國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院課題組

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“十三五”：經(jīng)濟社會發(fā)展風險處于高發(fā)窗口期

國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟研究院課題組*

我國已經(jīng)進入中上等收入國家行列，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正面臨著周期性調(diào)整，社會結(jié)構(gòu)也面臨著巨大轉(zhuǎn)型。此時前期經(jīng)濟社會發(fā)展中積累的諸多矛盾還未化解，而新的矛盾和問題又在形成和疊加?！笆濉睍r期我國將步入“風險社會”，諸多新舊矛盾和問題轉(zhuǎn)化為局部或系統(tǒng)性風險。這些風險既有顯性的、也有潛在的，其中產(chǎn)能過剩、金融風險、房地產(chǎn)泡沫、生態(tài)環(huán)境安全等顯性風險需要高度關注；潛在風險中改革步伐過慢風險最應該引起重視。這些風險點相互關聯(lián)、互相影響、輾轉(zhuǎn)放大，發(fā)生概率較高，沖擊甚至打斷經(jīng)濟社會正常發(fā)展進程的可能性會增加，需要采取有力措施積極加以應對。

十三五 經(jīng)濟社會 發(fā)展風險 政策建議

一、“十三五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要顯性風險

“十三五”時期，國際國內(nèi)長期積累形成的一些顯性風險可能爆發(fā)。這些風險涉及周邊安全、對外經(jīng)貿(mào)、制造業(yè)、房地產(chǎn)、財政、金融、生態(tài)環(huán)境等諸多領域，風險點多、影響面廣，且相互疊加、輾轉(zhuǎn)放大。一旦應對不當，將對我國經(jīng)濟社會發(fā)展形成嚴重干擾和沖擊。

(一)國際經(jīng)濟政治格局深刻調(diào)整，外部不利條件顯著增多

我國周邊安全形勢趨緊，和平發(fā)展環(huán)境面臨更大的不確定性。隨著我國成為全球第二大經(jīng)濟體并在許多方面開始趕超美國，我國已被推到世界舞臺中心地帶，引發(fā)了美國的“霸權(quán)焦慮”，中美關系正在發(fā)生深刻變化。在美國的國際關系哲學中，老牌大國和新興大國不可避免地會陷入“修昔底德陷阱”*古希臘歷史學家修昔底德通過研究斯巴達和雅典關系的變化，曾做出預言：一個新崛起的大國必然挑戰(zhàn)現(xiàn)存大國，而現(xiàn)存大國也必然回應這種威脅，新老大國關系會步入危險期，而多數(shù)以戰(zhàn)爭告終。。因此，對于任何可能挑戰(zhàn)美國全球霸權(quán)地位的國家，無論其政治社會制度如何，美國都會采取遏制的基本策略，從前蘇聯(lián)到日本概莫能外。

國際金融危機爆發(fā)后，美國先是拋出“中美二國集團(G2)”設想，希望我國與其分享全球治理權(quán)力的同時承擔更大國際責任。隨著這一設想破產(chǎn)，美國開始有步驟地重返亞太，加強對我國的戰(zhàn)略防范和牽制：政治上加強與日本、菲律賓、澳大利亞等傳統(tǒng)盟友的關系，積極發(fā)展與印、緬、越等我周邊新興國家關系；經(jīng)濟上力推跨太平洋伙伴關系協(xié)定(TPP)和跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關系協(xié)定(TTIP)談判，對我推動區(qū)域經(jīng)濟合作形成新的壓力；軍事上加強亞太前沿部署和軍事存在，強化兩個島鏈和阿富汗等軍事基地，以南海自由航行為借口打造對沖我崛起的安全新秩序。隨著美國加大介入，我國周邊不安定因素明顯增多，與日本、菲律賓、越南等國的矛盾顯性化復雜化，釣魚島、黃巖島、南海等領土主權(quán)和海洋權(quán)益爭端蜂起。在這些爭端中，美國采取選邊站的立場，致使矛盾問題更加棘手，有效解決的難度大大增加。

“十三五”時期是中美建設新型大國關系非常重要時期。這一時期，中美發(fā)生直接軍事沖突的可能性雖然不大，但美國及其盟友對我戰(zhàn)略牽制、圍堵甚至遏制態(tài)勢預計進一步強化：首先，中美力量對比繼續(xù)發(fā)生變化。國際貨幣基金組織2015年10月預測，2015—2019年中國經(jīng)濟增速將明顯快于美國，經(jīng)濟總量與美國的差距將持續(xù)縮小，中美以美元計值的現(xiàn)價國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)之比將從61.7%升至70.1%；若以購買力評價計算，2014年中國GDP總量將超過美國躍居世界第一。這很可能進一步引起美國霸權(quán)衰落的焦慮，特別是觸發(fā)其國內(nèi)鷹派勢力的強烈反應。其次，美國對我國對外戰(zhàn)略產(chǎn)生新的警惕。過去很長時期，我國無論從外交宣傳上還是實際行動上，都未對美國全球霸權(quán)地位發(fā)起挑戰(zhàn)。美國一直相信我國是其主導下的全球秩序的受益者和維護者。然而，隨著我國在對外戰(zhàn)略中采取更加積極主動的態(tài)勢，美國對我是否還愿意繼續(xù)承認和維護現(xiàn)有國際體系產(chǎn)生懷疑。“十三五”時期，隨著我國加快“一帶一路”建設、加強金磚國家合作、推動人民幣國際化、在周邊沖突中采取強硬的姿態(tài)，美國或更加相信我國對外戰(zhàn)略已轉(zhuǎn)向突破美國霸權(quán)地位、改造現(xiàn)有國際體系，對我國的疑慮和遏制或進一步升級。第三，2017年1月奧巴馬政府任期將結(jié)束。目前看，希拉里·克林頓作為民主黨強有力的候選人，即使不出任總統(tǒng)，也會在新政府中位居要職。作為美國對華鷹派勢力的代表和美國重返亞太戰(zhàn)略的主要制定者，希拉里再次步入美國政府高層，對中美關系恐將帶來更加復雜的影響。

同時，“十三五”時期“三股勢力”在中亞、西亞地區(qū)或?qū)②呌诨钴S，在我西部邊境地區(qū)的滲透、干擾和破壞可能進一步升級。我國周邊安全面臨“東西夾擊”的嚴峻形勢。這不僅對我國發(fā)展產(chǎn)生不利影響，還將迫使我國投入更多政治、經(jīng)濟、外交、軍事等資源予以應對。改革開放以來相對和平寬松的國際和周邊環(huán)境有可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)。

世界經(jīng)貿(mào)規(guī)則醞釀變革，我國在全球經(jīng)貿(mào)體系中面臨被“邊緣化”的風險。國際金融危機爆發(fā)后，美國對經(jīng)濟全球化傳統(tǒng)模式進行反思，認為世界貿(mào)易組織(WTO)主導的以邊境措施調(diào)整為主的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，無法解決各國國內(nèi)規(guī)制不一致的問題，導致包括我國在內(nèi)的發(fā)展中國家充分享受經(jīng)濟全球化的收益，卻沒有對國內(nèi)體制機制進行符合美國期望的改革和調(diào)整。因此，美國力推TPP、TTIP等高標準廣覆蓋的超大自由貿(mào)易區(qū)談判，及國際服務貿(mào)易協(xié)定(TISA)談判，力圖在勞工保護、環(huán)境保護、國有企業(yè)競爭中立、知識產(chǎn)權(quán)保護、政府采購等領域設置更高標準并與貨物貿(mào)易掛鉤，推動服務貿(mào)易和投資走向更高水平自由化。

“十三五”時期，TPP、TTIP談判形成“廣覆蓋、高標準”規(guī)則體系的可能性很大。從過去經(jīng)驗看，美國國內(nèi)規(guī)制及其主導的自由貿(mào)易區(qū)規(guī)則會對全球經(jīng)貿(mào)規(guī)則演變產(chǎn)生強大推動力。例如，1995年WTO成立時，在服務貿(mào)易、投資、知識產(chǎn)權(quán)等領域的規(guī)則便深受北美自由貿(mào)易區(qū)的影響。“十三五”時期，不排除美國大力推動TPP、TTIP在部分領域形成的高標準規(guī)則納入WTO談判，形成有約束力的全球性制度。這些規(guī)則招招指向我國發(fā)展模式的軟肋，對我經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型形成強大倒逼壓力。若不能及時跟進和有效應對，我國在全球經(jīng)貿(mào)新體系形成過程中有可能被邊緣化。

(二)產(chǎn)能過剩帶來的風險不容小覷，對經(jīng)濟健康發(fā)展可能形成沖擊

受周期性因素、結(jié)構(gòu)性因素和體制性因素疊加影響，我國制造業(yè)產(chǎn)能過剩問題突出。鋼鐵、水泥、焦炭、平板玻璃、電解鋁、船舶、造紙、制革等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)嚴重過剩，太陽能光伏、風電設備、鋰電池等部分新興產(chǎn)業(yè)重復建設和惡性競爭問題也較為突出。

