陳凱

（南京審計(jì)大學(xué)，南京 211815）

基于利益相關(guān)者的政府審計(jì)整改機(jī)制分析及其發(fā)展

陳凱

（南京審計(jì)大學(xué)，南京 211815）

文章通過分析審計(jì)整改的利益相關(guān)者，確定不同利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)，研究不同利益相關(guān)者的制度需求和制度供給，探索基于利益相關(guān)者的審計(jì)整改機(jī)制發(fā)展方向，以期充實(shí)審計(jì)整改的理論研究。

利益相關(guān)者；審計(jì)整改；制度分析；機(jī)制；發(fā)展

1 引言

《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見》（國(guó)發(fā)［2014］48號(hào)）明確提出，從建立健全整改責(zé)任制、加強(qiáng)整改督促檢查和嚴(yán)肅整改問責(zé)三個(gè)方面，狠抓審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的整改落實(shí)。自中國(guó)審計(jì)署2003年公布第一份審計(jì)結(jié)果公告以后，審計(jì)整改結(jié)果公告也逐年公開。這些都對(duì)審計(jì)整改機(jī)制的理論提出新的要求。

現(xiàn)階段，針對(duì)審計(jì)整改的研究分為審計(jì)決定的執(zhí)行和審計(jì)建議采納兩部分。審計(jì)決定的相關(guān)文獻(xiàn)主要研究了審計(jì)處罰的執(zhí)行效率、審計(jì)處罰權(quán)以及落實(shí)審計(jì)決定難等。審計(jì)建議的相關(guān)文獻(xiàn)主要研究了審計(jì)建議質(zhì)量不高的原因以及相應(yīng)對(duì)策?，F(xiàn)有文獻(xiàn)并沒有從審計(jì)整改機(jī)制的需求和供給角度來研究審計(jì)整改問題。本文通過分析審計(jì)整改的利益相關(guān)者，研究不同利益相關(guān)者的制度需求和制度供給，以期建立更加完善的審計(jì)整改機(jī)制，進(jìn)而更好地服務(wù)于國(guó)家治理。

2 利益相關(guān)者角色分析

審計(jì)整改的利益相關(guān)者來源于審計(jì)的受托責(zé)任關(guān)系。社會(huì)公眾是受托經(jīng)濟(jì)責(zé)任的第一委托人。而人民代表大會(huì)本身是社會(huì)公眾的委托代理人，本級(jí)人民政府又是本級(jí)人民代表大會(huì)的代理人。同時(shí)，本級(jí)人民政府委托被審計(jì)單位主管部門和協(xié)管部門對(duì)相關(guān)部門進(jìn)行管理。審計(jì)機(jī)關(guān)受本級(jí)人民政府的委托，對(duì)被審計(jì)單位開展審計(jì)，向本級(jí)人民政府報(bào)告審計(jì)結(jié)果，并出具審計(jì)決定和提出審計(jì)整改建議。其整改后角色關(guān)系見圖1。

圖1 政府審計(jì)整改的利益相關(guān)者角色關(guān)系圖

按照與審計(jì)之間是否存在直接的影響關(guān)系，將利益相關(guān)者分為第一級(jí)利益相關(guān)者和第二級(jí)利益相關(guān)者。第一級(jí)利益相關(guān)者是人民代表大會(huì)、人民政府、被審計(jì)單位主管部門、協(xié)管部門和審計(jì)機(jī)關(guān)，他們與審計(jì)之間存在直接的審計(jì)、領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督等關(guān)系。第二級(jí)的利益相關(guān)者是社會(huì)公眾。社會(huì)公眾與被審計(jì)單位之間并不存在直接的影響關(guān)系，但是社會(huì)公眾是政府審計(jì)中最高層的委托方，對(duì)審計(jì)整改具有監(jiān)督權(quán)。

