西方民主政治體制為背景，是基于地方政府天然無私且不存在軟預(yù)算約束的假設(shè)前提，這與中國的實(shí)際情況并不相同。國內(nèi)的分權(quán)理論主要集中在財(cái)政分權(quán)體制上，財(cái)政分權(quán)被總結(jié)為改革開放成功的原因[8]，也被認(rèn)為是公共品供給不足的癥結(jié)[9]。國內(nèi)亦有不少學(xué)者研究我國財(cái)政分權(quán)體制對環(huán)境治理的影響：皮建才(2010)、李云雁(2012)等基于合約理論建立模型，認(rèn)為中國的分權(quán)體制與環(huán)境污染排放呈正相關(guān)關(guān)系[10][11]，張征宇等(2010)、閆文娟(2012)、俞雅乖(2013)、張欣怡(2014)等通過實(shí)證檢驗(yàn)證明了這一觀點(diǎn)[12][13][14][15]?？梢姡贕DP考核的政績激勵(lì)和財(cái)政分權(quán)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)下，地方政府放松了環(huán)境規(guī)制，中國式的環(huán)境分權(quán)并未對環(huán)境治理產(chǎn)生了積極效應(yīng)。

綜合上述文獻(xiàn)可見，現(xiàn)有從集權(quán)分權(quán)視角研究環(huán)境治理的文獻(xiàn)還存在一些不足。首先，現(xiàn)有文獻(xiàn)主要集中在財(cái)政分權(quán)體制，直接研究環(huán)境分權(quán)體制的文獻(xiàn)較少，少數(shù)學(xué)者定性淺談了我國環(huán)境治理應(yīng)采用集權(quán)模式還是分權(quán)模型[16][17][18][19]。其次，對環(huán)境治理的研究比較籠統(tǒng)缺乏細(xì)化，且經(jīng)常模糊的將財(cái)政分權(quán)度指標(biāo)代替衡量環(huán)境分權(quán)度。最后，無論是財(cái)政分權(quán)還是環(huán)境分權(quán)，通常都被作為一個(gè)外生變量來研究其對環(huán)境質(zhì)量的影響，而對制度形成的內(nèi)在機(jī)制缺乏探討。筆者認(rèn)為，不能簡單用財(cái)政分權(quán)代替環(huán)境分權(quán)，對于包括環(huán)境治理在內(nèi)的具體公共事務(wù)的研究，必須依托各公共事務(wù)的演進(jìn)邏輯來做判斷和度量[20]。而且，環(huán)境治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對環(huán)境治理要進(jìn)行細(xì)化研究，尤其要深入探討環(huán)境治理事權(quán)在不同層級政府間劃分的內(nèi)在機(jī)制，這是我國環(huán)境體制改革的基礎(chǔ)。

從目前我國環(huán)保機(jī)構(gòu)職能設(shè)置來看，我們把環(huán)境治理事務(wù)細(xì)化為環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)制定、環(huán)評審批、污染防治、環(huán)境監(jiān)管四類。其中，環(huán)評審批是市場準(zhǔn)入的條件，也是環(huán)境治理事前控制的重要手段，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大影響，具有很強(qiáng)的激勵(lì)功能[21]。由于四類事務(wù)的內(nèi)涵、劃分邏輯、演變歷程以及對環(huán)境治理效果的影響都不一樣，本文選擇環(huán)評審批作為重點(diǎn)研究對象，并分析環(huán)評審批事權(quán)在中央和地方政府間的劃分機(jī)制，以探討我國環(huán)評審批體制的改革路徑。然而，從集權(quán)分權(quán)視角研究環(huán)評審批制度的學(xué)者較少，已有文獻(xiàn)大多是研究環(huán)境影響評價(jià)制度的演變歷程[22]、環(huán)境影響評價(jià)制度中的利益衡量[23]、存在問題和改革方向[24]。僅有少數(shù)學(xué)者從中央和地方政府間關(guān)系角度研究了環(huán)評審批制度[25][26][27]，但這些研究都是從定性角度研究，缺少數(shù)據(jù)檢驗(yàn)。因此，下文還將對環(huán)評審批事權(quán)在中央和地方政府間劃分的內(nèi)在邏輯進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

二、假設(shè)條件與理論基礎(chǔ)

國外財(cái)政聯(lián)邦主義認(rèn)為應(yīng)按外溢范圍來選擇治理主體，這通常被稱為效率原則。然而，我國公共事務(wù)事權(quán)劃分有自身邏輯，不僅參照了效率原則，而且考慮了政治風(fēng)險(xiǎn)因素。在分析我國央地政府間環(huán)評審批事權(quán)劃分的內(nèi)在機(jī)制之前，有必要先將相關(guān)假設(shè)條件進(jìn)行說明，也是對我國現(xiàn)實(shí)情況的描述。