“十三五”時期，國際國內(nèi)若干因素可能導致產(chǎn)能過剩風險更加突出。特別是“十三五”前期，消化過剩產(chǎn)能的前景將充滿挑戰(zhàn)，供求失衡風險會上升。一是外需環(huán)境根本好轉(zhuǎn)難度較大。國際經(jīng)濟預計繼續(xù)維持低速增長，依靠出口化解過剩產(chǎn)能依然面臨嚴峻挑戰(zhàn)。同時，發(fā)達經(jīng)濟體特別是美國力促再工業(yè)化，本土制造業(yè)加快發(fā)展，海外產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)回流，對我形成部分進口替代，進一步擠壓我出口空間。二是國內(nèi)市場需求增速可能放緩。國內(nèi)經(jīng)濟進入周期性下行階段，由過去年均10%左右的高速增長轉(zhuǎn)入年均6%～8%的中高速增長。城市人口規(guī)模、城鎮(zhèn)居民新建住房投資需求、新增汽車需求等增速都將出現(xiàn)趨勢性回落，繼續(xù)利用短期擴張性政策化解產(chǎn)能過剩的空間明顯縮小。三是導致產(chǎn)能過剩的體制機制因素短期不易化解。生產(chǎn)要素特別是土地、資源、環(huán)境等價格扭曲，政績考核和財稅體制不完善，落后產(chǎn)能退出機制不健全等，是本輪產(chǎn)能過剩的重要體制機制根源。解決這些深層次問題是一個長期的、漸進過程，短期效果不會十分明顯。

產(chǎn)能過剩風險如應對不當，將對經(jīng)濟增長、就業(yè)、財政金融乃至社會穩(wěn)定形成沖擊。一是加大經(jīng)濟下行壓力。產(chǎn)能過剩導致企業(yè)產(chǎn)品低價銷售甚至滯銷，企業(yè)開工不足，利潤率普遍降低，停產(chǎn)企業(yè)增加。近兩年來，鋼鐵、有色金屬、建材、煤炭、船舶等行業(yè)效益下滑明顯，其他多個行業(yè)景氣程度也有所下降。國家統(tǒng)計局資料顯示，2011—2013年，工業(yè)企業(yè)主營業(yè)務收入利潤率分別為7.3%、6.7%和6.1%，已連續(xù)三年呈下滑趨勢，目前甚至已低于2009年時的低谷水平。效益下滑導致企業(yè)缺乏擴大投資的動力和能力，投資對穩(wěn)定經(jīng)濟增長的關鍵作用受到制約?！笆濉睍r期，在國內(nèi)外市場空間緊縮情形下，如沒有新的經(jīng)濟增長點，產(chǎn)能過剩對企業(yè)投資的約束將進一步強化。二是增加社會就業(yè)壓力。伴隨效益下滑、投資不振，企業(yè)吸納就業(yè)能力下降?！笆濉睍r期，我國政府將持續(xù)加大淘汰落后產(chǎn)能的力度，特別是以重化工業(yè)為主的省份，化解過剩產(chǎn)能的進程將加快，必然進一步導致企業(yè)破產(chǎn)、失業(yè)人數(shù)增加，進而在局部地區(qū)、部分行業(yè)形成較大就業(yè)壓力。例如，對河北省唐山市的調(diào)查顯示，2014—2017年該市鋼鐵、焦化、水泥、造紙等行業(yè)化解過剩產(chǎn)能，將直接分流20多萬人，間接影響16萬個工作崗位。失業(yè)往往是社會不穩(wěn)定的最直接誘因，會引起一些地區(qū)犯罪率上升、群體事件頻發(fā)。此外，相當多產(chǎn)能過剩企業(yè)的運轉(zhuǎn)資金來源并非銀行貸款，而是內(nèi)部職工持股、民間借貸等。這些企業(yè)債務清償一旦發(fā)生問題，波及面大、影響鏈條長，將對地方社會穩(wěn)定形成威脅。三是影響財政金融穩(wěn)定。產(chǎn)業(yè)興衰、企業(yè)效益緊緊連著財政金融體系的健康運行。目前，增值稅是主體稅種，企業(yè)是主要納稅人，非金融企業(yè)及其他部門貸款占金融機構(gòu)總資產(chǎn)的44%。產(chǎn)能過剩導致企業(yè)效益下滑、虧損面擴大，納稅能力和償債能力降低，甚至可能發(fā)生破產(chǎn)形成壞賬。這將顯著影響債務負擔已經(jīng)十分沉重的地方政府正常運轉(zhuǎn)，并提高銀行不良資產(chǎn)率、加大金融風險。

(三)房地產(chǎn)市場風險在局部地區(qū)顯現(xiàn)，區(qū)域性乃至系統(tǒng)性風險上升

房地產(chǎn)市場已進入景氣下行階段。在一些人口規(guī)模有限、剛性需求不足的三、四線城市，住房供求嚴重失衡，空置率畸高，房地產(chǎn)市場開始出現(xiàn)局部“去泡沫化”。

“十三五”時期，支撐我國房地產(chǎn)市場高速發(fā)展的多重因素將逐漸趨弱。一是從供給側(cè)看，隨著農(nóng)村土地制度改革試點推進，將釋放更多的農(nóng)村集體建設用地供給，占房地產(chǎn)開發(fā)成本大頭的土地價格上升動力趨弱。二是從需求側(cè)看，我國經(jīng)濟增速進入換擋期，25～44歲人口數(shù)量減少導致房地產(chǎn)市場的“人口結(jié)構(gòu)紅利”弱化，房地產(chǎn)市場的居住需求增速可能下降。三是金融體制改革將為居民提供更多投資渠道，房地產(chǎn)市場的投資需求增速也可能下降。在這些因素影響下，房地產(chǎn)業(yè)或進入較長時期的下行調(diào)整階段，將出現(xiàn)劇烈洗牌，住宅開發(fā)企業(yè)數(shù)量可能明顯減少，企業(yè)破產(chǎn)、兼并、重組現(xiàn)象或頻頻發(fā)生。

從日本等國家經(jīng)驗看，房地產(chǎn)市場若長期萎靡甚至出現(xiàn)房價硬著陸，可能誘發(fā)區(qū)域性乃至系統(tǒng)性經(jīng)濟風險。一是顯著影響經(jīng)濟發(fā)展。據(jù)測算，我國房地產(chǎn)業(yè)直接和間接創(chuàng)造的GDP占GDP總量的16%左右，房地產(chǎn)已成為牽一發(fā)而動全身的產(chǎn)業(yè)。通過構(gòu)建國民經(jīng)濟恒等式和乘數(shù)-加速數(shù)模型，綜合考慮房地產(chǎn)開發(fā)投資直接影響與間接影響的計算結(jié)果表明，房地產(chǎn)開發(fā)投資增速每下降10%～20%，將導致經(jīng)濟增長下降0.7～1.4個百分點。在我國經(jīng)濟增速放緩、市場預期開始逆轉(zhuǎn)情況下，若應對不當，房地產(chǎn)市場將會繼續(xù)下行，對相關產(chǎn)業(yè)和就業(yè)產(chǎn)生較大的負面影響，進而引起經(jīng)濟增長率進一步下行。二是沖擊財政金融穩(wěn)定。國有土地出讓收入已成為市縣級政府財政收入的重要來源，占一些地區(qū)財政收入的1/2以上。房地產(chǎn)市場景氣程度與地方政府“錢袋子”直接相關，房地產(chǎn)市場不景氣、土地市場降溫將導致地方政府財政收入銳減，償債壓力加大。據(jù)測算，若2014年房地產(chǎn)市場調(diào)整導致土地出讓收入下降20%，將導致地方財政收入減少8400億元，相當于地方政府負有償還責任債務額的35%。同時，房地產(chǎn)開發(fā)貸款和住房按揭貸款是銀行資產(chǎn)的重要組成部分，房地產(chǎn)市場不景氣將引發(fā)居民財富縮水、房地產(chǎn)企業(yè)破產(chǎn)，加之地方政府償債困難，會直接導致銀行不良資產(chǎn)增加，金融風險提高。

(四)財政金融系統(tǒng)累積了相當程度的矛盾，風險日益凸出

社會債務特別是地方債務風險上升。目前，我國政府、企業(yè)和居民債務余額達115萬億元左右，全社會杠桿率已超過210%，接近國際經(jīng)驗顯示的風險高發(fā)窗口期(250%～280%)?？紤]到我國高儲蓄率的現(xiàn)實，總體上不會發(fā)生系統(tǒng)性風險。但在社會總債務中，地方債務風險較高，其連鎖效應不容忽視。截至2015年6月底，我國地方政府性債務總額達17.9萬億元，一些地方政府債務與財政收入之比超過150%，有的接近200%。地方債務償還主體主要集中在市縣級政府，且近兩三年為償債高峰期(圖1)。隨著土地市場降溫導致市縣財政收入減少和償債支出迅速增加，地方債務違約風險明顯上升，西南地區(qū)一些省市債務違約概率已高達20%以上，需引起高度警惕。

