郭菲菲，　黃承鋒

(1.重慶交通大學(xué)，重慶 400074；2.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴陽(yáng) 550025)

?

PPP模式存在的問題及對(duì)策
——基于“一帶一路”沿線國(guó)家的分析

郭菲菲1,2，黃承鋒1

(1.重慶交通大學(xué)，重慶 400074；2.貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)，貴陽(yáng) 550025)

“一帶一路”是新的亞歐區(qū)域合作框架，在該戰(zhàn)略推進(jìn)實(shí)施中，沿線大多數(shù)國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與升級(jí)改造項(xiàng)目投資需求巨大，面臨巨大的資金缺口，投融資創(chuàng)新點(diǎn)是多元籌資與運(yùn)用PPP模式。由于沿線大多數(shù)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律不同，PPP模式在“一帶一路”戰(zhàn)略下的應(yīng)用存在投資回報(bào)率低、投資環(huán)境復(fù)雜、風(fēng)險(xiǎn)大等問題。本文分析PPP模式在“一帶一路”沿線應(yīng)用中存在的問題，從我國(guó)企業(yè)與政府部門的角度出發(fā)， 提出構(gòu)筑“一帶一路”下PPP創(chuàng)新模式的對(duì)策建議。

一帶一路；PPP；創(chuàng)新模式；對(duì)策

一、引言

“一帶一路”即“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”和“21世紀(jì)海上絲綢之路”，是習(xí)近平總書記在2013年出訪中亞和東南亞國(guó)家期間先后提出的重大戰(zhàn)略構(gòu)想。隨著“一帶一路”國(guó)家戰(zhàn)略逐步落地，對(duì)“一帶一路”建設(shè)來說，最先要做的就是基建投資?！耙粠б宦贰睓M貫亞、歐、非三大洲，沿線涉及66個(gè)國(guó)家，既有發(fā)達(dá)國(guó)家，也有正在快速發(fā)展的新興國(guó)家和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱的地區(qū)，各國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)極不平衡。對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家而言，基礎(chǔ)設(shè)施存在著不斷更新升級(jí)的改擴(kuò)建投資需求；對(duì)于新興國(guó)家和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較薄弱的地區(qū)而言，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后，需要引進(jìn)國(guó)外資本加快建設(shè)，各國(guó)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中會(huì)面臨巨大的資金缺口。投融資創(chuàng)新點(diǎn)是多元籌資與運(yùn)用PPP模式，充分挖掘PPP模式中的社會(huì)資本力量，通過各種模式與絲路基金、亞投行等共同參與“一帶一路”建設(shè)。但“一帶一路”沿線國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、宗教、法律等方面存在差異，使得建設(shè)中的PPP項(xiàng)目會(huì)面臨更大的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)。本文擬分析PPP模式在“一帶一路”沿線應(yīng)用中存在的一系列問題，從國(guó)內(nèi)企業(yè)與政府部門的角度出發(fā)， 提出構(gòu)筑“一帶一路”下PPP創(chuàng)新模式的對(duì)策建議，以期降低風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，為PPP模式促進(jìn)“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)順利推進(jìn)提供理論支持和決策參考。

二、“一帶一路”沿線開展基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)

