李鵬濤

摘要：政府審計制度一般分為四種，雖各有利弊，但無好壞之分，只要適應(yīng)本國國情，就是有效的。我國的政治制度與歷史傳統(tǒng)影響著我國的政府審計制度，并形成了路徑依賴。審計模式曾以其特有的優(yōu)勢對經(jīng)濟建設(shè)發(fā)揮了巨大的作用，但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立與完善，政府審計工作改革卻未完全到位。面對現(xiàn)實中的困局，我國的審計模式改革依然有很長的路要走。

關(guān)鍵詞：審計模式 路徑依賴 改革方案

審計是對經(jīng)濟活動和經(jīng)濟現(xiàn)象進行檢查，有目的、有計劃地收集、鑒定、綜合和利用審計證據(jù)進行合規(guī)性和公允性的評價，以獨立、權(quán)威和公正為基本特征。政府審計在監(jiān)督國家預(yù)決算資金的使用以及監(jiān)督和揭露違法行為方面發(fā)揮著重大作用。

一、審計模式

目前，世界上已有至少160個國家建立了具有自己特色的國家審計制度。綜合研究，國外的審計體制大致分為4種。四種模式，各有特色。

立法型審計模式：審計機關(guān)完全與政府獨立，只對議會負責(zé)，主審政府財政。分布地域廣泛，被許多國家所采納，是目前審計制度的主流。司法型審計模式：起源于法國，審計機構(gòu)一般以審計法院的形式存在，審計人員行使相應(yīng)的司法權(quán)力。獨立性審計模式：審計機關(guān)不隸屬于任何機構(gòu)，只對法律負責(zé)，因此具有最強的獨立性。行政型審計模式：審計機構(gòu)作為行政機構(gòu)，隸屬于某一行政機關(guān)。如今在亞洲，以中國和韓國最為典型。中國上下級審計機關(guān)存在隸屬關(guān)系，最高機構(gòu)即審計署隸屬于國務(wù)院。

二、中國政府審計體制選擇的關(guān)鍵性因素

（一）橫向分析：政治制度影響著審計制度在本國的外在化表現(xiàn)

諾思認為，制度環(huán)境是一個社會最基本的制度規(guī)則，是決定其他制度安排的基礎(chǔ)性制度。中國從秦朝開始，就建立起了中央集權(quán)的國家體制，監(jiān)察機構(gòu)歸屬政府部門管理，在其領(lǐng)導(dǎo)下進行工作。近代中國成為社會主義國家，中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合，所以要求其歸屬政府部門直接領(lǐng)導(dǎo)也實屬正常。

建國初期，無法在短時間內(nèi)建立起人大的權(quán)威和法治尊嚴，同時又面臨著復(fù)雜的國內(nèi)矛盾和國際環(huán)境，而計劃經(jīng)濟體制也需要強有力的政權(quán)來保證實施。由此，一個強有力的政府便應(yīng)運而生。把審計署劃為政府部門便再合適不過，否則會造成人大在監(jiān)督工作上的尷尬和審計事業(yè)發(fā)展的遲緩。

（二）縱向分析：歷史傳統(tǒng)制約與審計體制選擇的路徑依賴

我國古代自周朝內(nèi)生出政府審計始，最高審計機構(gòu)隸屬關(guān)系也隨朝代興替而不斷變化，但總體可化為三種形態(tài)，其中以審計與檢查相結(jié)合為主流形式。監(jiān)察部門作為制度內(nèi)生物，對被監(jiān)督對象進行審計，并直接對王權(quán)負責(zé)，適應(yīng)了加強中央集權(quán)和皇帝專權(quán)的需要。

在文化傳統(tǒng)思想層面中，古人的集權(quán)論和人治論對我國的政府審計影響較大。建國之初，人民在思想層面并無法快速地從人治過渡到法治，從專制過渡到民主。因此，人治思想仍舊在現(xiàn)實的土壤下發(fā)揮出其獨特的社會作用。

歷史傳統(tǒng)會潛移默化的影響一個國家的政治選擇。新制度經(jīng)濟學(xué)中關(guān)于“路徑依賴”的理論充分說明，“歷史是至關(guān)重要的”，人們過去作出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。采納審計部門隸屬政府的行政型審計模式，不是政治家盲目的選擇，而是基于現(xiàn)實因素的理智抉擇，是“路徑依賴”的產(chǎn)物。我們要考慮的是如何改進，挖掘出更大的進步空間，而不是盲目地從學(xué)術(shù)層面理想化地進行全面否定和變革。

三、我國政府審計改革法律歷程

新中國成立后，在各方面向社會主義的“老大哥”學(xué)習(xí)，政治制度設(shè)計也不例外。期初并沒有設(shè)立獨立的審計機構(gòu)。經(jīng)過文革動亂后，黨的十一屆三中全會將國家重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設(shè)上來，逐步建立起法律體系框架。

1982年修訂的《中華人民共和國憲法》第九十一條規(guī)定：國務(wù)院設(shè)立審計機關(guān)。正式確立了審計制度以及審計機關(guān)法律地位。 1983年9月，審計署在北京正式成立，在總理領(lǐng)導(dǎo)下開展審計工作。

1995年實行“同級審”，將審計的真正權(quán)利和作用落實到實處，為國家預(yù)算、財政經(jīng)濟安全提供了監(jiān)督保障作用。2002年誕生的審計風(fēng)暴潮促進了廉政建設(shè)以及民主與法制的落實，使反腐工作進行的更加有力，切實打造政府的“新生態(tài)”。

四、我國審計改革方向展望

我國在政府績效審計改革中應(yīng)該遵循的幾條原則：

堅持國情，不盲目照抄照搬國外經(jīng)驗。各國的國體和政體不同，所采用的審計模式也會有差異，制度必須依賴于現(xiàn)實的土壤方能存活。

績效審計不必面面俱到。善治下的政府是講求效率和效能的政府。主要針對“3E”（經(jīng)濟性，效率性和效果性）進行評價?；蛟趯徲嫊r進行分工，針對不同的審計對象的特點，有選擇的對項目進行審計，最后達到綜合評價的目標。

績效審計改革離不開實踐的積累。有些審計報告會被審計部門采納，但有些卻遭到拒絕和猛烈的抨擊。所以，一方面，要在理論層面進行模式的探討；另一方面，要在實踐基礎(chǔ)上對“如何實施”進行總結(jié)反思，揭露問題，完善制度。

五、結(jié)束語

中國的政府審計經(jīng)歷了漫長的歷史過程，制度在近代的確立也受路徑依賴的重大影響。在之后的改革歷程中，也逐漸地自我發(fā)展和完善，并取得了重大成就。但面對現(xiàn)實中存在的問題，政府審計還有很長的路要走。不斷借鑒西方優(yōu)勢，并結(jié)合自身的經(jīng)驗和教訓(xùn)，進行路徑選擇和創(chuàng)新，探索出適合中國國情的模式，不斷完善政府審計制度。

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