3 利益相關(guān)者的審計(jì)整改制度需求和制度供給分析

審計(jì)整改存在多層委托代理關(guān)系，有效的制度設(shè)計(jì)能夠通過信息的揭示和傳遞滿足委托代理鏈條上利益相關(guān)者的預(yù)期需求。從供求關(guān)系來看，制度需求和制度供給共同影響著制度的安排和結(jié)構(gòu)。審計(jì)整改制度的設(shè)計(jì)和結(jié)構(gòu)同樣取決于制度供需關(guān)系。

從審計(jì)整改包含的內(nèi)容方面來講，政府審計(jì)整改機(jī)制包括審計(jì)決定執(zhí)行機(jī)制和審計(jì)建議實(shí)施機(jī)制。不同的利益相關(guān)者應(yīng)盡義務(wù)和擁有權(quán)利不同，對(duì)于審計(jì)整改機(jī)制的制度需求和制度供給也不相同。具體見表1。

3.1 一級(jí)利益相關(guān)者

（1）被審計(jì)單位主管部門。主管部門應(yīng)監(jiān)督被審計(jì)單位落實(shí)審計(jì)決定和實(shí)施審計(jì)建議，并針對(duì)其具體表現(xiàn)進(jìn)行獎(jiǎng)懲。審計(jì)整改需建立監(jiān)督和獎(jiǎng)懲制度。該項(xiàng)制度供給具體包括：①審計(jì)整改問責(zé)制度。權(quán)責(zé)明晰是被審計(jì)單位正確履行自己責(zé)任的前提條件。主管部門對(duì)不按規(guī)定期限和要求進(jìn)行審計(jì)整改的單位和部門，根據(jù)其相應(yīng)權(quán)責(zé)進(jìn)行追究。②審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)制度。主管部門提供相關(guān)信息，參與由政府領(lǐng)導(dǎo)的審計(jì)整改工作聯(lián)席會(huì)議，配合各部門積極落實(shí)審計(jì)整改。③審計(jì)整改獎(jiǎng)懲制度。審計(jì)決定的執(zhí)行具有強(qiáng)制性，針對(duì)拒不執(zhí)行審計(jì)決定或者惡劣的行為，主管機(jī)關(guān)應(yīng)給予處罰。而審計(jì)建議是否采納不具有強(qiáng)制性，一般不存在獎(jiǎng)懲問題。但是，被審計(jì)機(jī)關(guān)針對(duì)某項(xiàng)審計(jì)建議有突出表現(xiàn)或者有惡劣影響的，主管部門也可進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)或者處罰。

（2）被審計(jì)單位協(xié)管部門。協(xié)管部門包括紀(jì)檢、監(jiān)察、組織人事、公安、財(cái)政、稅務(wù)、工商等部門，有權(quán)聯(lián)合監(jiān)督審計(jì)整改情況，參與審計(jì)整改聯(lián)席會(huì)議并提出審計(jì)整改工作意見?；诖?，應(yīng)建立健全審計(jì)整改聯(lián)動(dòng)制度，確保審計(jì)整改得到執(zhí)行。

表1 利益相關(guān)者的審計(jì)整改制度分析表

（3）人民政府。本級(jí)人民政府應(yīng)督促各級(jí)預(yù)算部門執(zhí)行審計(jì)決定，包括被審計(jì)單位和被審計(jì)單位主管部門和協(xié)管部門并有權(quán)進(jìn)行獎(jiǎng)懲?；诖?，審計(jì)整改需建立督查制度、獎(jiǎng)懲制度和報(bào)告制度。

（4）人民代表大會(huì)。本級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)監(jiān)督政府執(zhí)行審計(jì)決定和審查預(yù)算和決定報(bào)告?；诖?，審計(jì)整改需要建立報(bào)告制度。審計(jì)整改的報(bào)告制度具體內(nèi)容為受政府委托，審計(jì)機(jī)關(guān)需向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)送審計(jì)整改報(bào)告，人大常委會(huì)批準(zhǔn)做出的決定或提出的建議后，再經(jīng)由同級(jí)人民政府組織實(shí)施。