(一)假設(shè)條件

我國的分權(quán)體制是政治集權(quán)背景下的任務(wù)發(fā)包制[28]，本文結(jié)合我國分權(quán)體制特色提出以下假設(shè)前提：第一，中央政府的根本目標(biāo)是保持執(zhí)政的穩(wěn)定性，并在這一目標(biāo)下制定執(zhí)政任務(wù)以滿足人民群眾的利益需求，否則將會(huì)引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)；第二，中央政府在事權(quán)劃分和制度設(shè)計(jì)上占主導(dǎo)地位，并能夠通過激勵(lì)懲罰機(jī)制來引導(dǎo)地方政府行為；第三，地方政府符合“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)并按照中央的激勵(lì)機(jī)制策略性選擇行為，在我國這種激勵(lì)主要來源于地方財(cái)政收入最大化[29]和政治晉升激勵(lì)[30]；第四，地方政府的預(yù)算具有約束性，地方政府在預(yù)算約束下利用有限資源實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。

基于以上假設(shè)條件和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，我國政府間事權(quán)劃分的邏輯如下：中央政府以執(zhí)政的穩(wěn)定性為目標(biāo)，滿足廣大人民群眾的利益需求；在這一目標(biāo)指導(dǎo)下，中央政府制定執(zhí)政任務(wù)并內(nèi)生出治理體制；地方政府在既定治理體制和激勵(lì)機(jī)制下選擇治理行為，地方政府行為若不能滿足公眾需求便會(huì)引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)；當(dāng)人民群眾利益需求發(fā)生變化時(shí)，中央政府會(huì)為降低政治風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整執(zhí)政任務(wù)并進(jìn)行體制改革(如圖1)。具體到環(huán)境治理事務(wù)，當(dāng)人民群眾對環(huán)境偏好增強(qiáng)并誘發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央政府會(huì)重新進(jìn)行環(huán)境體制改革，并引導(dǎo)地方政府進(jìn)行環(huán)境保護(hù)以滿足人民群眾需求。

(二)政治風(fēng)險(xiǎn)因素下環(huán)境治理事權(quán)劃分框架

十一屆三中全會(huì)之后，我國從階級斗爭為綱轉(zhuǎn)到以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，持續(xù)不斷的經(jīng)濟(jì)發(fā)展給予一個(gè)政治系統(tǒng)穩(wěn)定性[31]。以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的單任務(wù)發(fā)展模式形成了經(jīng)濟(jì)分權(quán)和環(huán)境治理事權(quán)的籠統(tǒng)下放，這也造成了環(huán)境治理“競次”現(xiàn)象，并累積成社會(huì)問題引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)。20世紀(jì)90年代中后期，隨著生產(chǎn)安全事故、環(huán)境污染、食品安全等社會(huì)事件層出不窮，中央政府為維持執(zhí)政的穩(wěn)定性制定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定雙重任務(wù)。在“雙任務(wù)”模式下，中央政府進(jìn)行體制改革時(shí)不僅考慮效率原則，而且重視政治風(fēng)險(xiǎn)因素。

在考慮政治風(fēng)險(xiǎn)因素下，中央和地方政府間公共事務(wù)治理事權(quán)劃分原則為：政治風(fēng)險(xiǎn)大時(shí)，政府間事權(quán)劃分主要受政治風(fēng)險(xiǎn)影響，事權(quán)劃分越具有集權(quán)趨勢；當(dāng)政治風(fēng)險(xiǎn)小時(shí)，政府間事權(quán)劃分主要受效率原則影響，分權(quán)效率越高，則事權(quán)傾向于地方政府承擔(dān)。這里從集權(quán)分權(quán)視角來考察事權(quán)劃分，更加強(qiáng)調(diào)的是一種動(dòng)態(tài)變化趨勢。按照此原則，環(huán)境治理事務(wù)包含的環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)制定、環(huán)評審批、污染防治、環(huán)境監(jiān)管四大類事權(quán)的劃分如下(圖2)。

對于環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)制定類事權(quán)劃分，為防止地方政府因競爭資源要素而降低環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，中央政府對環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行集權(quán)供給更能有效控制政治風(fēng)險(xiǎn)，且環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的集中供給在實(shí)踐中往往比分權(quán)更有效率。對于環(huán)評審批類事權(quán)劃分，有重大環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目由中央政府進(jìn)行審批，但是隨著生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步使某些項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)減小時(shí)，環(huán)評審批權(quán)按效率原則逐漸下放到地方，呈現(xiàn)分權(quán)趨勢。對于污染防治類事權(quán)劃分，由于污染防治是環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)的引致性事權(quán)，引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)的可能性比較小，污染防治事權(quán)按效率原則分權(quán)供給，除跨區(qū)域、跨流域的污染需要中央政府協(xié)調(diào)外，其它都由地方政府承擔(dān)。對于環(huán)境監(jiān)管類事權(quán)劃分，環(huán)境監(jiān)管主體離污染源越近越有效率，所以我國環(huán)境監(jiān)管是以分權(quán)為主。但環(huán)境監(jiān)管是環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)、控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的保障，隨著環(huán)境政治風(fēng)險(xiǎn)的增加，環(huán)境監(jiān)管具有集權(quán)趨勢。