(一)PPP模式的理論發(fā)展

PPP(Public Private Partnership)即公私合作伙伴關(guān)系，我國(guó)官方定義為“政府和社會(huì)資本合作”，主要指政府與私營(yíng)部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的長(zhǎng)期合作關(guān)系。PPP模式起源于20世紀(jì)80年代的英國(guó)，隨后在全球范圍內(nèi)被廣泛應(yīng)用于公共管理的各個(gè)領(lǐng)域，使得越來越多的學(xué)者開始關(guān)注并重視對(duì)PPP模式的研究。Bettignies和Ross指出，相對(duì)于其他公共服務(wù)提供的方式，在PPP模式下，公共部門和私營(yíng)部門可以通過契約的形式，以相對(duì)較低的成本來提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共產(chǎn)品服務(wù)[1]；Hodge認(rèn)為，由于PPP模式中投資的長(zhǎng)期性及收益的滯后性，從而可以分散風(fēng)險(xiǎn)[2]。但由于PPP模式的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投入資金大、周期長(zhǎng)、期間變數(shù)大，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)越來越成為公私合作雙方關(guān)注的重點(diǎn)，也是項(xiàng)目能否取得成功的關(guān)鍵。Levitt等的研究表明，在工程項(xiàng)目中合理地對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分?jǐn)偅梢怨?jié)約大量的時(shí)間和費(fèi)用[3]。 Grimsey等認(rèn)為，必須要對(duì)公私雙方的風(fēng)險(xiǎn)和收益進(jìn)行平衡，而私人部門能夠較好地處理風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，公共部門可將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)部門[4]； Shen Liyin指出，公共部門承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)、政策風(fēng)險(xiǎn)、土地獲得風(fēng)險(xiǎn)比私營(yíng)部門更有效，而建筑、運(yùn)營(yíng)、設(shè)計(jì)等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由私營(yíng)部門承擔(dān)，不可抗力、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等應(yīng)由公私雙方共同承擔(dān)[5]；柯永健等對(duì)英法海峽隧道項(xiàng)目失敗的原因進(jìn)行了分析，認(rèn)為采取PPP的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由對(duì)風(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)控制的一方來承擔(dān)[6]。楊秋波等采用馬柯維茨模型證明了在PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)最小的條件下公共部門和私營(yíng)部門最佳風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例的存在[7]；范小軍等和楊衛(wèi)華則分別采取拉格朗日函數(shù)法和博弈論來對(duì)公私雙方的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)比例進(jìn)行確定[8-9]。

綜上所述，當(dāng)前PPP模式的理論發(fā)展日趨成熟，有效地改善了公共項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的效果和效率，在全世界已取得廣泛應(yīng)用，同時(shí)，對(duì)于PPP模式存在的風(fēng)險(xiǎn)以及風(fēng)險(xiǎn)如何分擔(dān)的問題研究不斷深入，許多學(xué)者分別運(yùn)用了定性與定量的方法進(jìn)行界定，但對(duì)于跨境PPP投資項(xiàng)目存在的問題及風(fēng)險(xiǎn)研究相對(duì)較少。

(二)PPP模式的應(yīng)用與創(chuàng)新發(fā)展

當(dāng)前PPP模式在世界各地取得了顯著進(jìn)展，應(yīng)用領(lǐng)域也從基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域延伸到國(guó)防、養(yǎng)老、醫(yī)療、娛樂文化、教育領(lǐng)域等多方面。從區(qū)域而言，歐洲的PPP市場(chǎng)最為發(fā)達(dá)，從國(guó)別角度來看，英國(guó)、澳大利亞、美國(guó)、西班牙、德國(guó)、法國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家PPP項(xiàng)目的規(guī)模和管理水平處于領(lǐng)先地位。根據(jù)全球PPP研究機(jī)構(gòu)PWF(Public Works Financing)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1985—2011年全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價(jià)值為7751億美元。其中歐洲處于領(lǐng)先地位，約占全球PPP名義價(jià)值的45.6%，亞洲、澳大利亞占24.2%，美國(guó)、加拿大分別占8.8%和5.8%，墨西哥、拉丁美洲、加勒比海占11.4%，非洲和中東地區(qū)占4.1%。

我國(guó)從1978年引入PPP模式，其發(fā)展大致經(jīng)歷了四個(gè)階段。2002年之前為探索試點(diǎn)階段，中國(guó)有收益的基礎(chǔ)設(shè)施采取PPP模式，以特許經(jīng)營(yíng)類的BOT模式為主，社會(huì)資本方以外資為主；2003—2008年為快速發(fā)展階段，準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)和公益性項(xiàng)目投融資主要以政府融資平臺(tái)為主，外資和民營(yíng)資本較大規(guī)模地參與到市政公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資；2009—2014年為調(diào)整階段，受金融危機(jī)影響，中央政府推行積極的財(cái)政政策和刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)計(jì)劃，各地政府充分利用所屬融資平臺(tái)進(jìn)行投融資，項(xiàng)目運(yùn)作方式以政府委托代建、BT模式為主，期間社會(huì)資本在公共產(chǎn)品和服務(wù)領(lǐng)域的參與度有所下降；2015年以來為創(chuàng)新發(fā)展、逐步成熟階段，該階段中央各部委協(xié)調(diào)配合，出臺(tái)了一系列的PPP模式指導(dǎo)意見、指南指引文件，并著力完善PPP立法工作，使得PPP頂層設(shè)計(jì)不斷完善，PPP政策框架逐步成型，同時(shí)成立了財(cái)政部PPP中心和各級(jí)地方PPP中心，為PPP的推進(jìn)提供了必要的技術(shù)支持和組織保障，使其健康快速發(fā)展。根據(jù)財(cái)政部PPP中心數(shù)據(jù)，自2013年推行PPP項(xiàng)目以來，截至2016年6月，全部入庫(kù)PPP項(xiàng)目9285個(gè)，總投資10.6萬(wàn)億元，涵蓋19個(gè)行業(yè)，其中執(zhí)行階段項(xiàng)目619個(gè)，總投資已達(dá)1萬(wàn)億元，PPP改革事業(yè)在我國(guó)得到蓬勃發(fā)展。