（5）審計(jì)機(jī)關(guān)。根據(jù)審計(jì)法規(guī)定，審計(jì)機(jī)關(guān)有權(quán)進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)，在法定職權(quán)范圍內(nèi)做出審計(jì)決定，并對(duì)違規(guī)行為，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，采取規(guī)定的處理措施，并可依法給予處罰?；诖耍瑢徲?jì)整改需建立后續(xù)跟蹤審計(jì)制度、審計(jì)報(bào)告制度和審計(jì)處罰制度。

3.2 二級(jí)利益相關(guān)者

社會(huì)公眾是審計(jì)整改利益相關(guān)者關(guān)系中的最高層級(jí)，對(duì)審計(jì)決定的執(zhí)行和審計(jì)建議的落實(shí)具有知情權(quán)。但是鑒于依法保守國(guó)家秘密和被審計(jì)單位商業(yè)秘密的要求，公眾的知情權(quán)受到一定的限制。因此，審計(jì)整改機(jī)制需要滿足公眾一定程度的知情權(quán)，發(fā)布審計(jì)整改的公告。

4 基于利益相關(guān)者的審計(jì)整改機(jī)制發(fā)展

政府審計(jì)整改機(jī)制的發(fā)展有利于保障落實(shí)審計(jì)監(jiān)督權(quán)和促進(jìn)審計(jì)制度的不斷創(chuàng)新與完善。而基于利益相關(guān)方的審計(jì)整改機(jī)制應(yīng)建立全面的制度體系，充分考慮委托代理方、委托管理方和其他利益相關(guān)者的制度需求，確保審計(jì)整改落到實(shí)處。因而，針對(duì)利益相關(guān)者的審計(jì)整改機(jī)制發(fā)展應(yīng)注重以下幾個(gè)方面。

4.1 不斷完善審計(jì)整改機(jī)制，全面進(jìn)行整改制度設(shè)計(jì)

制度設(shè)計(jì)本身并不是以單個(gè)主體利益為目標(biāo)，而是以集團(tuán)利益為目標(biāo)的。從委托代理角度出發(fā)，應(yīng)建立審計(jì)整改報(bào)告制度和公告制度；從委托管理角度出發(fā)，應(yīng)建立審計(jì)整改問責(zé)制度、聯(lián)動(dòng)制度、獎(jiǎng)懲制度和報(bào)告制度；從審計(jì)機(jī)關(guān)角度出發(fā)，應(yīng)建立審計(jì)整改后續(xù)跟蹤檢查制度、整改協(xié)同處罰制度和報(bào)告制度。除此之外，從被審計(jì)單位角度出發(fā)，制度落實(shí)的效率和效果也是影響審計(jì)整改機(jī)制設(shè)計(jì)的重要因素。因而，建立健全審計(jì)整改機(jī)制是基于利益相關(guān)者權(quán)利和義務(wù)，統(tǒng)籌各方利益的全面制度建設(shè)。

4.2 不斷健全審計(jì)整改問責(zé)機(jī)制，推動(dòng)責(zé)任追究和獎(jiǎng)懲制度發(fā)展

經(jīng)濟(jì)問責(zé)機(jī)制是解決委托代理問題的有效途徑。健全審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的問責(zé)機(jī)制，要進(jìn)一步加大對(duì)審計(jì)整改情況的跟蹤調(diào)查力度，落實(shí)被審計(jì)單位主要負(fù)責(zé)人審計(jì)整改責(zé)任，審計(jì)整改中的利益相關(guān)者也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。具有直接監(jiān)管權(quán)力的主管部門切實(shí)督促和監(jiān)督被審計(jì)單位部門執(zhí)行審計(jì)決定和落實(shí)審計(jì)建議并對(duì)被審計(jì)單位獎(jiǎng)懲，相關(guān)協(xié)管部門要依法協(xié)助審計(jì)機(jī)關(guān)履行審計(jì)監(jiān)督職責(zé)?；趩栘?zé)機(jī)制，審計(jì)整改還應(yīng)建立健全獎(jiǎng)懲制度。