圖2 效率原則和政治風(fēng)險(xiǎn)雙重視角下政府間的環(huán)境治理事權(quán)劃分

(三)“雙任務(wù)”模式下政府間環(huán)境治理博弈均衡

如果項(xiàng)目執(zhí)行沒有引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)，則地方政府獲得的支付為R1，R1包括經(jīng)濟(jì)激勵(lì)和政治激勵(lì)兩個(gè)部分。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)假設(shè)為t，t在一定程度上刻畫了財(cái)政分權(quán)程度。政治激勵(lì)通常表現(xiàn)為政治晉升，與經(jīng)濟(jì)增長正相關(guān)，假設(shè)為r。如果項(xiàng)目執(zhí)行引發(fā)了政治風(fēng)險(xiǎn)，則分為兩種情況：一種情況是中央政府的監(jiān)管不到位，則給地方政府的獎(jiǎng)勵(lì)仍然為R1；另一種情況是中央政府監(jiān)管到位，則給地方政府懲罰R2，地方政府獲得的激勵(lì)為R1-R2，且R1-R2<0，若R1-R2>0，地方政府仍將獲得正激勵(lì)，缺乏糾正環(huán)境污染行為的內(nèi)在動(dòng)力。進(jìn)一步假設(shè)中央政府監(jiān)管到位并懲罰地方政府的概率為q，q反映了環(huán)境治理事權(quán)向中央政府集權(quán)的程度。如果地方政府沒有執(zhí)行項(xiàng)目，則獲得的支付為R3，R3=0，這說明只有在取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)候才能獲得獎(jiǎng)勵(lì)。

圖3 中央政府和地方政府的博弈時(shí)序和支付結(jié)構(gòu)

由圖3所示支付結(jié)構(gòu)可知，地方政府的效用(ULG)期望函數(shù)為：

地方政府項(xiàng)目通過條件是R1-pqR2>R3，即地方政府執(zhí)行項(xiàng)目所獲得的期望收益要大于不執(zhí)行項(xiàng)目所獲得的期望收益。中央政府的效用包括兩個(gè)方面，一個(gè)是全社會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長，另一個(gè)是環(huán)境污染引起的政治風(fēng)險(xiǎn)。中央政府承擔(dān)的政治風(fēng)險(xiǎn)是由監(jiān)管缺位產(chǎn)生的，此時(shí)中央政府的效用損失為p。中央政府的效用(UCG)期望函數(shù)為：

UCG=e(1-p)+ep-ep×0×q-ep×(1-q)-ne+(1-e)×0

考慮當(dāng)期靜態(tài)博弈，對于地方政府來講，t、r、m、n、x、R2都是外生變量。最大化中央和地方政府效用函數(shù)，求解得出博弈均衡結(jié)果得：

由于中央政府在環(huán)境體制(q)和激勵(lì)機(jī)制(R1，R2，R3)上具有絕對的主導(dǎo)地位，由?q/?p>0可得出以下結(jié)論：

當(dāng)居民環(huán)境偏好(x變大)增強(qiáng)時(shí)，中央政府應(yīng)承擔(dān)更多環(huán)境治理事權(quán)(q變大)。當(dāng)生產(chǎn)技術(shù)水平提高時(shí)(m變小)，中央政府應(yīng)將環(huán)境治理事權(quán)下放到地方政府(q變小)。可見，環(huán)境治理事權(quán)劃分隨著居民環(huán)境偏好引起的政治風(fēng)險(xiǎn)而變化。此外，也可以通過調(diào)整激勵(lì)機(jī)制(R1，R2，R3)來引導(dǎo)地方政府治理環(huán)境。

三、我國環(huán)評審批制度變遷歷程

1978年，中央政府在《環(huán)境保護(hù)工作匯報(bào)要點(diǎn)》中首次提出了進(jìn)行環(huán)評工作的意向，1979年9月頒布的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》對環(huán)境影響評價(jià)作出了具體規(guī)定。改革開放初，中央政府主要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)，此時(shí)環(huán)評審批權(quán)按效率原則處于分權(quán)狀態(tài)。在此階段，中央環(huán)保部門負(fù)責(zé)審批的項(xiàng)目主要包括三類：跨越省、自治區(qū)、直轄市界區(qū)的建設(shè)項(xiàng)目，特殊性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目，特大型的建設(shè)項(xiàng)目。1993年4月19日國家環(huán)保局下發(fā)了《關(guān)于重申建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書審批權(quán)限的通知》，規(guī)定總投資2億元以上的建設(shè)項(xiàng)目由中央審批。