(三)我國(guó)對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家投資發(fā)展的情況

“一帶一路”跨越亞歐大陸，連接?xùn)|亞經(jīng)濟(jì)圈和歐洲經(jīng)濟(jì)圈，沿線國(guó)家多為發(fā)展中國(guó)家和新興發(fā)展國(guó)家，市場(chǎng)潛力很大，由于歷史原因，我國(guó)對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家的投資遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其他地區(qū)。根據(jù)《中國(guó)對(duì)外直接投資公報(bào)》2005—2015年的數(shù)據(jù)，近10年來我國(guó)對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家投資存量占對(duì)外投資總額存量比如圖1所示。以2004年為例，在我國(guó)對(duì)外投資總額447.77億美元中，流向“一帶一路”沿線國(guó)家的僅19.31億美元，占比4.31%。近年來，隨著我國(guó)“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想的提出與實(shí)施，我國(guó)與“一帶一路”沿線國(guó)家的互聯(lián)互通建設(shè)不斷增加，直接投資快速增長(zhǎng)，投資流量2004年為6.04億美元，2014年達(dá)到了209.5億美元，投資存量占比也從2004年的4.31%上升至10.48%，投資規(guī)模不斷增加。

在“一帶一路”背景下，沿線國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求資金需求巨大。據(jù)亞洲開發(fā)銀行預(yù)測(cè)，從現(xiàn)在到未來十年，亞洲基礎(chǔ)設(shè)施一年投資資金量約8000億美元，而亞洲這些國(guó)家大體上只能解決4000億美元，資金缺口巨大。充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資本開展“一帶一路”建設(shè)，可以在一定程度上彌補(bǔ)政府資金缺口，完善“一帶一路”沿線國(guó)家公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

圖1　我國(guó)對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家投資存量占對(duì)外投資總額存量比

三、“一帶一路”沿線國(guó)家PPP投資存在的問題

(一)政治環(huán)境復(fù)雜

“一帶一路”穿越亞洲文明、伊斯蘭文明、歐洲文明，沿線國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，甚至相互敵對(duì)，不同文明之間存在著沖突碰撞，“一帶一路”沿線的PPP項(xiàng)目可能會(huì)成為他們攻擊勒索的目標(biāo)。一些國(guó)家政黨輪換頻繁或政局動(dòng)蕩，政府對(duì)社會(huì)控制能力較弱，而“一帶一路”主要是“高層政治”之間的合作，看重的是與政府間的合作，選舉政治本身存在著很大的不確定性，一旦政府發(fā)生權(quán)力交替，就會(huì)存在中止“一帶一路”PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)?！耙粠б宦贰毖鼐€一些國(guó)家國(guó)內(nèi)復(fù)雜的利益集團(tuán)問題也是影響PPP項(xiàng)目能否成功的關(guān)鍵因素，比如中東地區(qū)教派林立，民族、種族矛盾尖銳，甚至演化為政治矛盾，形成不同的政治利益集團(tuán)，可能為爭(zhēng)奪利益而對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行破壞，從而增加PPP項(xiàng)目實(shí)施的阻力。最后，大國(guó)之間對(duì)外戰(zhàn)略的博弈也會(huì)對(duì)“一帶一路”沿線PPP項(xiàng)目的投資產(chǎn)生較大的風(fēng)險(xiǎn)。