圖1 地方有償還責任債務年度情況及違約概率(單位：億元，%)數(shù)據(jù)來源：國家審計署《全國政府性債務審計結(jié)果》,2013年12月30日。

“十三五”時期，隨著我國經(jīng)濟增長進入換擋期，地方財政收入增速將逐步降低，房地產(chǎn)市場高速發(fā)展動力趨弱、土地市場降溫，地方土地使用權(quán)出讓收入增長將明顯受限；隨著新型城鎮(zhèn)化進程持續(xù)推進，地方公共服務支出預計呈剛性增長，債務規(guī)模將繼續(xù)擴大。同時，當前地方融資平臺中一般風險和高風險占比很高(圖2)，且大部分融資平臺的本金償付壓力將在未來3～5年集中出現(xiàn)(圖3)。一旦融資平臺償付出現(xiàn)問題，作為顯性或隱性擔保者的地方政府不得不出面兜底，地方債務風險無疑將雪上加霜。從美歐國家經(jīng)驗看，債務危機導致的財政緊縮乃至地方政府破產(chǎn)，會對經(jīng)濟增長、就業(yè)、政府信譽和社會公眾心理形成顯著沖擊。

金融風險特別是影子銀行風險顯現(xiàn)?！笆濉睍r期，在我國經(jīng)濟進入周期性下行背景下，若地方債務、產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)市場等三方面風險疊加相撞，則有可能導致金融機構(gòu)不良資產(chǎn)大幅增加，引發(fā)局部性甚至系統(tǒng)性金融風險。在已出現(xiàn)的金融風險苗頭中，影子銀行問題最為迫切(表1)。目前，我國影子銀行的規(guī)模大約為35萬億元，占債務融資的比例從2008年的22.1%上升到2012年的39.2%，其中25%左右投入到房地產(chǎn)領域，30%左右投入到產(chǎn)能過剩行業(yè)。同時，各種信托產(chǎn)品、理財產(chǎn)品也到了集中兌付高峰和違約高峰期。此外，廣泛分布在縣區(qū)的影子銀行，在吸納了大量民間資金的同時，運作不規(guī)范，抗風險能力低，債務鏈條脆弱，一旦某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都可能對地方經(jīng)濟和局部金融秩序形成嚴重沖擊，對全國金融穩(wěn)定產(chǎn)生負面影響。2017年至“十三五”前期，影子銀行問題恐怕是我國必須著力防范和化解的主要金融風險。

圖2 債券發(fā)行人不同財務指標的財務分析

數(shù)據(jù)來源：萬得數(shù)據(jù)庫。

圖3 地方融資平臺債券償付期(單位：人民幣，10億元)數(shù)據(jù)來源：萬得數(shù)據(jù)庫。

新增人民幣信貸20082009201020112012RMB貸款41709629795174708200外匯貸款52933415571916委托貸款362679113013001280信托貸款2684383862011290未貼現(xiàn)銀行匯票93467233110301050企業(yè)債券4721301120113702250非金融企業(yè)境內(nèi)股票融資286452586438251其他-71100450523總?cè)谫Y(新增)583914154143001283015760同比(%)-21421-1023L-t貸款+信托貸款+企業(yè)債券27266731601136525322同比(%)37147-11-3946債務融資541913447134141194314986中長期貸款19854992442420811782影子銀行占債務融資的比例(%)22.121.537.632.739.2 數(shù)據(jù)來源:人民銀行、作者估算。

(五)環(huán)境風險對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的威脅明顯上升，在一些地方成為大規(guī)模群體性事件的重要誘因

我國生態(tài)環(huán)境總體惡化趨勢并未根本扭轉(zhuǎn)。一些地方生態(tài)環(huán)境承載能力已近極限，大氣、水、固體廢棄物污染嚴重，霧霾等環(huán)境突發(fā)事件增多。我國已超過美國成為全球最大的化石能源二氧化碳排放國，生態(tài)環(huán)境硬性約束越來越大。生態(tài)環(huán)境問題的形成經(jīng)歷了較長時間，治理不是一朝一夕的事。同時，“十三五”時期我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化將繼續(xù)推進，產(chǎn)業(yè)重型化特征仍有可能繼續(xù)強化，經(jīng)濟發(fā)展對重要自然資源高度依賴的格局不會發(fā)生根本性改變，生態(tài)環(huán)境可能延續(xù)目前的高風險態(tài)勢，并將向更加復雜的方向演變，資源環(huán)境壓力預計繼續(xù)加大。因此，盡管生態(tài)文明建設得到空前重視，生態(tài)環(huán)境惡化的速度有望得到控制，部分地區(qū)、部分領域可能實現(xiàn)好轉(zhuǎn)，但總體看“十三五”期間我國生態(tài)環(huán)境風險仍將處于高位，生態(tài)環(huán)境危害發(fā)生的頻率或顯著增加，環(huán)境突發(fā)事件和群體事件呈易發(fā)頻發(fā)趨勢，演化為社會風險的速度加快。環(huán)境風險處于高位，對我國可持續(xù)發(fā)展形成巨大壓力，在一些地方將成為誘發(fā)大規(guī)模群體性事件的重要風險點。

損害經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展能力。自然環(huán)境是人類經(jīng)濟活動賴以開展的基礎，生態(tài)環(huán)境的平衡性和可持續(xù)性是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的根本保障。我國生態(tài)環(huán)境惡化，生態(tài)系統(tǒng)功能失調(diào)，引發(fā)一系列自然災害風險。近年來，黃河、長江等發(fā)生洪澇災害的次數(shù)增加；北方旱災頻繁，沙塵暴、霧霾肆虐；南方夏季高溫多雨、冬季雨雪冰凍災害不斷。這些自然災害嚴重威脅人民群眾生產(chǎn)生活安全，迫使國家投入大量資源防范和應對，對我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展特別是生態(tài)脆弱地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生嚴重影響?！笆濉睍r期，這一態(tài)勢根本扭轉(zhuǎn)的難度較大，生態(tài)環(huán)境惡化依然將對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展形成損害。

誘發(fā)大規(guī)模群體性事件。隨著環(huán)境惡化的負面影響不斷顯現(xiàn)和人民群眾環(huán)境權(quán)利意識提高，環(huán)境問題頻頻引發(fā)人員聚集、抗議和沖突，環(huán)境風險演變?yōu)樯鐣L險的速度加快。目前，環(huán)境問題已經(jīng)成為僅次于征地拆遷的第二大上訪誘因。近年來，一些地方爆發(fā)反對PX項目(對二甲苯化工項目)、核電項目、城市垃圾處理項目等大規(guī)模群體性事件，對當?shù)厣鐣刃蛐纬蓻_擊。在此過程中，地方政府若處置不當，很容易激化矛盾、導致事態(tài)升級，使得單純的環(huán)境事件變得復雜化。“十三五”時期，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程繼續(xù)推進，石化、核電等項目等上馬的需求依然較大，城市新建、改擴建垃圾處理設施的必要性也在上升，環(huán)境問題仍將成為誘發(fā)大規(guī)模群體性事件的重要風險點。

二、“十三五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要潛在風險

“十三五”時期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨若干潛在風險。這些風險主要反映了經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)中長期存在的問題。較之顯性風險，潛在風險短期爆發(fā)的可能性較小，但若不能有效應對，將對我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展造成長遠損害，甚至埋下社會不穩(wěn)定的重大隱患。

(一)我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展將面臨空心化風險

“十三五”時期，隨著我國向高收入國家邁進，勞動力、土地、能源資源、環(huán)境等成本進入長期上升通道，支撐經(jīng)濟高速增長的傳統(tǒng)比較優(yōu)勢更趨弱化，勞動密集型和資源密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨越來越大的壓力。從勞動力情況看，勞動力供給總量在2015年前將見頂趨降；同時，農(nóng)村可供轉(zhuǎn)移的剩余勞動力趨于減少。未來十年制造業(yè)勞動力供給數(shù)量增速將比之前下降1個百分點以上，這將加速勞動力成本上漲態(tài)勢。從能源資源情況看，我國對石油、煤炭、鐵礦石等能礦資源的需求量繼續(xù)增長，在可預見的未來資源價格上漲的壓力將依然存在。國際貨幣基金組織預測，2015-2019年全球大宗商品價格指數(shù)雖緩慢下降，但仍處于160左右的高位(2005年=100)。

同時，我國有利于創(chuàng)新的大環(huán)境尚未形成，產(chǎn)品、技術、商業(yè)模式等的創(chuàng)新水平亟待提升；金融體制改革任重道遠，資本有效配置能力亟待加強；教育體制尚不能完全適應經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的需要，高素質(zhì)人才隊伍建設亟待強化。我國以技術、資本和人力資源為主要特征的新型比較優(yōu)勢還未完全形成，技術密集型產(chǎn)業(yè)和高端服務業(yè)發(fā)展的基礎尚不穩(wěn)固。推動比較優(yōu)勢動態(tài)升級、完成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，進而躍升至國際產(chǎn)業(yè)鏈高端，是一項復雜艱巨的任務，若不成功很可能導致產(chǎn)業(yè)空心化問題出現(xiàn)。

在我國國內(nèi)比較優(yōu)勢艱難升級的同時，“十三五”時期國際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將繼續(xù)發(fā)生深刻調(diào)整，我國產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨“上壓下擠”的挑戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)空心化風險進一步上升。