表1 2013年和2015年環(huán)評審批權(quán)下放內(nèi)容對比(對比2009年)

注：根據(jù)國家環(huán)保部2009年第7號公告、2013年第73號公告、2015年第17號公告整理。

隨著中央政府將社會(huì)穩(wěn)定納入到發(fā)展任務(wù)當(dāng)中，環(huán)評審批事權(quán)劃分逐漸考慮了政治風(fēng)險(xiǎn)因素。1998年11月，國務(wù)院發(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，其中第7條規(guī)定按照環(huán)境影響大小編制環(huán)境影響評價(jià)文件，分為環(huán)境影響報(bào)告書、環(huán)境影響報(bào)告表和環(huán)境影響登記表，并把政治風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目審批權(quán)控制在中央。2002年10月28日，我國出臺(tái)了《中華人民共和國環(huán)境影響評價(jià)法》，國家環(huán)?？偩衷谒奶熘蟀l(fā)布了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件分級審批規(guī)定》，規(guī)定指出環(huán)境影響報(bào)告表、環(huán)境影響登記表可由國家環(huán)?？偩治械胤江h(huán)保部門審批，環(huán)境影響報(bào)告書則依然由國家環(huán)?？偩謱徟?。

2005年，國家環(huán)?？偩中抻喠恕督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件分級審批規(guī)定》相關(guān)內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)按照環(huán)境引發(fā)政治風(fēng)險(xiǎn)可能性的大小劃分審批事權(quán)進(jìn)行分級審批。2009年，國家環(huán)保部出臺(tái)新的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件分級審批規(guī)定》，新的《審批規(guī)定》列出了《環(huán)境保護(hù)部直接審批環(huán)境影響評價(jià)文件的建設(shè)項(xiàng)目的目錄》，目錄按照環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大小明確中央和地方在環(huán)評審批上的事權(quán)劃分。分級審批改革表明環(huán)評審批權(quán)不再集中在中央政府，政治風(fēng)險(xiǎn)較小的項(xiàng)目被逐漸分權(quán)到地方政府進(jìn)行審批。2013年，我國環(huán)保部下放了25項(xiàng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較小的環(huán)評審批權(quán)限，保留了敏感復(fù)雜項(xiàng)目的審批權(quán)。2015年，環(huán)保部再次下放環(huán)評審批權(quán)，將火電站、熱電站、國家高速公路等項(xiàng)目環(huán)評審批權(quán)限下放至省級(表1)。

四、實(shí)證檢驗(yàn)：科技進(jìn)步對環(huán)評審批事權(quán)劃分的影響

從上文博弈分析和我國環(huán)評審批制度變遷歷程可以看出，科技進(jìn)步會(huì)降低建設(shè)項(xiàng)目引起的政治風(fēng)險(xiǎn)，從而促進(jìn)使環(huán)評審批分權(quán)度增加。本節(jié)將首先構(gòu)建環(huán)評審批分權(quán)度指標(biāo)，再采用1997-2013年省級面板數(shù)據(jù)對其進(jìn)行實(shí)證檢驗(yàn)。

(一)環(huán)評審批分權(quán)度指標(biāo)的構(gòu)建與測算

本文所講的環(huán)評審批分權(quán)度，是指中央和地方在環(huán)評審批事權(quán)劃分上的數(shù)學(xué)測量。由于環(huán)評審批制度是由中央政府主導(dǎo)的，因此環(huán)評審批分權(quán)度反應(yīng)了地方政府在環(huán)評審批事務(wù)上自主權(quán)力的大小。環(huán)評審批分權(quán)度指標(biāo)的構(gòu)建應(yīng)該遵循兩個(gè)原則：一是能夠描繪地方政府在環(huán)評審批事務(wù)上的自主權(quán)力及變化趨勢；二是能夠反映中央在環(huán)評審批事權(quán)劃分時(shí)兼顧了效率原則和政治風(fēng)險(xiǎn)因素。因此，本文對環(huán)評審批分權(quán)度指標(biāo)構(gòu)建如下：

EIAit=(LEIAit/CEIAt)×[1-(GDPit/GDPt)]

(1)