(二)法律制度問題

當(dāng)前，我國(guó)PPP融資模式的相關(guān)法律體制并不健全，對(duì)跨境PPP投資的相關(guān)內(nèi)容更未作出明確規(guī)定。同時(shí)，“一帶一路”沿線各國(guó)法律制度各異，我國(guó)企業(yè)要通過PPP模式開展跨境投資項(xiàng)目，從項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、合同實(shí)施到運(yùn)營(yíng)管理等各階段，涉及非常多的合同及相應(yīng)法律問題，除了合同關(guān)系涉及到的適用法律問題和司法管轄的問題，還包括環(huán)境保護(hù)、稅收、勞工等方面的法律問題，而不同國(guó)家對(duì)上述領(lǐng)域的管理不同。比如，伊朗在國(guó)際工程招標(biāo)方面規(guī)定一般不接受外方承包勞務(wù)，所有工程的土建部分必須由當(dāng)?shù)貏趧?wù)承擔(dān)；土耳其法律規(guī)定每雇傭1個(gè)外籍勞工，須同時(shí)雇傭5個(gè)當(dāng)?shù)貏诠ぁ８鲊?guó)稅制不同，會(huì)存在雙重征稅和稅收爭(zhēng)議問題，同時(shí)，PPP項(xiàng)目實(shí)施周期較長(zhǎng)，所在國(guó)稅收法律調(diào)整的情況下也會(huì)產(chǎn)生一定的風(fēng)險(xiǎn)。而在PPP項(xiàng)目的管理方面，部分國(guó)家參照比較成熟的英國(guó)PPP模式，部分國(guó)家則以特許經(jīng)營(yíng)法為主。

(三)宗教文化問題

“一帶一路”沿線國(guó)家大部分具有悠久的宗教文化信仰，比如中亞各國(guó)以伊斯蘭教為主，東南亞、非洲各國(guó)則以佛教和伊斯蘭教為主，部分國(guó)家在西方文化影響下，在一定程度上保持基督教信仰。這些國(guó)家政教關(guān)系復(fù)雜，部分國(guó)家政教合一或以某項(xiàng)宗教為國(guó)教，如不丹、柬埔寨、泰國(guó)等以佛教為主；巴基斯坦、伊朗、文萊、沙特阿拉伯等國(guó)是伊斯蘭教；印度信仰以印度教為主，菲律賓信仰天主教。這些國(guó)家都有其獨(dú)特的宗教信仰、宗教國(guó)情、風(fēng)俗習(xí)慣以及文化禁忌，國(guó)內(nèi)企業(yè)想要在“一帶一路”沿線國(guó)家開展PPP項(xiàng)目投資，不了解其宗教文化狀況，會(huì)造成重大的投資損失，比如伊斯蘭金融禁止收取利息及投機(jī)行為等。同時(shí)，政教沖突和不同宗教沖突的存在也會(huì)對(duì)沿線國(guó)家的發(fā)展造成一定的影響，如不深入了解，貿(mào)然投入開展PPP項(xiàng)目會(huì)有較大的風(fēng)險(xiǎn)。

(四)金融風(fēng)險(xiǎn)大

金融風(fēng)險(xiǎn)主要是利率、外匯以及通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的融資主要是貸款資金，利率的變化對(duì)項(xiàng)目本身有很大的影響。當(dāng)國(guó)際市場(chǎng)利率不斷波動(dòng)時(shí)，可能會(huì)導(dǎo)致投資者項(xiàng)目融資成本增加。外匯風(fēng)險(xiǎn)主要是指投資企業(yè)在當(dāng)?shù)孬@取的收益不能按預(yù)期匯率兌換成外匯、匯出受到一定限制和匯率發(fā)生變化可能導(dǎo)致的損失等?！耙粠б宦贰毖鼐€不同國(guó)家的外匯管制規(guī)定不同，政府部門對(duì)外匯匯兌以及匯出限制會(huì)給項(xiàng)目帶來一定的風(fēng)險(xiǎn)。比如：伊朗在外匯方面禁止外國(guó)居民及投資者在當(dāng)?shù)劂y行開設(shè)外匯賬戶，必須兌換成當(dāng)?shù)刎泿艃?chǔ)蓄，外國(guó)公民儲(chǔ)蓄還需獲得當(dāng)?shù)睾戏ň用裆矸?，同時(shí)，現(xiàn)階段伊朗外匯無法自由出入，需通過中轉(zhuǎn)行代理；土耳其無外匯管制，土耳其居民或非居民可自由持有和存取外幣，外國(guó)投資企業(yè)可在當(dāng)?shù)亻_立外匯賬戶。項(xiàng)目所在國(guó)發(fā)生通貨膨脹，給項(xiàng)目帶來的最直接影響是原材料、能源、勞動(dòng)力價(jià)格上漲，建設(shè)成本增加，運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本相應(yīng)增加，導(dǎo)致項(xiàng)目現(xiàn)金流降低，增加了投融資風(fēng)險(xiǎn)。