一方面，發(fā)達經(jīng)濟體普遍推行再工業(yè)化戰(zhàn)略，更加重視發(fā)展先進制造業(yè)，力圖推動實體經(jīng)濟和虛擬經(jīng)濟平衡，搶占新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革制高點。如美國提出以新能源為核心的“重振制造業(yè)戰(zhàn)略”，歐盟提出以節(jié)能環(huán)保、數(shù)字化技術等為重點的“2020戰(zhàn)略”，日本提出以節(jié)能環(huán)保、健康醫(yī)療等為主要內(nèi)容的“重生戰(zhàn)略”。在這些戰(zhàn)略推動下，發(fā)達經(jīng)濟體本土制造業(yè)加快發(fā)展，海外產(chǎn)業(yè)出現(xiàn)回流，對核心技術輸出特別是對我國的輸出更加嚴格限制，對本國消費市場實施更多保護?！笆濉睍r期，這一態(tài)勢預計更加明顯。我國高端產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能遭受來自發(fā)達經(jīng)濟體“上壓”壓力，利用其先進技術發(fā)展高端制造業(yè)面臨更大困難。

另一方面，東南亞、南亞、非洲等地區(qū)不少發(fā)展中國家利用低成本優(yōu)勢大力吸引外資，正在成為國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要承接地，勞動密集型產(chǎn)業(yè)特別是低端加工組裝環(huán)節(jié)開始向這些地區(qū)大量轉(zhuǎn)移，這對我傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)品出口形成了明顯的供給替代效應。我國在傳統(tǒng)制造業(yè)領域面臨來自發(fā)展中國家“下擠”壓力，與這些國家在勞動密集型產(chǎn)業(yè)領域的競爭加劇。

(二)新型城鎮(zhèn)化進程過慢可能加劇城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾，埋下社會不穩(wěn)定隱患

實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化是全面建成小康社會的重大戰(zhàn)略部署，是“十三五”時期國家主要任務之一。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，是新型城鎮(zhèn)化的核心所在，也是新型城鎮(zhèn)化與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的最大區(qū)別。然而，推進新型城鎮(zhèn)化進程必須掌握好力度與節(jié)奏，過快或過慢都會帶來風險，加劇城鄉(xiāng)矛盾和城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾。目前看，“十三五”時期新型城鎮(zhèn)化推進的主要風險是過慢的風險。

地方財政壓力加大可能導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度慢于農(nóng)民進城速度，城鎮(zhèn)內(nèi)部二元矛盾進一步上升。更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民、納入城鎮(zhèn)公共服務體系，將導致政府支出壓力劇增。據(jù)測算，2014—2020年實現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，各級政府公共財政支出(包括公共設施投資、教育、住房、社會保障、技能培訓等)約需46501億元，年均6642億元。受財政能力限制，目前2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬中只有一部分能真正轉(zhuǎn)為市民，享受與城鎮(zhèn)原住居民同等的公共服務，更遑論新進城的農(nóng)民工。這將導致農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化速度慢于農(nóng)民進城速度，加劇城鎮(zhèn)原住居民與進城農(nóng)民工、中高收入階層與低收入階層的二元矛盾。同時，“十三五”時期新生代農(nóng)民工占進城農(nóng)民工的比重預計超過50%。與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工受教育程度更高，融入城市的愿望更強烈，與城鎮(zhèn)原住居民享受同等公共服務的要求更明確。一旦其愿望無法實現(xiàn)，與城鎮(zhèn)原住居民及中高收入群體的矛盾可能更加尖銳，使得城鎮(zhèn)社會不穩(wěn)定隱患增加。

(三)收入分配結(jié)構(gòu)若得不到實質(zhì)性調(diào)整，將妨礙橄欖型社會建立，延滯需求結(jié)構(gòu)調(diào)整轉(zhuǎn)型

2012年，我國居民收入基尼系數(shù)達到0.474，按國際標準屬于收入差距較大的國家。“十三五”時期，我國總體收入差距預計呈縮小態(tài)勢，但已經(jīng)形成的收入和財富差距短期內(nèi)難以根本扭轉(zhuǎn)；同時，前一階段與收入分配差距相伴生的社會階層固化現(xiàn)象短期內(nèi)也難以得到有效調(diào)節(jié)，處于社會底層的民眾向上流動的機會仍將受到限制，相對貧困問題仍然很突出?？傮w看，“十三五”時期我國收入分配結(jié)構(gòu)實現(xiàn)實質(zhì)性改善難度不小。這將妨礙中等收入群體為主的橄欖型社會建立，延滯需求結(jié)構(gòu)調(diào)整，甚至影響社會穩(wěn)定。

妨礙橄欖型社會建立。收入分配差距大和階層分化，會導致中等收入群體成長緩慢，整個社會呈金字塔型結(jié)構(gòu)，與“兩頭小、中間大”的橄欖型社會結(jié)構(gòu)相比，社會穩(wěn)定性較差。一方面，“十三五”時期我國經(jīng)濟增速放緩，“蛋糕”不可能像以前那樣快速做大，另一方面，民眾對政府調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)的要求和期待不斷上升，對收入分配不平等的容忍度有所下降。特別是我國收入分配不平等與尋租和腐敗相聯(lián)系，更容易導致不同收入階層的隔閡對立，甚至引發(fā)社會的不穩(wěn)定。

延滯需求結(jié)構(gòu)優(yōu)化。從宏觀上看，政府、企業(yè)、居民收入分配結(jié)構(gòu)不合理，收入向政府和企業(yè)傾斜，有利于擴張投資和增加產(chǎn)能，不利于擴大消費。從微觀上看，各階層收入分配結(jié)構(gòu)不合理，收入向儲蓄傾向高的高收入群體傾斜，有利于增加儲蓄、形成投資，推動產(chǎn)能擴張，但不利于中低收入群體提高收入、增加消費。由此導致投資增長快于消費，固化現(xiàn)有需求結(jié)構(gòu)，難以及時建立消費主導型的經(jīng)濟發(fā)展模式。

(四)社會治理結(jié)構(gòu)若得不到有效改進，核心價值觀將更加難以凝聚，社會矛盾和沖突也將更加易發(fā)多發(fā)

改革開放以來，我國以經(jīng)濟建設為中心，同時保持傳統(tǒng)威權(quán)型治理結(jié)構(gòu)，在較短時間完成了財富跨越式增長，但也帶來了功利主義盛行、公平正義缺失、社會矛盾和糾紛缺乏有效化解渠道而不斷累積等后果，出現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展與社會進步不匹配的“跛足”局面。

“十三五”時期，隨著我國向高收入國家邁進，社會建設的重要性將進一步提升，公眾對超越功利主義的道德、法治、公平、正義的需求將更加強烈，通過社會組織自我治理的呼聲也將進一步高漲。在此情形下，我國社會治理結(jié)構(gòu)若得不到有效改進，社會領域風險將進一步凸顯，將經(jīng)濟發(fā)展成果轉(zhuǎn)化為社會幸福指數(shù)的可能性會進一步降低。

社會核心價值觀更加難以凝聚。我國正在大力推動立足中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的社會主義核心價值觀建設，這是執(zhí)政者對當前功利主義盛行、社會核心價值觀缺失乃至裂變的回應，也是關系到中華民族偉大復興“中國夢”的根本大事。但應看到，核心價值觀能否真正內(nèi)化于心外化于行，不在于強力宣傳和行政命令，而在于示范和表率，在于政府自身職能轉(zhuǎn)變和高素質(zhì)工作人員隊伍建設。居于社會治理核心位置的政府機構(gòu)自身能否摒棄功利主義，讓政府職能回歸公共服務、維護公平正義和公序良俗；在社會治理中發(fā)揮核心作用的政府機構(gòu)工作人員能否真正帶頭實踐社會主義核心價值觀，在道德水準和遵紀守法方面起到表率作用，對于社會核心價值觀凝聚起著至關重要的作用。如果政府機構(gòu)特別是地方政府一面提倡社會主義核心價值觀，一面仍以GDP增長為目標，在政府職能方面嚴重“越位”和“缺位”；如果各級政府言行不一，說的一套、做的一套，一面大談社會主義核心價值觀，一面大力干預市場經(jīng)濟，繼續(xù)讓權(quán)力與資本結(jié)合，亂占土地、強力拆遷，大上產(chǎn)業(yè)項目，那么主流意識形態(tài)的說服力將更加弱化，社會核心價值觀將更加難以凝聚。

社會矛盾沖突更加易發(fā)多發(fā)。金字塔型下的社會治理結(jié)構(gòu)與橄欖型下的社會治理結(jié)構(gòu)相比，后者的社會矛盾和問題并不一定減少，但在矛盾溯源時政府不會成為眾矢之的，在矛盾解決中政府也不會被寄予過高期望，而社會組織在解決這些矛盾和問題方面發(fā)揮重要作用，由此導致矛盾沖突在擴散范圍、發(fā)生烈度、消極影響等方面一般處于可控狀態(tài)?！笆濉睍r期，我國社會治理方式若不能滿足公眾對民主和法治的要求，社會組織發(fā)育不完善導致政府與民眾之間缺乏有效的緩沖渠道，那么“出現(xiàn)矛盾怨政府”“解決矛盾找政府”的傾向可能進一步抬頭，通過集體行動向政府示威、施壓，以求解決問題可能會成為越來越多人的選擇。而政府囿于知識不足、效率不高、天然保守等原因，一旦不能及時化解問題，矛盾沖突將更加易發(fā)多發(fā)，大規(guī)模群體性事件發(fā)生的可能性將明顯上升。