(1)式中EIAit表示第i省第t年的環(huán)評審批分權(quán)度。LEIAit表示第i省第t年省級環(huán)保部門本級審批的環(huán)境影響報(bào)告書數(shù)量，CEIAt表示第t年中央環(huán)保部門本級審批的環(huán)境影響報(bào)告書數(shù)量。采用環(huán)境影響報(bào)告書數(shù)量比值來衡量環(huán)評審批分權(quán)度的理由有下：一是各級環(huán)保部門對環(huán)境影響報(bào)告書的審批是環(huán)評審批權(quán)的直接表現(xiàn)；二是每年新增的環(huán)評報(bào)告書數(shù)量能反映地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r；三是相對于環(huán)境影響報(bào)告表及登記表，環(huán)境影響報(bào)告書代表的是重大環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目，更能反映政治風(fēng)險(xiǎn)因素對環(huán)評審批權(quán)劃分的影響。此外，參照祁毓等(2014)的文獻(xiàn)，為緩解內(nèi)生性問題，采用[1-(GDPit/GDPt)]為平減指數(shù)對環(huán)評審批分權(quán)度指標(biāo)進(jìn)行平減[20]。其中，GDPit表示第i省第t年的GDP產(chǎn)量，GDPt表示第t年全國GDP產(chǎn)量。

按照構(gòu)建的環(huán)評審批分權(quán)度指標(biāo)，計(jì)算得出各省(除西藏)歷年環(huán)評審批分權(quán)度數(shù)值。從測算結(jié)果來看，1997-2013年期間環(huán)評審批分權(quán)度年均值從0.611上升到4.796，平均值為1.44，總體呈上升趨勢。此外，可以將環(huán)評審批分權(quán)度的變化分為兩個(gè)階段：第一階段為1997-2005年，此階段環(huán)評審批主要集權(quán)在中央政府且比較穩(wěn)定；第二階段為2005-2013年，此階段環(huán)評審批權(quán)呈分權(quán)趨勢，尤其是在2009年之后，環(huán)評審批分權(quán)度的增長速度逐漸加快(如圖4)。這與2009年出臺(tái)新的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)文件分級審批規(guī)定》有關(guān)，國家明確環(huán)境影響評價(jià)文件應(yīng)按照規(guī)定目錄進(jìn)行分級審批。

圖4 1997-2013年環(huán)評審批分權(quán)度年均值

(二)實(shí)證準(zhǔn)備

本文采用省級面板數(shù)據(jù)樣本，時(shí)間跨度為1997-2013年。參照已有文獻(xiàn)，采用了靜態(tài)面板和動(dòng)態(tài)面板數(shù)據(jù)模型考察省級層面科技進(jìn)步對環(huán)評審批事權(quán)劃分的影響，如下：

EIAit=β0+β1RDit+β2controlit+εit

(2)

EIAit=β0+rEIAit-1+β1RDit+β2controlit+ui+εit

(3)

上式中，EIA代表被解釋變量即環(huán)評審批分權(quán)度；RD代表解釋變量科學(xué)技術(shù)水平；control代表其它影響被解釋變量的控制變量；i和t分別表示省份和年份。(2)式的靜態(tài)面板模型主要是提供參照，(3)式動(dòng)態(tài)面板模型運(yùn)用系統(tǒng)廣義矩估計(jì)法(SYS-GMM)進(jìn)行估計(jì)。

在變量選擇上，被解釋變量使用本文測算的環(huán)評審批分權(quán)度數(shù)據(jù)。核心解釋變量科技水平采用科技研發(fā)強(qiáng)度來度量，用采集的各地區(qū)科學(xué)研究與試驗(yàn)發(fā)展(R&D)經(jīng)費(fèi)投入占當(dāng)?shù)谿DP的比重來表示?？刂谱兞康胤秸h(huán)境偏好采用地方政府科教文衛(wèi)四項(xiàng)財(cái)政支出的比重，理由是地方政府偏好作為公共品供給偏好直接顯示在財(cái)政支出上[33][34]，但由于環(huán)境財(cái)政支出數(shù)據(jù)不完善，所以用民生性公共品支出來代替?？刂谱兞烤用癍h(huán)境偏好采用居民文、教、衛(wèi)消費(fèi)支出比重，理由是居民的環(huán)境偏好表現(xiàn)為居民對環(huán)境價(jià)值的追求[35]，且同樣因數(shù)據(jù)原因采用居民消費(fèi)支出中文、教、衛(wèi)占比來間接刻畫居民環(huán)境偏好?？刂谱兞拷?jīng)濟(jì)發(fā)展水平采用工業(yè)增加值，理由是環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告書與工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目密切相關(guān)。其它控制變量：對外開放程度采用進(jìn)出口總額占地方GDP比重；政府競爭強(qiáng)度采用各省份FDI占全國FDI比重；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)采用二三產(chǎn)業(yè)的比值；人口密度采用各省年底常住人口除以面積；城鎮(zhèn)化率采用非農(nóng)人口占總常住人口比重；人力資本水平采用6歲及以上人口平均受教育年限。