(五)投資回報(bào)率低

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)企業(yè)參與“一帶一路”沿線PPP模式投資面臨的最大挑戰(zhàn)在于項(xiàng)目能否創(chuàng)造穩(wěn)定的投資回報(bào)率。從現(xiàn)實(shí)情況來看，“一帶一路”沿線大多數(shù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后，政局動(dòng)蕩，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)薄弱，一些國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)也不健全，而大多數(shù)的PPP投資項(xiàng)目都是以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，比如港口、道路、電站等，投資規(guī)模大、期限長(zhǎng)，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)也高，短期投資回報(bào)率低并且回本較慢，投資回報(bào)率存在較大的不確定性。當(dāng)前跨境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP的投融資主要是以政府部門以及國(guó)際組織為主，以逐利性為主的私人資本投資很少，這與私人資本充裕的資金規(guī)模極不匹配。

(六)缺乏專門機(jī)構(gòu)對(duì)開展跨境PPP項(xiàng)目進(jìn)行指導(dǎo)管理

當(dāng)前，無論是“一帶一路”投資方所在國(guó)還是PPP項(xiàng)目所在國(guó)，都缺乏專門機(jī)構(gòu)對(duì)開展跨境PPP項(xiàng)目進(jìn)行指導(dǎo)管理。一方面，“一帶一路”沿線PPP項(xiàng)目在推進(jìn)過程中，缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目提供模式創(chuàng)新、政策指引、技術(shù)援助、質(zhì)量控制等工作，也不能為PPP的推廣應(yīng)用從國(guó)家層面提供組織保障；另一方面，“一帶一路”下PPP項(xiàng)目的開展不僅是工程項(xiàng)目建設(shè)問題，還需要與沿線相關(guān)國(guó)家進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，考慮國(guó)際政治、國(guó)家與國(guó)民安全、大國(guó)責(zé)任、民族信心等，需要一套完善的專門機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行科學(xué)指導(dǎo)管理，否則可能會(huì)使項(xiàng)目顧此失彼，達(dá)不到預(yù)期目的。

四、“一帶一路”戰(zhàn)略下開展PPP模式的對(duì)策

要在“一帶一路”沿線國(guó)家成功實(shí)施PPP項(xiàng)目，我們需要從政府部門和企業(yè)的角度出發(fā)，采取防范和應(yīng)對(duì)措施。

(一)加強(qiáng)政治合作，完善政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)，合理分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)政府部門一方面要為跨境PPP投資企業(yè)創(chuàng)造一個(gè)融洽的外交環(huán)境，要與PPP項(xiàng)目所在國(guó)的各派政治力量保持較好的外交關(guān)系，同時(shí)對(duì)于地緣政治以及大國(guó)的博弈因素采取審慎的態(tài)度，加強(qiáng)與域內(nèi)外各大國(guó)的溝通交流及合作，謀求共同發(fā)展；另一方面，針對(duì)戰(zhàn)爭(zhēng)、動(dòng)亂、政變等可能發(fā)生的不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)完善國(guó)內(nèi)的海外投資保險(xiǎn)制度，成立由政府部門主導(dǎo)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，降低海外投資的政治風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)，與“一帶一路”沿線國(guó)家簽訂雙邊投資協(xié)定，提高雙邊協(xié)定的質(zhì)量和水平。總之，政府部門可以通過內(nèi)外聯(lián)動(dòng)來防范政治風(fēng)險(xiǎn)，保障社會(huì)資本投資者的利益，為跨境PPP投資企業(yè)的海外投資鋪路搭橋。