(五)深化改革步伐過慢可能導致執(zhí)政者公信力逐漸喪失

既得利益群體的阻礙將成為改革步伐緩慢的主要原因。與改革開放初相比，本輪改革的帕累托改進效應正在弱化，改革深入推進勢必觸動部分人的既得利益，從而遭遇其阻礙和抵制。有學者認為，過去若干年間，中國改革實際已處于停滯狀態(tài)，其主因是改革和轉(zhuǎn)型過程中形成的既得利益格局阻止進一步變革，要求維持現(xiàn)狀，希望將某些具有過渡性特征的體制因素定型化，形成最有利于其利益最大化的“混合型體制”。未來中國經(jīng)濟社會能否全面轉(zhuǎn)型，反映時代進步要求和人民群眾呼聲的改革能否順利推進，很大程度取決于如何處理好既得利益集團的利益問題。令人擔憂的是，既得利益群體往往掌握著大量政治、經(jīng)濟、文化資源，熟諳主流規(guī)則，對改革的阻礙和抵制力量更強大、手段更隱蔽。

目前看，既得利益群體拖延改革的主要方式可能有：一是讓具體改革方案陷入無休止爭論，遲遲不能出臺；二是夸大改革成本和風險，加深改革決策者的顧慮，導致改革瞻前顧后、現(xiàn)有體制逐漸固化；三是將民眾對社會的不滿引導到對改革的不滿上，營造回歸舊體制的輿論氛圍；四是主動制造事端，引起國內(nèi)社會秩序混亂和國際安全環(huán)境趨緊，分散改革決策者的注意力，導致改革喪失相對穩(wěn)定寬松的國際國內(nèi)環(huán)境。若改革遲遲不能取得實質(zhì)性進展，發(fā)展成果不能更多惠及廣大人民群眾，公平正義不能有效實現(xiàn)，公眾對執(zhí)政者的信心可能逐漸喪失，極端主義思潮可能逐漸占據(jù)上風。

(六)重要能源資源保障程度下降，安全風險上升

水資源總量平衡壓力將進一步加大，水質(zhì)性缺水形勢更加嚴峻。“十三五”時期，隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進一步推進，我國工業(yè)用水、居民生活用水都將保持較快增長速度，工業(yè)污水、生活污水也將同步保持增長。如果環(huán)境監(jiān)管能力和手段不能及時跟進，河流、湖泊等地表水系納污壓力將有增無減。同時，未來五年我國廣泛存在的農(nóng)業(yè)面源污染問題也難以得到有效控制。按照現(xiàn)狀慣性趨勢預測，“十三五”乃至更長時間，由于地表水系污染導致的水質(zhì)性缺水將是影響我國水資源安全的最大隱患。

耕地數(shù)量和質(zhì)量下降趨勢難以根本改變?！笆濉睍r期，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，以及國家一系列區(qū)域發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略的實施，都將使我國建設用地需求有增無減。同時，我國后備耕地資源質(zhì)量差，數(shù)量少，未來五年“占補平衡”的結(jié)果仍將是“占優(yōu)補劣”，優(yōu)質(zhì)耕地流失和劣質(zhì)耕地增加造成耕地質(zhì)量下降的問題仍將延續(xù)。此外，受修復技術和資金投入的雙重制約，化肥、農(nóng)藥大量施用導致的土壤污染問題在未來5年也很難得到有效控制，甚至會出現(xiàn)擴散蔓延趨勢。主要能源資源缺口加大，對外依存度高?！笆濉睍r期我國天然氣、鐵礦石、銅礦、鋁土礦等能源資源供需缺口將進一步擴大，2020年對外依存度分別提高到50%、70%、87%和60%，石油對外依存度也將繼續(xù)增強。未來5年全球主要金屬礦產(chǎn)需求仍將保持較快增長勢頭，印度、東盟等國家和地區(qū)需求將進一步擴大，成為繼我國后世界重要礦產(chǎn)資源需求增長的主要拉動者，與我國形成明顯競爭關系，這將加大我國利用全球資源調(diào)劑國內(nèi)供需缺口的難度。同時，我國主要能源礦產(chǎn)資源進口來源和進口通道都比較單一，特別是石油進口的重要來源——中東和非洲一直是風險高發(fā)地區(qū)。如果能源資源供應國或運輸通道發(fā)生問題，必然嚴重影響我供給安全。

水、耕地、能源資源等保障程度下降，將對我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生硬約束，給國家經(jīng)濟安全帶來更大風險。水、耕地等資源數(shù)量減少、質(zhì)量下降，將影響我國糧食安全，制約農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，導致“四化”不能同步發(fā)展。重要能源資源供給趨緊，將推動資源價格明顯上漲，提高經(jīng)濟社會發(fā)展成本，進一步增加經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的風險。

三、“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要風險的總體特征及其關聯(lián)性

“十三五”時期，我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的風險較過去將明顯上升，各類顯性和潛在風險呈相互交織、輾轉(zhuǎn)放大態(tài)勢。其中，一些發(fā)生概率較大、對經(jīng)濟社會發(fā)展影響較嚴重的風險應特別引起重視。

(一)“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要風險的總體特征

“十三五”時期，我國經(jīng)濟發(fā)展將換檔至中高速的新常態(tài)，國際國內(nèi)不利條件明顯增多，保持經(jīng)濟在合理區(qū)間運行需付出更多努力。傳統(tǒng)比較優(yōu)勢逐漸消失，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)不平衡、不協(xié)調(diào)難以為繼，前期大規(guī)模刺激政策的后遺癥進一步顯現(xiàn)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的迫切性空前提高，調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、創(chuàng)新宏觀調(diào)控思路和方式進入關鍵期。同時，全面深化改革步入攻堅期和深水區(qū)，通過改革推動我國向現(xiàn)代市場經(jīng)濟和民主法治社會邁進的任務更重，沖破思想觀念阻礙、利益固化藩籬的要求更加突出。這一時期，隨著經(jīng)濟增速放緩，過去結(jié)構(gòu)失衡和改革滯后帶來的一系列問題將難以通過高增長加以掩蓋，而調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、全面深化改革涉及利益再分配，不可避免地會產(chǎn)生新的矛盾，我國經(jīng)濟社會發(fā)展將進入高風險窗口期，出現(xiàn)越來越多“風險社會”特征。

這一時期，各種顯性和潛在風險呈易發(fā)多發(fā)、相互疊加、輾轉(zhuǎn)放大態(tài)勢，各種風險聯(lián)系增強，單一風險借助網(wǎng)絡化渠道跨部門和跨區(qū)域傳導的可能性明顯加大，風險事件發(fā)生的頻度加快，局部性、非系統(tǒng)性風險向全局性、系統(tǒng)性風險轉(zhuǎn)化的可能性加大，風險發(fā)生導致的損失及應對風險的難度和成本都會上升。如果應對不力，我國掉入“中等收入陷阱”的風險將明顯上升，社會不穩(wěn)定風險也將明顯增強，全面建成小康社會、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化的進程甚至有被打斷的可能。

表2 “十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要風險的專家估分

發(fā)生領域主要風險點發(fā)生概率發(fā)生的影響對經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)增長的影響對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化的影響對社會秩序和諧穩(wěn)定的影響總分均分總分均分總分均分總分均分顯性風險國際環(huán)境1.周邊安全形勢趨緊,和平發(fā)展難度加大1766.31465.21144.11083.92.世界經(jīng)貿(mào)新規(guī)則形成,我國可能被邊緣化1505.41555.51435.1973.5產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)能過剩1896.81876.71946.91505.4房地產(chǎn)市場房地產(chǎn)泡沫破裂1696.01987.11816.51896.8財政系統(tǒng)地方債務違約1605.71816.51495.31535.5金融系統(tǒng)金融風險上升1826.51997.11706.11836.5生態(tài)環(huán)境生態(tài)環(huán)境突發(fā)事件增多2097.51645.91595.71946.9潛在風險產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)空心化1575.61696.01686.01314.7新型城鎮(zhèn)化農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過慢1405.01455.21395.01505.4收入分配貧富差距過大1826.51525.41525.42057.3社會治理新型社會治理體系形成緩慢1816.51395.01515.41886.7深化改革改革步伐過慢1846.61756.31796.41736.2能源資源重要資源保障程度下降,安全風險上升1625.81736.21575.61214.3 注:風險發(fā)生概率和風險發(fā)生的影響采用分級評分制。風險發(fā)生的概率分高、較高、中等和較低四等級,分別對應8～10分、6～7分、3～5分和1～2分。風險發(fā)生的影響分十分嚴重、嚴重、一般和較小四等級,分別對應8～10分、6～7分、3～5分和1～2分。評分時只打整分。