樣本數(shù)據(jù)主要來源于《中國環(huán)境年鑒》、《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國財(cái)政年鑒》、《中國科技統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國人口與就業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》、《中國勞動(dòng)統(tǒng)計(jì)年鑒》、中國統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)網(wǎng)。所有貨幣單位表示的指標(biāo)均以1978年為基期的GDP平減指數(shù)進(jìn)行平減，西藏的數(shù)據(jù)作刪除處理，重慶的數(shù)據(jù)作單獨(dú)截面。各變量的樣本值特征描述如表2所示。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)(N=510)

(三)實(shí)證結(jié)果

為使變量更平穩(wěn)，對環(huán)評審批分權(quán)度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口密度三個(gè)變量采用取對數(shù)處理。根據(jù)模型(2)，采用個(gè)體固定效應(yīng)模型逐個(gè)加入控制變量的方式觀測估計(jì)結(jié)果，同時(shí)根據(jù)模型(3)采用系統(tǒng)廣義矩估計(jì)法應(yīng)對內(nèi)生性和滯后效應(yīng)，在進(jìn)行動(dòng)態(tài)模型估計(jì)時(shí)，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府競爭作為前定變量。

此外，環(huán)評審批集權(quán)分權(quán)概念更多指的是環(huán)評審批事務(wù)更多由地方政府還是中央政府承擔(dān)的動(dòng)態(tài)變化。因此，用當(dāng)期與上一期環(huán)評審批分權(quán)度之差來構(gòu)建環(huán)評審批事權(quán)劃分變化指標(biāo)(d_EIAit)，并把它作為被解釋變量進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)，當(dāng)d_EIAit為正時(shí)環(huán)評審批權(quán)具有分權(quán)趨勢，反之亦然。所有的檢驗(yàn)和回歸都由軟件Stata12.0完成，回歸結(jié)果如(表3)。從估計(jì)結(jié)果來看，科技進(jìn)步會(huì)對環(huán)評審批分權(quán)度產(chǎn)生正向的影響，地方政府在科教文衛(wèi)方面的財(cái)政支出對環(huán)評審批分權(quán)度產(chǎn)生正向的影響，消費(fèi)者在教文衛(wèi)方面的支出對環(huán)評審批分權(quán)度產(chǎn)生負(fù)向的影響。動(dòng)態(tài)模型(3)與靜態(tài)模型(2)各系數(shù)符號一致，且動(dòng)態(tài)模型比靜態(tài)模型的系數(shù)顯著性水平更高，穩(wěn)健性檢驗(yàn)雖然模型整體擬合優(yōu)度不高，但主要解釋變量的系數(shù)方向都和原模型相同，說明本文的回歸結(jié)果比較穩(wěn)健。

注：“* ”、“** ”、“*** ”分別表示在10%、5%、1%水平上顯著。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的效率原則和環(huán)境污染引起的政治風(fēng)險(xiǎn)是影響環(huán)評審批事權(quán)劃分的兩個(gè)因素。隨著地方科技進(jìn)步，地方政府控制環(huán)境污染產(chǎn)生政治風(fēng)險(xiǎn)的能力增強(qiáng)，環(huán)評審批分權(quán)度會(huì)提高，這是實(shí)證檢驗(yàn)的主要結(jié)論。對于地方政府在科教文衛(wèi)方面的財(cái)政支出，間接體現(xiàn)了地方政府對環(huán)境質(zhì)量的偏好，系數(shù)分別顯著為正，說明地方政府環(huán)境偏好越強(qiáng)，分權(quán)引起的政治風(fēng)險(xiǎn)越小，環(huán)評審批分權(quán)度會(huì)升高。對于消費(fèi)者在教文衛(wèi)方面的支出，間接代表了居民對環(huán)境質(zhì)量的偏好，系數(shù)分別顯著為負(fù)，說明居民環(huán)境偏好越強(qiáng)，環(huán)境污染引起的政治風(fēng)險(xiǎn)越大，環(huán)評審批分權(quán)度會(huì)降低。

對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，其對環(huán)評審批分權(quán)度的影響顯著為正。這與環(huán)評審批分權(quán)度指標(biāo)構(gòu)建本身有關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地區(qū)環(huán)評報(bào)告書數(shù)量自然更大，且地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的高訴求需要更大的環(huán)評審批自主權(quán)。同樣，對于政府競爭強(qiáng)度也是如此。然而，對外開放程度對環(huán)評審批分權(quán)度的影響顯著為負(fù)，這可能是我國對外貿(mào)易加劇了地方環(huán)境污染并提高政治風(fēng)險(xiǎn)，造成環(huán)評審批分權(quán)度降低。這一邏輯同樣可以解釋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)指標(biāo)系數(shù)為負(fù)這一結(jié)果。而人口密度、城鎮(zhèn)化率對環(huán)評審批分權(quán)度的影響并不明顯，說明環(huán)評審批事權(quán)更多是與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)相關(guān)，與人的生活活動(dòng)關(guān)系不明顯。