PPP項(xiàng)目投資企業(yè)對(duì)于投資中面臨的各種政治風(fēng)險(xiǎn)，一方面可以通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)協(xié)議，讓項(xiàng)目所在國(guó)最大化地承擔(dān)這些風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，可以通過政治風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)來降低風(fēng)險(xiǎn)，但由于保險(xiǎn)公司有部分免賠范圍，作為投資企業(yè)應(yīng)明確免賠風(fēng)險(xiǎn)，爭(zhēng)取從國(guó)內(nèi)與國(guó)際引入保險(xiǎn)機(jī)制來對(duì)項(xiàng)目保險(xiǎn)，最大程度地降低政治風(fēng)險(xiǎn)。

(二)進(jìn)行東道國(guó)法律查明，在特許經(jīng)營(yíng)權(quán)合同中明確相關(guān)法律的適用及變化問題

針對(duì)跨境PPP投資項(xiàng)目的法律問題，我國(guó)政府部門一方面應(yīng)完善本國(guó)PPP投資相關(guān)立法問題；另一方面應(yīng)積極參與國(guó)際規(guī)則的制定。比如，“一帶一路”沿線各國(guó)稅制不同，我國(guó)稅務(wù)部門可以與沿線國(guó)家共同協(xié)作，建立稅收溝通機(jī)制，互相提供稅收信息，提高各國(guó)稅收法律制度的透明度；同時(shí)，可以將發(fā)展中國(guó)家和“一帶一路”沿線國(guó)家的理念融入到新的國(guó)際稅收規(guī)則中，為發(fā)展中國(guó)家和“一帶一路”沿線國(guó)家在跨國(guó)公司利潤(rùn)分配中爭(zhēng)取更大份額。

企業(yè)要對(duì)“一帶一路” 沿線國(guó)家進(jìn)行PPP項(xiàng)目投資，首先，必須開展對(duì)東道國(guó)的法律查明，包括東道國(guó)法律、稅收、外匯管制及金融體系相關(guān)因素中涉及到的相關(guān)法律查明和國(guó)際貿(mào)易領(lǐng)域涉及到的實(shí)地公司、實(shí)地或離岸結(jié)合公司、離岸公司的法律問題；其次，在跨境PPP項(xiàng)目中，涉及到較多的合同關(guān)系，對(duì)于不同的合同關(guān)系適用法律以及司法管轄權(quán)問題應(yīng)在相關(guān)合同中明確；最后，對(duì)于相關(guān)法律的調(diào)整，應(yīng)在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定原有適用條件及調(diào)整后的補(bǔ)救措施，使雙方共擔(dān)法律變化可能帶來的項(xiàng)目成本費(fèi)用的增加。

(三)梳理“一帶一路”沿線國(guó)家民族宗教概況，加強(qiáng)宗教的對(duì)外合作交流

“一帶一路”實(shí)際上是“宗教的路帶”，宗教對(duì)于“一帶一路”沿線國(guó)家不僅關(guān)乎信仰問題，更是這些國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)以及各項(xiàng)社會(huì)生活的核心。我們?cè)陂_展“一帶一路”PPP項(xiàng)目投資過程中，必須認(rèn)識(shí)到宗教的重要作用，充分發(fā)揮其可能帶來的積極效果。從政府角度，一方面應(yīng)培養(yǎng)宗教學(xué)、民族學(xué)等相關(guān)人才，對(duì)“一帶一路”沿線國(guó)家的民族構(gòu)成、宗教信仰以及相關(guān)習(xí)俗禮儀等展開研究，梳理匯總，編制“一帶一路”沿線國(guó)家宗教工作手冊(cè)，使得國(guó)內(nèi)企業(yè)更好地掌握項(xiàng)目所在國(guó)的宗教情況，為項(xiàng)目投資提供決策參考；另一方面，加強(qiáng)宗教對(duì)外合作交流活動(dòng)，鼓勵(lì)宗教界借“世界佛教論壇”“世界宗教和平會(huì)議”“亞洲宗教和平會(huì)議”等平臺(tái)參與宗教對(duì)外交流，并在我國(guó)召開相關(guān)宗教對(duì)外交流活動(dòng)，促進(jìn)“一帶一路”建設(shè)的民心相通。