為進一步評估“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要風險發(fā)生的概率和影響，我們采取德爾斐專家評估法，邀請了來自宏觀經(jīng)濟、財政、金融、世界經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、房地產(chǎn)經(jīng)濟、經(jīng)濟地理、社會管理、體制改革、能源經(jīng)濟等領域的28位專家，對“十三五”時期各類顯性風險和潛在風險發(fā)生的概率及對經(jīng)濟社會發(fā)展的影響進行評分，結(jié)果見表2?！笆濉睍r期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要風險呈現(xiàn)以下三個特征：首先，各類顯性風險和潛在風險發(fā)生的概率都在較高或中等水平，沒有發(fā)生概率較低、可以相對忽略的風險。這進一步印證了我國將進入高風險窗口期的判斷。其次，從顯性風險看，產(chǎn)能過剩、金融風險和房地產(chǎn)泡沫破裂風險最應引起重視。這三類風險發(fā)生概率都較高，且一旦發(fā)生，對經(jīng)濟增長、結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會穩(wěn)定都將產(chǎn)生較為嚴重的影響。這與金融系統(tǒng)和房地產(chǎn)市場在國民經(jīng)濟中牽一發(fā)而動全身的地位緊密相關。還有，生態(tài)環(huán)境安全應引起高度重視，它對社會秩序和諧穩(wěn)定影響最大，治理不好將干擾經(jīng)濟社會發(fā)展。第三，從潛在風險看，改革步伐過慢的風險最應引起重視。這類風險發(fā)生概率較高，且一旦發(fā)生，對經(jīng)濟增長、結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會穩(wěn)定都將產(chǎn)生較為嚴重的影響。這在很大程度上反映了參與評分專家對我國改革前景的擔憂，也反映了思想觀念的阻礙和利益固化的藩籬力量十分強大。其次，貧富差距過大和新型社會治理體系形成緩慢的風險發(fā)生概率也較高，且一旦發(fā)生，對經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響可能一般，但對社會穩(wěn)定影響較為嚴重，也應引起高度重視。

(二)“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要風險的關聯(lián)性

1.顯性風險的各主要風險點相互聯(lián)系、相互影響

如果國內(nèi)外環(huán)境變化引起經(jīng)濟增長率繼續(xù)下行，將加劇產(chǎn)能過剩矛盾，加快房地產(chǎn)市場去泡沫化進程，導致制造業(yè)企業(yè)效益進一步下滑，房地產(chǎn)企業(yè)虧損或破產(chǎn)面擴大、土地市場明顯降溫，對地方財政收入和銀行資產(chǎn)質(zhì)量產(chǎn)生負面影響，加大地方債務和金融風險。地方政府在財力下降、償債壓力上升形勢下，提供公共服務、化解社會矛盾的能力下降，居民不滿情緒上升，社會矛盾將更加多發(fā)頻發(fā)。金融系統(tǒng)在資產(chǎn)質(zhì)量下降、不良貸款率上升形勢下，可能采取更加保守的運營策略以規(guī)避風險，企業(yè)和居民獲得信貸的難度上升，這又將進一步加大產(chǎn)能過剩化解難度、加劇房地產(chǎn)市場下行風險，導致實體經(jīng)濟、房地產(chǎn)市場和金融系統(tǒng)陷入惡性循環(huán)。總之，在我國經(jīng)濟增速放緩、國內(nèi)外不利條件增多、消費投資信心不足、負面社會預期上升的大背景下，顯性風險各主要風險點疊加相撞、輾轉(zhuǎn)放大的趨勢增強，相互傳染速度加快，集中爆發(fā)的可能性就會增加。

2.潛在風險的各主要風險點存在較強關聯(lián)性

產(chǎn)業(yè)空心化風險若不能有效遏制，將顯著影響第二、第三產(chǎn)業(yè)吸納就業(yè)能力，延緩農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，減少城鎮(zhèn)低收入群體的就業(yè)機會，城鎮(zhèn)內(nèi)部二元矛盾將進一步加劇。如果再加上收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整滯后，作為社會秩序穩(wěn)定器的中產(chǎn)階層無法充分成長，無業(yè)可就的低收入群體與高收入群體間的矛盾將更加尖銳，各種糾紛、沖突甚至對抗將更加易發(fā)多發(fā)。在此情形下，全面深化改革將缺乏穩(wěn)定寬松的社會環(huán)境，改革試錯的空間收窄，科學把握改革力度和節(jié)奏的難度加大，改革的風險成本將上升。

3.顯性風險與潛在風險之間相互影響、輾轉(zhuǎn)放大

顯性風險若應對不當，很可能加大潛在風險爆發(fā)的概率、加強潛在風險爆發(fā)的烈度、加重潛在風險爆發(fā)的后果，最終使其顯性化。產(chǎn)能過剩風險、房地產(chǎn)市場風險、影子銀行風險等顯性風險一旦集中爆發(fā)，將對經(jīng)濟平穩(wěn)運行構(gòu)成嚴重沖擊，而消除這些風險帶來的負面影響、推動經(jīng)濟再次走上持續(xù)健康發(fā)展軌道，預計需要較長時間。

“十三五”時期，產(chǎn)能過剩風險、房地產(chǎn)市場風險、影子銀行風險與經(jīng)濟周期性下行，勢必都會引起政府財政收入增速不斷下降，而財政公共支出則剛性增長。這無疑會帶來以下連鎖反應，一是削弱政府化解社會矛盾、增強社會公共服務的能力。在此情況下，地方政府被迫壓縮公共服務支出，將有限財力用于為城鎮(zhèn)原住居民供給公共服務，城鎮(zhèn)內(nèi)部二元矛盾將更加突出。二是削弱政府調(diào)整收入分配結(jié)構(gòu)的動力和能力，甚至可能出現(xiàn)政府部門、大型國有企業(yè)等強勢群體進一步與民爭利的情形，收入分配調(diào)整滯后的消極影響將更加顯現(xiàn)。三是削弱全面深化改革的社會基礎，群眾不滿情緒增長，掌握改革的力度與節(jié)奏更加困難。四是降低政府引導戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的能力，致使產(chǎn)業(yè)空心化風險進一步上升。因此，集中力量有效化解顯性風險，保證經(jīng)濟運行持續(xù)平穩(wěn)和社會秩序和諧穩(wěn)定，防止經(jīng)濟增長過快失速和社會矛盾大面積激化，讓“十三五”時期能有一個良好開局，是防范和化解各種潛在風險的重要前提，也是全面深化改革、推動經(jīng)濟社會成功轉(zhuǎn)型的必要保證。

潛在風險若不能有效化解，也將加大應對顯性風險的難度。產(chǎn)業(yè)空心化風險、城鎮(zhèn)化進程過慢風險、收入分配調(diào)整滯后風險、改革步伐緩慢風險等一旦成為現(xiàn)實，將導致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整延滯，內(nèi)需空間擴大受阻，改革紅利無法釋放，從根本上削弱我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展動力，加大經(jīng)濟下行壓力。在經(jīng)濟持續(xù)下行情景下，化解產(chǎn)能過剩將更加困難，房地產(chǎn)市場面臨更大下行壓力，財政收入增速將繼續(xù)放緩，地方債務風險可能進一步上升，金融風險也將進一步增加。而如果社會治理方式得不到改進導致社會沖突加劇，將迫使政府投入更多人力物力維護社會穩(wěn)定，擠占本來可以用于化解經(jīng)濟風險的資源，也使得顯性風險的化解缺乏相對寬松的社會氛圍。

四、防范和化解“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展風險的戰(zhàn)略思路和政策建議

“十三五”時期，針對國內(nèi)外環(huán)境變化風險，重點要以科學發(fā)展和改革創(chuàng)新的辦法，統(tǒng)籌推進風險防范和化解工作，堅持點面兼顧、遠近兼舉、標本兼治、內(nèi)外兼修，主動防范和化解主要風險，實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)戰(zhàn)略思路

針對經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的主要風險及其成因和發(fā)展趨勢，“十三五”期間防范和化解風險的總體思路是：緊密結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境變化的新特點新趨勢，堅持用科學發(fā)展和改革創(chuàng)新的辦法防范和化解各類風險，對外采取經(jīng)濟優(yōu)先、關鍵經(jīng)濟體優(yōu)先戰(zhàn)略，實施聯(lián)俄、拉歐、穩(wěn)美、融邊、進拉非的戰(zhàn)略部署，對內(nèi)重點實施經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會治理創(chuàng)新和全面深化改革三大戰(zhàn)略，確保經(jīng)濟平穩(wěn)增長、社會穩(wěn)定發(fā)展。

針對外部環(huán)境變化風險，我國在對外關系上應采取經(jīng)濟優(yōu)先、關鍵經(jīng)濟體優(yōu)先的“雙優(yōu)”戰(zhàn)略。在今后一段時間內(nèi)我國經(jīng)濟實力還不足于同美國形成對峙，為此我們必須利用戰(zhàn)略智慧化解對抗、減少對抗、避免對抗，積極主動化解外部環(huán)境變化壓力和風險，加強與俄、德、法等大經(jīng)濟體的聯(lián)系，建立歐亞經(jīng)濟海上戰(zhàn)略支點，推動歐亞經(jīng)濟一體化，以此爭取更多的發(fā)展時間，創(chuàng)造更大的國際發(fā)展空間，將我國經(jīng)濟實力做強做大，然后再將經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為綜合優(yōu)勢。在國際關系上，利用我國不斷上升的經(jīng)濟力量和軟性資源，瞄準關鍵經(jīng)濟體，實施聯(lián)俄拉歐穩(wěn)美融邊進拉非的戰(zhàn)略部署，結(jié)合“一帶一路”建設，在美國戰(zhàn)略重心東移的背景下實施西進戰(zhàn)略，用好美國戰(zhàn)略東移的時間差，將與美國博弈的戰(zhàn)略空間適度拉開，向歐洲、拉美和非洲擴展。加強與俄羅斯戰(zhàn)略合作，爭取形成政治軍事戰(zhàn)略同盟；擴大與歐洲合作關系，開拓合作空間，簽訂雙邊多邊自貿(mào)協(xié)定，實行新的伙伴關系，為實現(xiàn)歐亞經(jīng)濟一體化創(chuàng)造條件；穩(wěn)定中美關系，求同存異，減少和避免對抗，實施合作共贏戰(zhàn)略；以經(jīng)濟力量融合周邊國家，積極發(fā)展和培育周邊戰(zhàn)略支點，以雙邊自貿(mào)協(xié)定、貨幣互換協(xié)議等帶動多邊合作；積極進入拉丁美洲、非洲和中東地區(qū)，建立新型戰(zhàn)略合作關系。