五、結(jié)論及政策建議

本文研究了我國央地政府間環(huán)境治理事權(quán)劃分的內(nèi)在機(jī)制，這也是集權(quán)分權(quán)視角下我國環(huán)境治理體制的變遷邏輯。通過研究得出以下結(jié)論：第一，央地政府間環(huán)境治理事權(quán)劃分不僅參照了效率原則，而且更注重政治風(fēng)險(xiǎn)因素，當(dāng)環(huán)境污染引起的政治風(fēng)險(xiǎn)比較大時(shí)，環(huán)境治理具有集權(quán)趨勢，反之亦然；第二，不同于環(huán)境監(jiān)管事權(quán)因居民環(huán)境偏好增強(qiáng)趨于集權(quán)，環(huán)評審批事權(quán)劃分受地方科技水平影響，當(dāng)科技進(jìn)步使地方政府能控制政治風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，中央按照效率原則會(huì)下放相應(yīng)環(huán)評審批事權(quán)，這將極大提升地方政府行政效率并促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第三，對環(huán)境事權(quán)劃分內(nèi)在機(jī)制的研究為我們提供了改善環(huán)境治理效果的一種可能路徑，即除了進(jìn)行體制改革和激勵(lì)機(jī)制調(diào)整外，還可以通過影響中央、地方和居民三者間環(huán)境偏好傳導(dǎo)機(jī)制來改善環(huán)境治理效果。

基于以上結(jié)論，我們提出以下政策建議：第一，中央政府亟需將環(huán)境治理作為執(zhí)政任務(wù)以滿足居民日益增長的環(huán)境質(zhì)量需求，以維持執(zhí)政穩(wěn)定；第二，雖然中央政府為改善環(huán)境質(zhì)量集中了環(huán)境監(jiān)管事權(quán)，但是環(huán)境治理事權(quán)的集權(quán)趨勢并不是絕對的，相反在政治風(fēng)險(xiǎn)能夠得到有效控制前提下，環(huán)評審批事權(quán)還應(yīng)繼續(xù)下放到地方以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；第三，要打破環(huán)境體制改革的局限性，可采用多中心的環(huán)境治理模式，加強(qiáng)居民環(huán)境治理的參與度，增加民主程度等等以使居民環(huán)境偏好向地方政府傳遞更直接有效，使地方政府環(huán)境偏好與居民偏好一致，從而使居民環(huán)境需求得到更好滿足。

[1] Tiebout Charle M..A pure theory of local expenditures [J].the Journal of Political Economy, 1956,(10),pp.416-424.

[2] Tresch Ricard.W..Public Finance [M].Business Publications,1981,pp.574-576.

[3] Stewart Riehard B..Pyramids of sacrifice?:Problems of federalism in mandating state implementation of national environmental policy [J].Yale Law Journal, 1977,(6),pp.1196-1272.

[4] Gordon R.H..An optimal taxation approach to fiscal federalism quarterly [J].Journal of Economics,1983,(4),pp.567-586.

[5] Oates and Wallace,E.The arsenic rule: A case for decentralized standard setting?[J]. Resources, 2002,(147),pp.16-18.

[6] 馮興元.財(cái)政聯(lián)邦制：政府競爭的秩序框架[J].制度經(jīng)濟(jì)學(xué)研究,2011,(1):92-118.

[7] Breton Albert , Anthony Scott.The Economic Constitution of Federal States[M]. Toronto: University of Toronto Press, 1978,pp.29.

[8] Blanchard Oliver , Andrei Shleifer.Federalism with and without political centralization: China vs Russia in transitional economics[J]. IMF Staff Papers,2001,(48),pp.171-179.

[9] 傅勇.財(cái)政分權(quán)、政府治理與非經(jīng)濟(jì)性公共物品供給[J].經(jīng)濟(jì)研究,2010,(8):4-15.

[10] 皮建才.中國式分權(quán)下的環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展[J].財(cái)經(jīng)問題研究,2010,(6):10-14.

[11] 李云雁.財(cái)政分權(quán)、環(huán)境管制與污染治理[J].學(xué)術(shù)月刊,2012,(6):90-96.

[12] 張征宇,朱平芳.地方環(huán)境支出的實(shí)證研究[J].經(jīng)濟(jì)研究,2010,(5):82-93.

[13] 閆文娟.財(cái)政分權(quán)、政府競爭與環(huán)境治理投資[J].財(cái)貿(mào)研究,2012,(5):91-97.

[14] 俞雅乖.我國財(cái)政分權(quán)與環(huán)境質(zhì)量的關(guān)系及地區(qū)特性分析[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2013,(9):60-67.

[15] 張欣怡.財(cái)政分權(quán)下地方政府行為與環(huán)境污染問題研究[J].經(jīng)濟(jì)問題探索,2015,(3):32-41.