PPP項(xiàng)目投資企業(yè)應(yīng)了解東道國(guó)的民族構(gòu)成、宗教信仰及相關(guān)風(fēng)俗習(xí)慣禁忌等，尊重東道國(guó)民眾的社會(huì)文化風(fēng)俗習(xí)慣，了解文化特點(diǎn)及與我國(guó)的差異，從而找到最佳的與當(dāng)?shù)乩嫦嚓P(guān)者溝通交流的渠道和方式，提升當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)項(xiàng)目和企業(yè)的認(rèn)可度與滿意度，增進(jìn)我國(guó)企業(yè)與當(dāng)?shù)孛癖姷那楦屑~帶及文化認(rèn)同。

(四)通過合同協(xié)議來規(guī)避或分擔(dān)金融風(fēng)險(xiǎn)

跨境PPP項(xiàng)目投資金額巨大，利率、匯率及通貨膨脹的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)對(duì)企業(yè)成本及收益造成較大的影響，甚至?xí)蛊髽I(yè)損失巨大。同時(shí)，企業(yè)的融資結(jié)構(gòu)和期限會(huì)對(duì)項(xiàng)目成本有較大的影響?？缇砅PP項(xiàng)目投資企業(yè)可以通過合同或以協(xié)議來有效規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)。比如，若東道國(guó)有外匯管制，應(yīng)由東道國(guó)政府主管金融部門作出承諾，保證企業(yè)投資收益匯出；對(duì)于利率、匯率或通貨膨脹的變化，可以在合同中約定變化調(diào)整的條款，由PPP項(xiàng)目的利益相關(guān)者共同分擔(dān)變化所帶來的額外支出。

(五)成立PPP項(xiàng)目庫(kù)，創(chuàng)新PPP項(xiàng)目投融資模式，降低投資回報(bào)率低的風(fēng)險(xiǎn)

為“一帶一路”沿線的跨境PPP項(xiàng)目提供更好的營(yíng)商環(huán)境，降低投資回報(bào)率低的風(fēng)險(xiǎn)，我國(guó)政府應(yīng)與“一帶一路”沿線國(guó)家在發(fā)展、外交、貿(mào)易等方面密切協(xié)同，相互磋商，由沿線國(guó)家根據(jù)本國(guó)實(shí)際需要，制定基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資重點(diǎn)計(jì)劃項(xiàng)目清單，設(shè)計(jì)一批盈利性的產(chǎn)品或項(xiàng)目，構(gòu)成“一帶一路”沿線PPP項(xiàng)目庫(kù)，吸引私營(yíng)資本參與跨境PPP基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國(guó)可以與“一帶一路”沿線各國(guó)協(xié)商成立“一帶一路”沿線跨境基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目證券交易所，為國(guó)內(nèi)以及沿線各國(guó)私人資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供平臺(tái)。

跨境PPP項(xiàng)目投資企業(yè)面對(duì)投資金額大、回收期長(zhǎng)、投資回報(bào)率低的項(xiàng)目，可以采取創(chuàng)新的PPP融資模式來降低風(fēng)險(xiǎn)，提高收益。一方面，可采用復(fù)合PPP模式來進(jìn)行項(xiàng)目投資，即一部分采用投融資建設(shè)(BT)模式，投資建設(shè)完成由政府部門回購(gòu)來降低投資成本，一部分采用公私合作制(PPP)模式，投資建設(shè)完成后通過對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)維護(hù)獲取收益，實(shí)現(xiàn)盈利；另一方面，企業(yè)可通過采用ABS模式，即資產(chǎn)證券化融資來開展跨境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，即以基礎(chǔ)設(shè)施建成后的收益為對(duì)象發(fā)行債券融資，既可使私人小額資本參與“一帶一路”沿線的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也為投資者在項(xiàng)目建成后選擇退出提供了一種渠道。

(六)成立PPP專門機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府職能回歸，培育PPP標(biāo)桿項(xiàng)目