針對國內(nèi)環(huán)境發(fā)展變化，我國應堅持“守住一個底線、實現(xiàn)兩個穩(wěn)定、實施三大戰(zhàn)略、堅持四大原則”的戰(zhàn)略思路，及時解決經(jīng)濟社會發(fā)展過程中面臨的突出矛盾和問題，妥善處理緊急狀況和突發(fā)事件，主動防范和化解主要風險，確保經(jīng)濟社會不發(fā)生系統(tǒng)性或區(qū)域性重大風險(即一個底線)，努力實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)增長、社會穩(wěn)定發(fā)展目標(即兩個穩(wěn)定)，大力推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整、社會治理創(chuàng)新和全面深化改革(即三大戰(zhàn)略)，從根源上解決經(jīng)濟社會面臨的高風險狀況，為中國跨越“中等收入陷阱”向發(fā)達的高收入國家行列邁進，實現(xiàn)中華民族偉大復興創(chuàng)造有利條件。

積極實施三大戰(zhàn)略：(1)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略。適應發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的迫切需要以及國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的新變化，積極推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、需求結(jié)構(gòu)、要素投入結(jié)構(gòu)、收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整，主動化解經(jīng)濟發(fā)展過程中積累的矛盾和問題，高度重視經(jīng)濟虛擬化、泡沫化和生態(tài)環(huán)境問題擴大化傾向，推動經(jīng)濟長遠協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。(2)社會治理創(chuàng)新戰(zhàn)略。適應社會結(jié)構(gòu)變化、利益關系不斷調(diào)整、利益訴求日益多元化的新趨勢，加快推進城市化和城鎮(zhèn)管理方式創(chuàng)新，重視解決農(nóng)民、農(nóng)民工和城鎮(zhèn)低收入群體等弱勢群體利益訴求，重視擴大中產(chǎn)階層、中等收入群體人口比重，重視發(fā)揮社會中介組織、非政府組織的作用，建立多元共治的新型社會治理模式，增進社會和諧，增強社會穩(wěn)定性。(3)全面深化改革戰(zhàn)略。經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化并不必然帶來巨大風險，管理體制和利益調(diào)整機制不能適應經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的發(fā)展變化，導致深層次的矛盾和問題不斷積累并日益嚴重，這往往是風險的根源和最根本因素?！笆濉逼陂g，要繼續(xù)在經(jīng)濟、社會、文化、政治、生態(tài)等領域全面深化改革，從體制上解決長期積累的矛盾和問題，從根源上防范和化解風險。

把握好防范和化解風險的四個原則：(1)點面兼顧。密切關注、跟蹤和監(jiān)控敏感地區(qū)、敏感領域風險事件的發(fā)酵、發(fā)展，控制局部風險向全局性、系統(tǒng)性風險傳染和蔓延，同時在面上建立網(wǎng)格化、全覆蓋的風險預警和防控機制，及時控制和切斷風險傳播和蔓延路徑，最大限度減小風險損失。(2)遠近兼舉。堅持長遠發(fā)展目標與短期風險防范相協(xié)調(diào)，關注并及時化解短期矛盾和問題，防范短期顯性風險爆發(fā)和潛在風險積累成長，同時立足長遠、注重采取長效措施，確保經(jīng)濟社會長期穩(wěn)定發(fā)展。(3)標本兼治。在積極推進結(jié)構(gòu)性調(diào)整、化解經(jīng)濟社會矛盾和問題的同時，要堅持全面深化改革，從體制機制創(chuàng)新入手，從根源上避免和減少經(jīng)濟社會矛盾和問題的積累、發(fā)酵，從根本上防范系統(tǒng)性、全局性風險。(4)內(nèi)外兼修。適應國際政治經(jīng)濟格局的深刻調(diào)整以及我國國際地位的新變化，開展多元化、全方位外交，加強內(nèi)外政策協(xié)調(diào)與配合，充分利用國內(nèi)國外兩個市場兩種資源，增強經(jīng)濟社會發(fā)展的能源資源保障能力。

(二)對策建議

1.建立經(jīng)濟社會風險防范和管理機制

針對“十三五”時期我國經(jīng)濟社會風險發(fā)生概率增大、危害程度提高、關聯(lián)傳導性增強、極端事件增多等新特征，建立防范經(jīng)濟社會風險的長效機制，健全高層級的國家經(jīng)濟社會風險防范機構(gòu)，建立風險評估預警系統(tǒng)，完善相關法律。建立健全風險管理體制，明確風險評估、預警、防范和管理主體責任，制訂各類風險事件應急預案，提高政府有效應對和及時化解各類風險事件的能力。

第一，建立健全風險評估機制。建立風險評估制度，對民眾、經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定或者生態(tài)環(huán)境可能有重大影響的重大工程、建設項目、大型賽事、公共政策及其調(diào)整等，都要事先進行充分的經(jīng)濟社會風險預測和評估，使風險評估成為重大決策的最重要依據(jù)之一。

第二，建立健全風險預警機制。探索建立各級各類經(jīng)濟社會風險監(jiān)測預警指標體系，實時監(jiān)測經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對外貿(mào)易、財政收支、金融、房地產(chǎn)、資源環(huán)境、社會、就業(yè)、收入等關鍵風險指標發(fā)展變化趨勢，對異常情況和高風險指標及時發(fā)出預警信息提示。

第三，建立健全風險管理機制。中央在國家安全管理協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)一領導下，建立經(jīng)濟社會風險協(xié)調(diào)和管理機構(gòu)，對全國性重大風險實施統(tǒng)一監(jiān)測、預警、防范和管理。地方政府針對本地區(qū)重大風險，建立健全地方風險監(jiān)測、預警、防范和管理體系，明確風險管理責任主體和責任追究機制。

第四，建立健全重大危機處置機制。完善危機處置預案，著眼于最復雜、最困難的情況，研究制定一套切實管用的應對機制，確保風險一旦爆發(fā)，能夠處變不驚、快速反應。完善應急決策機制，提高決策機構(gòu)的危機決策能力和協(xié)調(diào)溝通能力，確保危機時刻信息快速溝通、資源有效調(diào)配和命令及時下達并得到迅速執(zhí)行。健全重大危機處置責任承擔機制，建立健全分類管理、分級負責、條塊結(jié)合、屬地為主的應急管理體制，明確各級各類危機處置直接責任人和責任單位。

2.密切關注重點領域的突出風險

針對具體領域的顯性風險，點面兼顧、內(nèi)外兼修，積極主動化解突出矛盾和問題，有效應對各類突發(fā)性風險事件，確保經(jīng)濟社會穩(wěn)定。

第一，積極防范外來風險。主動適應國際經(jīng)濟政治格局深刻調(diào)整，開展全方位外交，加強與世界各國經(jīng)貿(mào)關系和政治互信，取得國際社會支持和信任，避免和減少突發(fā)性事件，防范和化解外部風險，最大限度防止向其他領域擴散，降低風險損失。在亞太地區(qū)，要積極主動推進亞太自貿(mào)區(qū)(FTAAP)進程，爭取讓FTAAP替代和覆蓋TPP與區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關系(RCEP)；在大西洋地區(qū)，要瞄準歐洲，搞好兩個雙邊關系，用兩個雙邊自貿(mào)關系應對TTIP。一是同德、法、英、意等大國搞好雙邊關系，爭取在較短時間內(nèi)簽署雙邊自貿(mào)協(xié)定，以此帶動同其他歐洲國家簽署多邊自貿(mào)協(xié)定。二是同歐盟搞好雙邊關系，積極主動推進同歐盟雙邊自貿(mào)協(xié)定的形成。另外，我國也不要完全拒絕TPP和TTIP，可以通過加快和加大改革開放，創(chuàng)造高尺度的市場開放環(huán)境，積極主動參與兩個協(xié)議的形成。畢竟一個更加充分的自由貿(mào)易與投資環(huán)境可給我國可帶來不可忽視的利益。