[16] 馬海濤,李伯濤,龍軍.環(huán)境保護(hù)的分權(quán)理論及其實(shí)踐[J].地方財(cái)政研究,2009,(9):27-40.

[17] 丁楊鑫.環(huán)境保護(hù):分權(quán)還是集權(quán)[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì),2013,(2):165-168.

[18] 張磊,王彩波.中國政府環(huán)境保護(hù)的縱向研究[J].湖北社會(huì)科學(xué),2013,(11):43-47.

[19] 冉冉.環(huán)境議題的政治建構(gòu)與中國環(huán)境政治中的集權(quán)——分權(quán)悖論[J].馬克思主義與現(xiàn)實(shí),2014,(4):161-167.

[20] 祁毓,盧洪友,徐彥坤.中國環(huán)境分權(quán)體制改革研究：制度變遷、數(shù)量測算與效應(yīng)評估[J].中國工業(yè)經(jīng)濟(jì),2014,(1):31-43.

[21] 李瑞昌.理順我國環(huán)境治理網(wǎng)絡(luò)的府際關(guān)系[J].廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào),2008,(6):28-32.

[22] 任亞龍.論我國環(huán)境影響評價(jià)制度[D].南寧:廣西師范大學(xué)博士學(xué)位論文,2013.

[23] 周杰.環(huán)境影響評價(jià)制度中的利益衡量研究[D].武漢:武漢大學(xué)博士學(xué)位論文,2012.

[24] 包存寬.環(huán)境影響評價(jià)制度改革應(yīng)著力回歸環(huán)評本質(zhì)[J].中國環(huán)境管理,2015,(3):33-39.

[25] 劉志欣.中央與地方行政權(quán)力配置研究——以建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)審批權(quán)為例[D].上海:華東政法大學(xué)博士學(xué)位論文,2008.

[26] 田建國.環(huán)境影響評價(jià)中中央同地方的博弈分析[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè),2009,(3):29-30.

[27] 肖明新.從建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評價(jià)審批看我國的中央與地方職權(quán)劃分——經(jīng)驗(yàn)與模式[Z].2015年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)(上海),2015.

[28] 周黎安.轉(zhuǎn)型中的地方政府[M].上海:上海人民出版社,2008.52.

[29] Qian Yingyi ,Barry R. Weingast.China’s transition to markets:Market-preserving federalism, Chinese style [J].Journal of Policy Reform,1996,(1),pp. 149-185.

[30] 周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究,2007,(7):36-50.

[31] 李普賽特.政治人——政治的社會(huì)基礎(chǔ)[M].上海:上海人民出版社,1997.40-42.

[32] 尹振東.垂直管理與屬地管理:行政管理體制的選擇[J].經(jīng)濟(jì)研究,2011,(4):41-54.

[33] 龔鋒,盧洪友.公共支出結(jié)構(gòu)、偏好匹配與財(cái)政分權(quán)[J].管理世界,2009,(1):10-21.

[34] 丁菊紅,鄧可斌.政府偏好、公共品供給與轉(zhuǎn)型中的財(cái)政分權(quán)[J].經(jīng)濟(jì)研究,2008,(7):78-89.

[35] 朱清.居民環(huán)境偏好研究[D].北京:中國地質(zhì)大學(xué)博士學(xué)位論文,2008.

(責(zé)任編輯:風(fēng) 云)

Research on the Governance Division of EIA Approval between Center and Local Government Influenced by Technological Progress——Based on the Provincial Panel Data from 1997 to 2013

KANG Da-hua1, LI Yu-fang2

(1.Depovment of Economics, Guangzhou Municipal Party School of CPC，Guangzhou 510070，China；2. Economics School，Jinan University，Guangzhou 510632，China)

Not only the principle of efficiency, but also the political risk factors should be taken into consideration when it comes to the discussion of the governance division in public affairs in China. Based on this logic, we construct a game model in this paper to analyze the mechanism of environmental governance power division. It’s found that there are differences between different environment governance division. To be specific, in terms of the EIA approval powers, the degree of decentralization is directly influenced by the local science and technology level. Therefore, this paper uses provincial panel data to conduct an empirical test, the results of which show that the progress of science and technology will promote the decentralization of the EIA approval power, which is also in line with the reform process of the EIA approval system in our country. In addition, we also find that the central government can not only reduce the political risk through environmental system reform, but also can adjust the environmental preference transmission mechanism of the central government, local governments and residents to improve the environmental governance effect.

EIA approval; governance division; technical progress; political risk; efficiency principle

2016-02-27

康達(dá)華(1987-)，男，江西吉安人，中共廣州市委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部講師；李郁芳(1957-)，女，福建福州人，暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授。

F062.6

A

1004-4892(2016)09-0101-10