為發(fā)展更多的社會(huì)資本參與“一帶一路”建設(shè)，積極推進(jìn)PPP模式的應(yīng)用，增強(qiáng)“一帶一路”沿線基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的吸引力，我國(guó)政府部門必須設(shè)立專門機(jī)構(gòu)對(duì)開展境外PPP項(xiàng)目進(jìn)行指導(dǎo)管理，包括質(zhì)量控制、政策引導(dǎo)、技術(shù)援助、標(biāo)準(zhǔn)化等，為境外PPP項(xiàng)目的推進(jìn)提供組織保障。積極培育國(guó)內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)、中介咨詢組織、高校研究中心等，形成跨境PPP投資人才庫(kù)，組織跨境PPP相關(guān)研究機(jī)構(gòu)及中心學(xué)者對(duì)沿線國(guó)家進(jìn)行考察，同時(shí)與不同國(guó)家的PPP研究機(jī)構(gòu)溝通交流，了解海外PPP操作模式及制度，對(duì)開展“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP的應(yīng)用實(shí)施創(chuàng)新機(jī)制研究，編制“一帶一路”沿線國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、宗教文化、法律等方面的文件手冊(cè)，供投資者參考[10]。另外，培育跨境PPP創(chuàng)新標(biāo)桿項(xiàng)目，在項(xiàng)目運(yùn)作、實(shí)施模式和項(xiàng)目?jī)?nèi)容等方面樹立學(xué)習(xí)和借鑒的標(biāo)桿項(xiàng)目，從多個(gè)方面助力跨境PPP模式的推廣。

[1]BETIGNIES J,ROSS T.The economics of public-private partnerships[J].Canadian public policy/analyses de politiques,2004,30(2):135-154.

[2]HODGE G.The risky business of public-private partnerships[J].Australian journal of public administration,2004,63(4):37-49.

[3]LEVITT R E,ASHLEY D.B,LOGCHER R D.Allocating risk and incentive in construction[J].Journal of the construction division,ASCE,1980(3).

[4]GRIMSEY D,LEWIS M K.Evaluating the risks of public private for infrastructure projects[J].International journal of project management,2002,20(2):107-118.

[5]SHEN L Y.Andrew platten,X.P. Deng role of public private partnerships to manage risks in public sector projects in Hong Kong[J].International journal of project management,2006(24):587-594.

[6]柯永建,王守清,陳炳泉.英法海峽隧道的失敗對(duì)PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的啟示[J].土木工程學(xué)報(bào),2008,41(12):97-102.

[7]楊秋波,侯曉文.PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)框架的改進(jìn)研究[J].項(xiàng)目管理技術(shù),2008,6(8):13-17.

[8]范小軍,趙一,鐘根元.基礎(chǔ)項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)比例研究[J].管理工程學(xué)報(bào),2007,21(1):98-101.

[9]楊衛(wèi)華.基于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的高速公路BOT項(xiàng)目特許定價(jià)研究[D].大連:大連理工大學(xué),2007.

[10]張茉楠.“一帶一路”PPP模式新構(gòu)想[N].中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào),2015-07-20(E06).

(責(zé)任編輯：張璠)

Research on Problems and Countermeasures of PPP Based on the Analysis of Countries Along “One Belt One Road”

GUO Feifei1, 2, HUANG Chengfeng1

(1.Chongqing Jiao Tong University, Chongqing 400074, China; 2.Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang 550025, China)

“One belt one road” is the new Asia-Europe regional cooperation framework. In the strategy implementation, the infrastructure construction and upgrading project of most countries along it needs huge investment, facing a huge funding gap. So multiple financing and the use of the PPP model is needed. But because of the differences of the political, economic, cultural and legal aspects of most countries, the application of the PPP model in the “one belt one road” strategy has low rate of return on investment, complex investment environment, great risk and other issues. A series of problems existing in the PPP mode application on “one belt one road” are analyzed. From the point of view of China’s enterprises and government departments, some countermeasures and suggestions to construct PPP innovation model on “one belt one road” are given.

one belt one road; PPP; innovation mode; countermeasures

2016-09-06

郭菲菲(1986—)，女，河南漯河人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)管理科學(xué)學(xué)院講師，重慶交通大學(xué)管理科學(xué)與工程專業(yè)博士研究生，研究方向：交通基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)與管理；黃承鋒(1965—)，男，四川開江人，重慶交通大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：交通運(yùn)輸經(jīng)濟(jì)及相關(guān)領(lǐng)域。

F503

A

1674-0297(2016)05-0012-06