第二，積極防范財政金融風險。中央財政可適當擴大舉債規(guī)模，延長地方政府債務期限，解決地方債務期限錯配問題。地方政府要創(chuàng)新舉債機制，對存量債務逐步加大地方自發(fā)自還債的范圍和規(guī)模，對增量債務探索建立發(fā)行市政債的機制，嚴格限制地方政府的各種或有債務。建立基礎設施產(chǎn)權(quán)市場，完善地方政府投資項目的退出機制。加快推進財稅體制改革，建立財權(quán)與事權(quán)相適應的財稅體制。深化稅費制度改革，加快資源稅改革推進力度，完善房地產(chǎn)稅收制度，增強地方政府組織收入能力。加強影子銀行監(jiān)管，將銀行理財、同業(yè)業(yè)務、信托產(chǎn)品等表外業(yè)務納入表內(nèi)管理，探索將私募、互聯(lián)網(wǎng)金融、P2P等新興高風險業(yè)態(tài)也納入到金融監(jiān)管體系中。完善多層次金融市場和多元化融資體系，提高同業(yè)業(yè)務的標準化和透明度，清理處置地方政府融資平臺涉及的影子銀行通道業(yè)務，從體制機制上減輕對影子銀行的融資依賴。重新分配中央地方金融監(jiān)管權(quán)責，建立中央地方兩級金融監(jiān)管體系，界定中央和地方金融監(jiān)管職責和風險處置機制。按照利率市場化步驟，逐步推進存款保險制度，與其他制度配套結(jié)合，共同支撐起我國金融風險防范的現(xiàn)代新體系。

第三，積極防范產(chǎn)能過剩風險。一方面細化和落實中央提出的消化一批、轉(zhuǎn)移一批、整合一批、淘汰一批的化解產(chǎn)能過剩總體部署，進一步發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，加減法并舉推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。鼓勵企業(yè)技術創(chuàng)新，加快設備更新、工藝路線改造，加大研發(fā)投入力度，大力發(fā)展中高端產(chǎn)品和中高端產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建新的競爭優(yōu)勢，培養(yǎng)新的增長點，防范產(chǎn)業(yè)過剩和產(chǎn)業(yè)空心化風險。改善民間和中小企業(yè)投資環(huán)境，拓寬民間投資渠道，鼓勵和引導民間資本進入非自然壟斷的產(chǎn)業(yè)領域，鼓勵和引導民營資本聯(lián)合和參與國有企業(yè)改革。另一方面，要積極應對化解產(chǎn)能過剩可能引發(fā)的各類風險事件，防范產(chǎn)能過剩風險向財政、金融、社會就業(yè)等領域擴散。

第四，積極防范房地產(chǎn)風險。加快建立房地產(chǎn)風險預警機制，針對房地產(chǎn)市場可能出現(xiàn)的快速下行風險制訂分級預案，防止流動性風險、泡沫風險和供給過剩風險疊加爆發(fā)，造成泡沫集中破裂，由局部風險演變?yōu)槿中燥L險?？陀^對待本輪房地產(chǎn)市場下行調(diào)整，有效化解房地產(chǎn)市場短期供給過剩風險，避免大起大落，促進房地產(chǎn)行業(yè)調(diào)整實現(xiàn)“軟著陸”。密切關注貨幣政策調(diào)整對房價的影響，積極拓寬投資渠道，用市場力量引導社會資本分流，減輕房地產(chǎn)市場調(diào)整對經(jīng)濟增長的過度沖擊。嚴格約束地方政府的投資行為，扭轉(zhuǎn)地方政府依賴房地產(chǎn)業(yè)提振經(jīng)濟的發(fā)展模式。加強對影子銀行等房地產(chǎn)金融高風險區(qū)的監(jiān)管。

第五，積極防范突發(fā)事件風險。環(huán)境污染、生態(tài)破壞、食品藥品安全、生產(chǎn)安全以及城鎮(zhèn)化過程中土地征占、房屋拆遷等突發(fā)事件，如果處置不當，就會迅速向經(jīng)濟社會其他領域傳染擴散，并急劇放大經(jīng)濟社會矛盾和問題，帶來嚴重的經(jīng)濟社會危機。因此，要對重大決策、重大改革、重大活動、重大建設項目進行社會穩(wěn)定風險評估，提高政府有效應對和及時化解社會突發(fā)事件的能力。建立應對社會突發(fā)事件的應急機制，制定和完善突發(fā)事件應急預案，加強突發(fā)事件處置方案的宣傳和演練，提高突發(fā)事件應急處置能力，防范突發(fā)事件風險擴散和蔓延。

3.積極應對和化解深層次風險因素

針對長期的潛在風險因素，遠近兼舉、標本兼治，加快經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新社會管理方式，全面深化改革，維護社會公平正義，確保經(jīng)濟社會長遠協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

第一，完善宏觀調(diào)控機制。轉(zhuǎn)變政府調(diào)控作用方式和機制，提高駕馭和調(diào)控經(jīng)濟運行的能力，避免順周期調(diào)控，防止經(jīng)濟在周期性下行過程中下降過快，確保經(jīng)濟運行保持在合理區(qū)間。緊密跟蹤經(jīng)濟發(fā)展新特點、新趨勢，健全宏觀審慎政策框架，避免短期刺激對長期發(fā)展的負面影響。構(gòu)建平等準入、公平競爭的市場環(huán)境，釋放有序競爭新活力。加大技術創(chuàng)新力度，大力發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，培育新的消費熱點和經(jīng)濟增長點，積極防范經(jīng)濟周期性下行風險，特別是在傳統(tǒng)比較優(yōu)勢不斷消失、新的競爭優(yōu)勢不能及時形成情景下，受國際經(jīng)濟結(jié)構(gòu)深度擠壓，產(chǎn)業(yè)可能發(fā)生空心化的風險。

第二，積極化解城鄉(xiāng)和城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)矛盾。持續(xù)推進城鎮(zhèn)化進程，著力解決城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)問題，適度加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進程，積極主動改革戶籍制度和城鄉(xiāng)割裂的社會保障制度，加快實現(xiàn)基本公共服務常住人口全覆蓋，確保進城務工人員及其隨遷家庭成員平等享有勞動就業(yè)、教育培訓、社會保險、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育等服務，逐步將社會救助、社會福利等公共服務向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口延伸。建立轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔機制，中央應更多的承擔教育、醫(yī)療等基本公共服務成本，減少由體制和公共政策安排帶來的城鎮(zhèn)內(nèi)部二元對立，化解城鎮(zhèn)化推進過程中的社會穩(wěn)定風險。

第三，調(diào)整優(yōu)化收入分配結(jié)構(gòu)。加大收入分配改革力度，以財政轉(zhuǎn)移支付、稅收、機關企事業(yè)單位工資改革、最低工資標準調(diào)整等方式，適度降低政府、企業(yè)和高收入人群所得比重，有效提高居民和中低收入人群所得比重，培育和壯大中產(chǎn)階層，逐步調(diào)整優(yōu)化城鄉(xiāng)、地區(qū)、群體之間收入差距，為推進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和構(gòu)建橄欖型社會創(chuàng)造條件。加強市場化工資決定機制建設，普遍實施工資集體協(xié)商制度，完善勞動保障監(jiān)察執(zhí)法，促進職工工資可持續(xù)正常增長。進一步突出創(chuàng)造性勞動的地位，創(chuàng)新成果更多向技能人才、科研人才和管理創(chuàng)新人才傾斜。

第四，持續(xù)創(chuàng)新社會治理。永續(xù)踐行中國夢引領的核心價值觀，增加社會正能量。加大社會治理創(chuàng)新力度，優(yōu)化社會共同治理框架，增強社會參與和法制保障能力。加快完善基層自治機制，注重發(fā)揮中介組織作用，加快形成社會自律運行機制。積極培育自主型、良性互動型的社會主體，推動社區(qū)職能轉(zhuǎn)變和能力建設，構(gòu)建基層治理共同體，逐步建立相互補充、風險共擔、多元共治的社會治理監(jiān)管體系。推進維權(quán)維穩(wěn)綜合協(xié)調(diào)機制建設，充分反映社會需求和及時化解矛盾風險。建立常態(tài)化反恐機制，健全全時空治安防控和反恐體系，立體化確保社會穩(wěn)定。

第五，建立改革風險綜合應對機制。按照“固基礎、強動力、克阻力、促協(xié)同、抓預警、保底線”的總體思路，建立健全重大改革風險的綜合應對及化解機制。堅決以反腐敗為切入口，重建經(jīng)濟社會秩序，為全面深化改革奠定堅實政治基礎。通過加強改革監(jiān)測評估、構(gòu)建扁平化政府、為重大改革試點立法、推動新型市場化改革等重大改革舉措，增強改革動力、克服改革阻力。建立制度化改革利益訴求機制，有序協(xié)同推進改革。密切跟蹤改革動態(tài)，科學把握全面深化改革的力度與節(jié)奏，對高風險改革進行預警，提前采取有力措施，確保經(jīng)濟社會大局穩(wěn)定。

第六，積極應對能源資源風險。以提高能源安全保障能力為主線，推進化石能源安全生產(chǎn)，大力發(fā)展清潔能源，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)。以提高能源效率為主線，保障合理用能，鼓勵節(jié)約用能，控制過度用能，限制粗放用能。完善能源經(jīng)濟運行調(diào)節(jié)機制，防范能源產(chǎn)業(yè)風險，切實做好能源項目風險控制。強化水資源保障體系建設，完善用水總量控制制度、用水效率控制制度和水功能區(qū)限制納污制度。建立健全土地資源開發(fā)利用約束機制和節(jié)地評價制度，嚴格保護耕地，嚴控建設用地過快增長。提升重要礦產(chǎn)資源保障能力，強化國內(nèi)供給能力，提升境外獲取能力。

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責任編輯：沈家文

*執(zhí)筆人：馬曉河、宋立、劉現(xiàn)偉、楊長湧、卞靖。