4.3 不斷推進(jìn)審計(jì)整改協(xié)同機(jī)制，提高審計(jì)整改效率

在國(guó)家治理的框架下，政府審計(jì)是通過提供監(jiān)督服務(wù)實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的。政府審計(jì)整改的效率受到國(guó)家治理框架下審計(jì)關(guān)系影響。通過建立以本級(jí)人民政府為主導(dǎo)的，審計(jì)機(jī)關(guān)、被審計(jì)機(jī)關(guān)主管部門、協(xié)管部門、被審計(jì)單位以及其他相關(guān)部門的協(xié)同整改機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮聯(lián)席會(huì)議作用，強(qiáng)化整改聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)，加強(qiáng)審計(jì)溝通，認(rèn)真有效的做好審計(jì)整改責(zé)任落實(shí)工作，形成審計(jì)整改合力，協(xié)同提高審計(jì)整改效率。審計(jì)整改的協(xié)同機(jī)制主要包括各相關(guān)部門在審計(jì)整改的監(jiān)督、提供相關(guān)信息和進(jìn)行處罰三個(gè)方面。人民政府、各主管部門和協(xié)管部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)審計(jì)整改的監(jiān)督，共享相關(guān)信息，配合審計(jì)機(jī)關(guān)進(jìn)行審計(jì)整改的處理處罰，以切實(shí)提高審計(jì)整改的效果。

4.4 不斷提升審計(jì)整改報(bào)告質(zhì)量，加強(qiáng)審計(jì)整改監(jiān)督

審計(jì)整改報(bào)告包括三部分內(nèi)容：其一，被審計(jì)單位向?qū)徲?jì)機(jī)關(guān)報(bào)送審計(jì)整改報(bào)告。審計(jì)整改報(bào)告由被審計(jì)單位提供，質(zhì)量相對(duì)不高。其二，審計(jì)機(jī)關(guān)每年向本級(jí)人民政府報(bào)告審計(jì)整改工作情況。審計(jì)整改報(bào)告的質(zhì)量取決于所出具的報(bào)告是審計(jì)機(jī)關(guān)自己跟蹤的結(jié)果，還是由被審計(jì)單位提供。若是由審計(jì)機(jī)關(guān)后續(xù)跟蹤檢查后出具整改報(bào)告，報(bào)告的質(zhì)量相對(duì)較高。其三，審計(jì)機(jī)關(guān)受本級(jí)人民政府委托向本級(jí)人大報(bào)告全年審計(jì)整改情況。因而，提升審計(jì)整改報(bào)告質(zhì)量，一方面要確保審計(jì)整改情況經(jīng)由審計(jì)機(jī)關(guān)跟蹤檢查，另一方面應(yīng)保證提供的報(bào)告信息的充分性，以保證人大常委會(huì)能做出合適的處理意見。

4.5 不斷加大審計(jì)整改情況的公開力度，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行審計(jì)機(jī)關(guān)在做好審計(jì)結(jié)果公告的基礎(chǔ)上，逐步公告審計(jì)結(jié)果整改公告，使得審計(jì)公開有效促使政府政策制定、執(zhí)行和管理等過程依法公開，為人民群眾參與國(guó)家治理提供信息和渠道，以最終確保在人民群眾的監(jiān)督下執(zhí)行職務(wù)并使得人民賦予的權(quán)利在陽光下運(yùn)行。審計(jì)整改公告是審計(jì)整改情況公開的主要表現(xiàn)形式。社會(huì)公眾期望審計(jì)整改完全透明，以消除信息不對(duì)稱；被審計(jì)單位則期望審計(jì)結(jié)果完全保密，反對(duì)實(shí)質(zhì)上的公開；政府和審計(jì)機(jī)關(guān)也希望審計(jì)結(jié)果透明公開。因而，審計(jì)整改公告應(yīng)在保障被審計(jì)單位機(jī)密和降低公開風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，逐步加大審計(jì)整改公開的力度，確保權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

主要參考文獻(xiàn)

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10.3969/j.issn.1673-0194.2016.15.001

F239.44

A

1673-0194（2016）15-0004-03

2016-04-18